STS, 22 de Noviembre de 2004

La Orden de 30 de noviembre de 1999 de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias, modifica la Orden de 19 de noviembre de 1999 al establecer los servicios mínimos con motivo de la huelga convocada por diversas centrales sindicales para los funcionarios docentes para el día 2 de diciembre de 1999, quedando fijados del modo siguiente:

1. Centros de Enseñanza Obligatoria, Educación Infantil y Primaria:

   - El equipo directivo

   - 1 Profesor por cada 3 unidades, teniendo en cuenta la mayor antigüedad en el Centro como funcionario de carrera con destino definitivo.

2. Centros de Educación Secundaria:

   - El Director

   - 1 Jefe de Estudios

3. Escuelas Oficiales de Idiomas y Escuelas de Arte:

   - 2 Cargos Directivos por cada Centro

4. Residencias Escolares y Centros de Educación específica:

   - El Equipo Directivo

   - El personal necesario para atender a los alumnos internos y externos.

La sentencia que se recurre en casación fue dictada el 15 de septiembre de 2000 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso contencioso-administrativo nº 1123/99, interpuesto por la Federación de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores "FETE-UGT" y el acumulado 378/00, interpuesto por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza, contra la Orden de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de 19 de noviembre de 1999, por la que se establecen los servicios mínimos necesarios y personal preciso en la Consejería de Educación, Cultura y Deportes, con motivo de la huelga convocada por diversas centrales sindicales para los funcionarios docentes el día 2 de diciembre de 1999 y estima el recurso 1123/99 y en parte el 378/00, declarando haber lugar a la demanda, con excepción de la pretensión indemnizatoria deducida por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza, anulando la resolución impugnada por infringir el derecho fundamental a la huelga.

Los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias interponen recurso de casación fundamentándose en el motivo previsto en el artículo 88.1.d) LJCA, ésto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

El Ministerio Fiscal se opone a la prosperabilidad del recurso.

Cumplidas las prescripciones legales y tras dejar sin efecto, por enfermedad del Excmo. Sr. Goded Miranda, el señalamiento previsto para el día 28 de septiembre de 2004, se señaló nuevamente el día 10 de noviembre de 2004.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN JOSÉ GONZÁLEZ RIVAS, Magistrado de la Sala.

El objeto del recurso se concreta en determinar si la sentencia impugnada, que estima el recurso interpuesto, vulnera el contenido constitucional del artículo 28.2 de la CE.

La sentencia que se recurre en casación fue dictada el 15 de septiembre de 2000 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso contencioso-administrativo nº 1123/99, interpuesto por la Federación de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores "FETE-UGT" y el acumulado 378/00, interpuesto por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza, contra la Orden de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de 19 de noviembre de 1999, por la que se establecen los servicios mínimos necesarios y personal preciso en la Consejería de Educación, Cultura y Deportes, con motivo de la huelga convocada por diversas centrales sindicales para los funcionarios docentes el día 2 de diciembre de 1999 y estima el recurso 1123/99 y en parte el 378/00, declarando haber lugar a la demanda, con excepción de la pretensión indemnizatoria deducida por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza, anulando la resolución impugnada por infringir el derecho fundamental a la huelga.

Con carácter previo al análisis del único motivo interpuesto, procede subrayar los criterios que se contienen en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que se pueden concretar en los siguientes puntos:

1. La Orden de 30 de noviembre de 1999 de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte del Gobierno de Canarias no contiene motivación suficiente, pues se limita a referirse a los Decretos 24/1987, de 13 de marzo, de establecimiento de los servicios mínimos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y al Decreto 89/88 de 13 de mayo, de declaración de servicios esenciales en el Archipiélago Canario en materia de educación y en centros públicos universitarios dependientes de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte.

2. El principio de proporcionalidad exige que los servicios mínimos no puedan establecerse con carácter general, sino que deben ponderarse las concretas circunstancias de la huelga que se convoca y los criterios establecidos en el Decreto 89/88 no pueden tener mas que un valor orientativo para la Administración, no pudiendo aplicarse los servicios mínimos que allí se prevén automáticamente a todas las huelgas que se convoquen en la enseñanza.

3. La Orden impugnada se aparta en algunos aspectos de lo dispuesto en el Decreto 89/88, en cuanto impone la presencia de un profesor por cada tres unidades (en los Centros de Primaria y Secundaria) y un jefe de estudios en éstos últimos (cuando el artículo 3 permite establecer servicios mínimos que garanticen el derecho a la educación únicamente cuando, por tratarse de una huelga prolongada ésta afecte grave y persistentemente a la formación de los alumnos y en cuanto a los centros de enseñanzas específicas y residencias escolares establece como servicios mínimos «el personal necesario para atender a los alumnos internos y externos», limitándose incomprensiblemente a transcribir lo dispuesto en el artículo 2 c y d).

