STS, 29 de Mayo de 2001

En el recurso contencioso-administrativo número 491 de 1991, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 8 de marzo de 1994, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando la causa de inadmisibilidad alegada y estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Letrado Sr. Lillo Pérez, en nombre y representación de CONFEDERACION SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS (C.C.O.O.), contra las Resoluciones a que se contraen las presentes actuaciones, las debemos anular por no ser conformes a Derecho, con todos los efectos inherentes a esta declaración. Sin expresa imposición de costas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, formalizándolo en base al siguiente MOTIVO DE CASACIÓN:

Único.- Al amparo de lo previsto en el art. 95.1.4 de la LJCA por infringir la sentencia impugnada -por inaplicación- lo previsto en el Real Decreto 1170/88, de 7 de octubre.

La representación procesal de la CONFEDERACION SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS (C.C.O.O) se opuso al recurso interpuesto de contrario y suplica en su escrito a esta Sala que "...tras los trámites oportunos dicte resolución por la que desestime el recurso y confirme la sentencia de instancia".

Mediante Providencia de fecha 19 de marzo de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 17 de mayo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La Sala de instancia, en la sentencia ahora recurrida en casación, ha entendido que las resoluciones impugnadas en el recurso contencioso-administrativo lo eran la dictada el 28 de noviembre de 1991 por el Ministro de Industria, Comercio y Turismo y la que, por silencio, desestimó el recurso de reposición interpuesto contra ella. Esa resolución, contemplando la situación de huelga iniciada días antes en la empresa Central Nuclear de Trillo I, tanto en el centro de trabajo de sus oficinas centrales de Madrid como en el de la propia Central sita en Trillo, Guadalajara, determinó las plantillas necesarias para cubrir los servicios mínimos para el periodo de huelga comprendido entre las 14 horas del día 29 de noviembre y las 14 horas del día 6 de diciembre. Resolución que aquella sentencia anula al apreciar, dicho en síntesis, que carece de una fundamentación que de manera suficiente exprese como y por qué han sido determinados en el caso en concreto los servicios mínimos y las personas necesarias para atenderlos; añadiendo a ese argumento, ya sin mayor explicación, el de la falta de intervención de los interesados.

Se observa al estudiar los autos que la parte actora, después de afirmar en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo que recurría una resolución del Ministro de Industria, Comercio y Turismo notificada al Comité de Huelga el día 30 de noviembre, manifestó que acompañaba una copia de lo que denominaba, sin duda por error, Real Decreto impugnado; siendo una copia de aquella resolución de 28 de noviembre, no de otra, la única que se encuentra entre los documentos acompañados con aquel escrito. Se observa también que es esta resolución, no otra, la que se identifica como impugnada en la primera providencia que se dictó en los autos, sin que ésta fuera recurrida. Se aprecia asimismo que es la repetida resolución la que el escrito de contestación a la demanda entiende impugnada. Y se aprecia, por último, que al cumplimentar la parte actora el requerimiento que le hizo la Sala de instancia aplicando lo dispuesto en el artículo 129.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción, interpuso un recurso de reposición cuya súplica identificaba la resolución que recurría como aquella que había fijado los servicios mínimos con ocasión de la huelga convocada para el día 29 de noviembre y 6 de diciembre.

Las precisiones que acabamos de hacer, tan inusuales al resolver un recurso de casación, devienen pertinentes al observar, también, que en el escrito de demanda se identificó como resolución recurrida la dictada por el Ministro de Industria, Comercio y Turismo con fecha 19 de noviembre de 1991, siendo de ésta, no de aquella de 28 de noviembre del mismo año, de la que se solicitó en dicho escrito la declaración de nulidad. Esa resolución de 19 de noviembre, dictada también con ocasión de aquella situación de huelga, determinó las plantillas necesarias para los periodos de huelga comprendidos entre las 8 horas del día 20 de noviembre y las 10 horas del día 29 de noviembre.

Ninguna de las partes solicitó aclaración de la sentencia. Ni ninguna ha manifestado en este recurso de casación nada en contra de aquella identificación que la Sala de instancia hizo de la resolución impugnada. Es más, en los escritos que han presentado ante este Tribunal Supremo, se refieren siempre, como resolución impugnada y anulada, a la tan repetida de 28 de noviembre. En consecuencia, no pudiendo considerar este Tribunal que aquella identificación hecha por la Sala de instancia obedezca a un mero error material, pues se opone a ello el conjunto de circunstancias relatadas en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia; ni pudiendo tampoco analizar la anomalía de que el pronunciamiento anulatorio alcanzado en la sentencia recurrida lo sea de una resolución distinta de aquella cuya nulidad se solicitó en el escrito de demanda, pues se opone a ello la circunstancia de que el motivo único del recurso de casación no versa sobre tal anomalía, habremos de reputar a todos los efectos que la resolución administrativa impugnada en el proceso y anulada por la Sala de instancia lo es la tantas veces citada de 28 de noviembre de 1991.

