La Legislación Hipotecaria en proceso histórico de las autonomías.
| Autor | Pablo Casado Burbano |
| Cargo | Doctor en Derecho-Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 697-720 |
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La Constitución española de 1978, al determinar las respectivas competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia legislativa, atribuye a aquél, «en todo caso», la «ordenación de los Registros». Esta atribución, sin embargo, no se hace de forma aislada o escueta, sino que se hace como una de las excepciones que a las facultades legislativas de dichas Comunidades se otorgan en cuanto a la «conservación, modificación y desarrollo» de «los Derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan» (art. 149, 1, 8.a).
Este planteamiento obliga, de entrada, a fijar el significado y el alcance de la expresión «ordenación de los Registros», que no carece de Page 698 antecedentes en nuestro Derecho constitucional y que, en lo que se refiere al Registro de la Propiedad -único aspecto que aquí vamos a tratar-, presenta una problemática muy especial, ligada íntimamente a la cuestión de si en tal «ordenación» hay que entender comprendido o no en ella la totalidad de nuestro Derecho hipotecario, ordenamiento jurídico ya de por sí de muy difícil delimitación y entendiendo que, hoy por hoy, sea quizá la única clave, para lograr tal fin, el examen del proceso histórico que ha culminado en la formulación de este apartado del precepto constitucional que nos ocupa.
Por otra parte, la inclusión de la ordenación del Registro de la Propiedad en el ámbito tradicionalmente polémico de la «cuestión fo-ral», ¿quiere decir que pueden surgir conflictos a la hora de delimitar la aplicación territorial de nuestra legislación hipotecaria, hasta ahora de vigencia general en todo el Estado y cuya única fuente de producción han sido los órganos legislativos centrales? Ciertamente, nuestras Leyes Hipotecarias tuvieron su origen en un clima político-legislativo muy distinto del actual; nacieron bajo un signo en el que claramente predominaba la tendencia hacia la unificación y uniformidad del Derecho privado, que se reflejó como aspiración o meta a alcanzar en los propios textos constitucionales; hoy, por el contrario, tal ideal se ha desvanecido, pudiendo afirmarse que la Constitución del 78 garantiza expresamente el pluralismo regional en cuanto a regímenes jurídicos civiles respecta 1. Pues bien, en este nuevo marco, la pregunta que nos formulamos es la de si las razones que en su día justificaron que el ordenamiento jurídico inmobiliario-registral fuese, sin oposición alguna y con la adhesión de todos, de aplicación general en todo el territorio del país siguen hoy vigentes o han surgido otras nuevas que propicien un cambio de criterio.
Suscitar estos interrogantes y contribuir a su respuesta constituye el objetivo primordial de esta breve comunicación.
La primera etapa de nuestra legislación hipotecaria discurrió inmersa o integrada en la empresa encaminada a la formación de un Código Civil único.
Page 699Las Constituciones de 1812, 1837 y 1845 2 proclamaron explícitamente el propósito de que un solo Código rigiese en la monarquía, para colmar así las aspiraciones político-legislativas de la época, que optaban abiertamente por la codificación, como medio para superar la defectuosa situación jurídica del país, «anclada en la tradición por un sistema normativo anacrónico, confuso y, en buena medida, contradictorio» 3.
Dentro de este genérico deseo de profunda reforma de la legislación española destacaba el anhelo por encontrar instrumentos legales adecuados para dar seguridad jurídica a la contratación inmobiliaria, anhelo que se hallaba suficientemente justificado por las grandes modificaciones económicas y sociales que se estaban produciendo y que podían resumirse en el tránsito de una sociedad estamental a una sociedad clasista y que, en nuestro caso, suponía el paso de una concepción de la propiedad de tipo feudal a una concepción de tipo liberal-burgués.
Punto de partida de este recorrido fue una propiedad en la que, frecuentemente, se asociaban dominio y jurisdicción; una propiedad, en gran parte, anquilosada en manos de los estamentos privilegiados; una propiedad atenazada por mayorazgos, fideicomisos y patronazgos de muy diversa índole y oscurecida por infinidad de cargas y gravámenes ocultos; una propiedad, en fin, regulada por un mundo disperso y caótico de normas que ofrecían muy. pocas posibilidades a las imperiosas exigencias de seguridad y agilidad del tráfico y del crédito inmobiliario, en vertiginoso ritmo de crecimento.