4. La Orden es errónea, porque incluye a los alumnos externos a los que no se refiere el Decreto 89/88, cuando lo que debe decidirse es, en cada caso, cual sea el personal necesario para atender a los alumnos internos.

5. Respecto a las razones por las que se impone a los funcionarios de carrera con mayor antigüedad la obligación de hacer los servicios mínimos, no se ofrece justificación alguna en la Orden recurrida ni a ello se refiere el Decreto 89/88.

6. Por otra parte, del expediente administrativo no se deduce que los representantes sindicales fueran informados en las reuniones con la Administración de la extensión de los servicios mínimos que se pretendía adoptar, ni de las razones que tenía aquella, que eran los necesarios para atender el servicio.

El recurso de casación que se interpone se fundamenta en el motivo previsto en el artículo 88.1.d) de la LJCA, ésto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

A juicio de la parte actora, no pueden considerarse desproporcionados los servicios mínimos establecidos, incluso aunque la huelga debía durar únicamente un día, pues tales servicios mínimos también están fijados para ese mismo sólo día, pues el equilibrio entre los derechos mencionados hace necesario que para la Educación Infantil y Primaria, con alumnos de 4 a 12 años de edad, se establezca como servicios mínimos, un Profesor por cada tres unidades, lo que supone un Profesor para setenta y cinco alumnos, además del Equipo Directivo, de forma que se evite "a priori" cualquier riesgo.

Sin embargo, para la Educación Secundaria se reduce el número de Profesores en servicios mínimos, dada la edad de los alumnos (por encima de los 12 años), al Director y Jefe de Estudios, estimándose que los riesgos son inferiores a los de Educación Infantil y Primaria.

Para la parte recurrente, estos motivos no eran necesarios explicitarlos en la Orden, siendo suficiente la mención diferenciada de la Enseñanza Infantil y Primaria de la Secundaria para exigir diferentes servicios mínimos fundamentados en la edad de los alumnos y existe una motivación implícita, no considerándose relevante la posible existencia de un defecto puramente formal, cual sería la falta de motivación explícita.

Por otra parte, estima la parte recurrente que los representantes sindicales fueron informados en las reuniones con la Administración de la extensión de los servicios mínimos, concretamente en la Comisión Técnica de 16 de noviembre de 1999, donde asistieron FETE-UGT, EA-Canarias y STEC- IC, tal y como se acreditó en período de prueba, en tanto que con fecha posterior (26 de noviembre de 1999), se presenta escrito en el que el STEC reconoce la necesidad de conjugar los derechos a la huelga y a la educación y no se muestra de acuerdo con la propuesta de servicios mínimos formulada por la Administración.

Finalmente, para fundamentar el motivo, la parte actora invoca como vulnerada la doctrina jurisprudencial que se contiene en las SSTS de 30 de mayo de 1990, 27 de septiembre de 1990 y 11 de abril de 1991, en las que se indica que tal defecto formal, consistente en la falta de motivación suficiente de las resoluciones que fijan los servicios mínimos "no pueden determinar la nulidad del acto cuando el Comité de huelga tiene conocimiento de las razones determinantes de la decisión".

Antes de examinar el alcance del motivo, procede subrayar los criterios en que la jurisprudencia ha concretado el contenido constitucional del artículo 28.2 de la CE:

1. Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9.º)

2. El art. 28.2 C. E., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos; «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

3. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2.º).

4. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3.º).

5. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3.º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma «la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad» (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

   También la jurisprudencia ha concretado el significado de la motivación y causalización de los servicios esenciales de la Comunidad:

1. En un plano general respecto de la teoría de la necesaria causalización o motivación del establecimiento de servicios esenciales, basta que nos remitamos, por todas, como resumen de la misma, a la STC 8/1992, cuya doctrina se ha reflejado en las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de junio, 21 de octubre y 14 de diciembre de 1993, 14 y 21 de marzo, 17 y 24 de junio de 1994, 16 de enero y 15 de septiembre de 1995, 30 de abril y 18 de noviembre de 1996 y 6 de mayo de 1997.

2. En las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de Marzo de 1999, 11 de febrero de 2000, 28 de Septiembre de 2001 y 25 de Abril de 2002, y del Tribunal Constitucional núms. 11/81, 26/81, 51/86, 43/90, 122/90, 123/90 y 8/92 se reconoce la necesidad de coordinar dicho derecho con el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, que cede, o debe ceder, cuando de su ejercicio, y en su caso, puedan ocasionarse para la colectividad daños mayores o males más graves que el que los huelguistas experimentarían si sus reivindicaciones o pretensiones no obtuvieran éxito, lo que impone la debida atención a esos servicios esenciales cuyo aseguramiento remite la Constitución a las garantías que por Ley se establezcan.