En esta línea de circunstancias sorprendentes y anómalas, llama también la atención que la controversia sobre tal resolución haya llegado a este grado procesal; pues la huelga en cuestión finalizó a las 9 horas del día 29 de noviembre en cuanto al centro de trabajo de Madrid y a las 15 horas de ese mismo día en cuanto al centro de trabajo de Trillo; de suerte que aquella resolución de 28 de noviembre no llegó a desplegar su eficacia para el primero de dichos centros y la desplegó sólo durante una hora para el segundo.

El único motivo de este recurso de casación se formula al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción, denunciando en él como infringido, por inaplicación, "lo previsto en el Real Decreto 1.170/88, de 7 de octubre".

Tal formulación, que en sí misma no cita como infringidas una o unas normas concretas y sí un reglamento globalmente considerado, se aviene mal con el rigor que es exigible en este recurso extraordinario y con la previsión del inciso último del artículo 99.1 de la anterior Ley de la Jurisdicción. Pero con independencia de ello, el motivo no puede prosperar. Para comprender las razones que nos llevan a esta conclusión, conviene ante todo recordar lo siguiente:

Es doctrina constitucional acerca del ejercicio del derecho de huelga en servicios esenciales de la comunidad (SSTC, entre otras, 11/1981, 26/1981, 33/1981, 51/1986, 53/1986, 27/1989, 43/1990, 122/1990, 123/1990 y 8/1992), la que, por todas, se expresa en esta última en los siguientes términos:

1. Antes que a determinadas actividades industriales y mercantiles de las que derivarían prestaciones vitales y necesarias para la vida de la comunidad, la noción de servicio esencial de la comunidad hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, entendiendo por tales los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, con la consecuencia de que "a priori" ningún tipo de actividad productiva puede ser considerado en sí mismo como esencial (STC 51/1986, f. j. 2º). Sólo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, f. j. 10º; 51/1986, f. j. 2º).

2. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales, la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión territorial y personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, ff. jj. 10º y 15º; 53/1986, f. j. 3º).

3. Finalmente, por lo que hace a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, "la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación" (STC 26/1981, f. j. 16º). Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias, es preciso no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que "los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó" (STC 26/1981, f. j. 14º) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales (STC 27/1989, f. j. 4º). Recae, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba.

Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas, sin que sean suficientes "indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto", de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho, cómo se ha llegado a la determinación de las prestaciones mínimas dentro de la calificación del servicio como esencial. En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente, "los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas" (SSTC 53/1986, ff. jj. 6º y 7º; 26/1981, ff. jj. 14º y 15º; f. j. 4º; 27/1989, ff. jj. 4º y 5º).

Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto -"que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa"- y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que éste se adopta (STC 53/1986, f. j. 6º), pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y el control material o de fondo de la medida (STC 27/1989, f. j. 5º). La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos sobre la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado (STC 27/1989, f. j. 4º), siendo insuficientes a este propósito, como antes se ha recordado, las indicaciones genéricas que puedan predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone (SSTC 51/1986, f. j. 4º; 53/1986, f. j. 6º).

Asimismo, este Tribunal Supremo, sobre la base de esa doctrina constitucional, ha elaborado una reiterada jurisprudencia especialmente rigurosa en lo relativo a la motivación de los servicios mínimos en caso de huelga, reflejada, entre otras, en las Sentencias de 22 junio, 21 octubre y 14 diciembre 1993, 14 y 21 marzo y 17 y 24 junio 1994, 16 enero 1995, 15 y 29 enero, 5 febrero y 18 de noviembre 1996, 14 de octubre 1997 y 14 enero y 11 de junio 1998, en la que se pide no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a que se sacrificó, y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales, por lo que sobre la autoridad gubernativa recae el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman, en una concreta situación de huelga, la decisión de mantener unos servicios esenciales para la comunidad, correspondiéndole probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, en cuya motivación han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas, sin que sean suficientes indicaciones genéricas aplicables a cualquier conflicto, debiendo además explicitarse los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de modo que por los Tribunales, en su caso y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación a Derecho de las medidas adoptadas.

También hemos dicho en la sentencia de 14 de octubre de 1997, y conviene ahora recordarlo, que es preciso diferenciar entre los conceptos de servicios esenciales, servicios mínimos, y efectivos personales precisos para el desempeño de los últimos, debiendo referirse la motivación a esos tres niveles conceptuales, y no sólo al primero.

El primero de los conceptos es de una mayor globalidad, y tiene que ver con la necesidad por parte de la Comunidad de un determinado tipo de servicios, sin descender a aspectos propios de la organización laboral interna de la empresa en la que se articulan diversos cometidos laborales, cuya coordinación hace posible aquel servicio global, que es esencial para la comunidad.

El concepto de servicio mínimo tiene un carácter subordinado respecto al de servicios esenciales, y tiene que ver ya con los concretos cometidos laborales de las empresas, o servicios públicos que prestan a la comunidad los servicios esenciales para ella. La selección de los cometidos laborales necesarios para garantizar en cada entidad productiva el mantenimiento de los servicios esenciales, se sitúa en un plano de mayor concreción.