Hasta entonces, difícilmente podía hablarse de una propiedad y de un crédito territorial dinámicos. «Los bienes -nos dice Lacruz Berdejo- pasan de padres a hijos, e incluso no está socialmente bien visto desprenderse de las fincas. Para obtener dinero a costa de una finca, ésta no se vende: se impone un censo. Para colocar dinero con garantía de una finca, tampoco se pacta un préstamo con garantía hipotecaria: se compra un censo. Para arrendar, se pacta un censo enfitéutico» 4.
Muy pronto se fue dando respuesta a aquellas exigencias y se dictaron una serie de disposiciones tendentes a facilitar la mutación estructural de la propiedad inmobiliaria del «Antiguo régimen». Efectivamente, en las primeras décadas del pasado siglo fueron abolidas las jurisdicciones señoriales, inmensas propiedades se desamortizaron y desvincularon y fueron abrogados numerosos privilegios, carentes ya de justificación, como eran la prohibición de cultivar baldíos o la de cerrar las Page 700 fincas o los establecidos en favor del Consejo de la Mesta. Como nos resume Peset, «una clase burguesa numerosa está deseosa de participar en la explotación del campo, de adquirir la propiedad de la tierra... las tierras pasarán a manos de los nuevos señores y éstos las explotarán de un modo muy distinto» 5.
Los resultados no tardaron en apreciarse: rápidamente se incrementaron las fincas disponibles, con el consiguiente aumento de las transacciones de la propiedad desvinculada; creció velozmente la superficie cultivada -entre 1818 y 1860 entran en cultivo unos cuatro millones de hectáreas, la quinta parte de 1a superficie cultivada de España-: la tierra se revalorizó y se hicieron precisas grandes inversiones; también las ciudades experimentaron un crecimiento notorio, se trazaron los grandes ensanches de las principales ciudades, se incrementaron las obras públicas y se asistió al nacimiento de la gran industria con el lógico encauzamiento de capitales hacia todas estas actividades 6.
Pues bien, este inicial progreso no podía consumarse si los inmuebles no podían venderse sin temor a una evicción o no se podían ofrecer como garantía firme a aquellos que quisieran prestar sobre los mismos Y es aquí, en este gran proceso, donde hay que enmarcar el afán reformador del antiguo ordenamiento jurídico inmobiliario, centrado sustanciaimente en el régimen de transmisión y gravamen de los inmuebles, materia englobada dentro de la reforma de la legislación civil.
Se pensó en 1a registración de tales transmisiones y gravámenes como un medio adecuado para lograr aquellas finalidades y en los primeros pasos más destacables de nuestra codificación civil, en los que imperó la tendencia unificadora de las adversas legislaciones civiles coexistentes, figuró el registro público como pieza clave del ordenamiento jurídico inmobiliario.
En cuanto a los gravámenes se refería, existía ya un precedente, el de las «Contadurías de Hipotecas», que constituía un sistema rudimentario de registración, establecido en virtud de la Pragmática de 31 de enero de 1768, de aplicación en todas 1as provincias de los antiguos reinos de Castilla y Aragón y posteriormente en Navarra, que en aquella época gozaba de autonomía legislativa, por acuerdo de sus Cortes, de 1817, interesándonos resaltar aquí, como puso de relieve Oliver, que estas disposiciones no provocaron queja, reclamación, ni protesta alguna. Page 701 de modo que el planteamiento de los Oficios de Hipotecas se llevó a cabo sin grandes tropiezos ni dificultades 7.
Volviendo a esos primeros pasos codificadores, vemos que el Proyecto de Código Civil de 1836 hablaba de un «registro público» en el que se tomaría nota de las traslaciones de bienes inmuebles y de las hipotecas, so pena, en este caso, de perder el acreedor «el carácter de hipotecario, y los privilegios que a él son consiguientes, quedando reducido a la clase de mero acreedor personal» 8.
Entre las Bases que la Comisión General de Codificación presentó, en 1843, para la redacción del Proyecto de Código Civil, figuraron las relativas al Registro público, sentando el principio de que la inscripción en el mismo sería constitutiva para...
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