   Esto, en síntesis, viene a incidir en la necesidad de una determinación de las circunstancias concretas y casuísticas concurrentes en cada supuesto, y de la ponderación y confrontación de los intereses en conflicto, a efectos de señalar si el mantenimiento de esos servicios esenciales para el común de los ciudadanos, puede entenderse justificado y razonable, lo que debe ser objeto de revisión jurisdiccional, teniendo en cuenta las razones y justificaciones que procedan y la motivación en las decisiones que se adopten, en orden a poder determinarse si las limitaciones responden o no a un soporte razonable y justificable, núcleo central del control jurisdiccional que se pretende.

Partiendo de los presupuestos jurisprudenciales precedentes, en el caso examinado, como reconoce el Ministerio Fiscal, toda la fundamentación del recurso -ausente de la mención de algún precepto constitucional o legal en que basarse la impugnación-, se justifica con la disconformidad con los criterios de ponderación y especialmente de la proporcionalidad que la Sala de instancia ha llevado a cabo, habida cuenta de la doctrina jurisprudencial, conforme a la cual, a la hora de fijar los servicios mínimos, han de tenerse en juego los factores concurrentes, en concreto, el derecho fundamental a la educación, directamente afectado en una huelga de enseñantes, haciendo especial énfasis en la seguridad personal de los educandos más jóvenes, que requieren de una atención continuada para evitar riesgos.

Sin embargo, la falta de motivación no se justifica ante la evidencia de las medidas acordadas y se añade, frente a lo que dice la sentencia (párrafo final del fundamento jurídico cuarto) que sí hubo contacto con los dirigentes sindicales y que fueron informados de los servicios mínimos que se iban a fijar.

Esta argumentación que, en esencia, contiene una nueva discrepancia con la valoración del Tribunal de instancia, no puede constituir, a juicio de esta Sala, infracción ni del ordenamiento jurídico ni de la jurisprudencia, teniendo en cuenta que los razonamientos de la sentencia recurrida, explicitados en la precedente fundamentación jurídica (F.J. 2º, apartados a, b, c, d, e y f), no están desprovistos de la exigible razonabilidad, lo que permite afirmar la inconsistencia del único motivo de casación planteado.

Tampoco son determinantes de la estimación del motivo los criterios jurisprudenciales a que se refiere el motivo, por no constituir un precedente válido para su estimación:

1. En el supuesto de la STS de 30 de mayo de 1990, la sentencia apelada ha considerado que no vulneró los artículos 14 ni 28 de la Constitución el Acuerdo de la Delegación del Gobierno en Madrid de 7 de diciembre de 1988, por el que se implantaron servicios mínimos en la Empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid, S. A., con ocasión de la huelga del siguiente día 14.

   Los motivos en que el Sindicato recurrente fundaba la apelación eran unos de carácter predominantemente formal (falta de motivación y omisión del requisito de la audiencia al Comité de Huelga), mientras que otros ofrecían un aspecto sustantivo, como los que se refieren a la proporcionalidad de los servicios fijados y la discriminación con la que los trabajadores de la empresa habrían sido tratados en orden a la posibilidad de ejercitar el derecho de huelga.

2. En el caso de la invocada STS de 27 de septiembre de 1990, la sentencia apelada había desestimado el recurso contencioso-administrativo que el Comité General de Empresa de R.E.N.F.E. había interpuesto contra la Orden del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones que fijaba los servicios esenciales con motivo de la huelga prevista para los días 2 y 9 de junio de 1989 y el criterio jurisprudencial que se mantuvo es el de que en estos casos el tema prevalente es el de fijar los límites posibles al derecho constitucional a la huelga, de modo que queda en un plano completamente subsidiario e inoperante en el aspecto procesal que su ejercicio incida a la postre en una relación de naturaleza laboral.

3. En el supuesto de la STS de 11 de abril de 1991, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia en 31 de enero de 1990 al amparo de la Ley 62/78 estimando el recurso deducido por la representación procesal de la Federación Sindical de Comisiones Obreras de la Administración Pública contra resolución de la Delegación del Gobierno de Madrid de 10 de diciembre de 1988 y comunicaciones emitidas como consecuencia de la misma por el que se fijaron servicios mínimos en las escuelas infantiles dependientes de la Comunidad el día de la huelga de 14 de diciembre de 1988. El fallo de dicha Sala declara la nulidad de las referidas resoluciones e interpuesto recurso de apelación por la Comunidad de Madrid, este Tribunal lo estima, revocando la sentencia apelada y declarando ajustados a derecho los actos objeto de impugnación, en un supuesto no asimilable al aquí cuestionado.

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte actora.