Finalmente la determinación de los efectivos personales precisos se relaciona directamente con los servicios mínimos, y no tanto con el de servicios esenciales.

Como se ha dicho reiteradamente en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y en la de este Supremo, la causalización o motivación de los servicios esenciales y servicios mínimos, en cuanto que éstos implican límites al ejercicio de un derecho fundamental, se hace precisa para que los destinatarios del acto de limitación conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los fines a los que se sacrificó, y para que, en su caso, sea posible la fiscalización o control judicial posterior. Y ese objetivo sólo se cumple si la motivación se relaciona con cada uno de los tres referidos niveles conceptuales.

De modo más concreto, no todas las áreas de trabajo en los que se diversifica una determinada organización productiva, cuyo servicio global a la comunidad es calificable de esencial, están en la misma relación con la idea de esencialidad del servicio, debiendo ponderarse la necesidad del mantenimiento de cada una de las diversas áreas durante la huelga desde el plano subordinado de los servicios mínimos, precisos para garantizar el servicio esencial.

Y en esa misma sentencia de 14 de octubre de 1997, recordando lo dicho en otras anteriores de 15 de septiembre de 1995 y 15 de enero, 21 de marzo y 6 de mayo de 1996, hemos concluido afirmando que la mera cita de un Real Decreto regulador en abstracto de servicios mínimos, como motivación de unos determinados servicios mínimos en una huelga concreta, no cabe considerarla como motivación adecuada.

El Real Decreto 1170/1988, de 7 de octubre, sobre garantías de prestación de servicios mínimos en las Empresas de producción, transporte y distribución de energía eléctrica en situaciones de huelga, que es la disposición reglamentaria que se denuncia como infringida, por inaplicación, en el único motivo de este recurso de casación, es una norma que en abstracto prevé reglas sobre tales servicios mínimos; pero es también una norma que llama a una labor de concreción de sus reglas en atención a las circunstancias de cada situación de huelga en particular. Así, dice que se mantendrán los niveles operativos reglamentarios necesarios para garantizar la seguridad de personas y bienes en todas las instalaciones afectas al servicio público de suministro de energía eléctrica. Dice que se determinará la disponibilidad de las instalaciones de generación, transporte y distribución de manera que quede garantizada la continuidad del suministro de energía eléctrica y preservada la estabilidad del sistema eléctrico; añadiendo que tal disponibilidad se determinará teniendo en cuenta la utilización preferente de las instalaciones no afectadas por la huelga; disponibilidad que, como se desprende del párrafo siguiente, no supone ya, por sí sola, que sea necesario el funcionamiento de todas y cada una de las instalaciones que se determinan como disponibles. Y dice por fin que el Ministro de Industria y Energía determinará, oídos los Comités de Huelga y las Empresas, la plantilla necesaria para cubrir los servicios señalados.

Por tanto, es claro que una resolución ministerial de determinación de plantillas que persiga, sí, el logro de aquellas garantías, pero que no ofrezca razones suficientes acerca de que la plantilla determinada sea precisamente la necesaria para alcanzarlas en la singular y concreta situación de huelga que contemple, no habrá satisfecho el rígido deber de motivación que aquellas doctrina constitucional y jurisprudencia exigen para preservar el derecho fundamental que reconoce el artículo 28.2 de nuestra Constitución.

El motivo de casación en examen, en la medida en que, en su desarrollo argumental, se queda en aquel plano de abstracción y generalidad que es el propio del citado Real Decreto, limitándose a afirmar que los servicios mínimos se fijaron para alcanzar aquellas garantías, pero sin añadir nada referido a la ponderación -a su exteriorización y razonabilidad- que de las circunstancias concretas de aquella singular situación de huelga hubiera hecho la resolución ministerial, es así inhábil para destruir el argumento central de la sentencia recurrida. Argumento referido a la insuficiente motivación de la decisión adoptada, que este Tribunal comparte; pues esa resolución, después de transcribir en parte los preceptos de aquel Real Decreto, se limita a decir que considera "la situación actual de parada por revisión y recarga del combustible en las instalaciones de generación de la C.N.Trillo y la indefinición del periodo de huelga", pero sin añadir nada referido a la incidencia, exigencias y consecuencias de la situación e indefinición que dice considerar, ni a las razones por las que es la plantilla que se determina y no otra la que se reputa necesaria.

Tras lo expuesto deviene innecesario analizar el otro aspecto en el que se detiene el desarrollo argumental del motivo, referido a si es real o no la "falta de intervención de los interesados" que afirma la sentencia recurrida. Afirmación que este Tribunal no puede reputar errónea; primero, porque será producto de la valoración de la totalidad de los elementos de prueba incorporados al proceso; y segundo, porque obra en autos un documento sobre "servicios mínimos propuestos por el Comité de Huelga" que éste transmitió por telefax a la Delegación del Gobierno en la Explotación del Sistema Eléctrico el día 18 de noviembre de 1991, que, sin embargo, no aparece incorporado al expediente administrativo.

Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,