STS, 25 de Enero de 2005

PonenteJAIME ROUANET MOSCARDO
ECLIES:TS:2005:270
Número de Recurso21/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución25 de Enero de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Enero de dos mil cinco.

VISTA por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, la cuestión de ilegalidad planteada por la Sección Quinta de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, mediante auto de 30 de Septiembre de 2003, que afecta a la nulidad de los arts. 303, 310 y 311 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril, y que fueron considerados nulos por la referida Sala de instancia en su Sentencia de 25 de Junio de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la misma con el núm. 868/2000, en materia de liquidación de canon de regulación y tarifa de utilización del agua, practicada por la Confederación Hidrográfica del Tajo con referencia al ejercicio de 1995, en cuya cuestión han sido partes la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, y Don Esteban, representado por el Procurador Sr. Labajo González.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Dictada por la Sección Quinta de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sentencia de 25 de Junio de 2003, recurso 868/2000, por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Esteban, contra liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Tajo por el concepto de "canon de regulación y tarifas de utilización del agua" referentes al ejercicio de 1995, y se anuló la liquidación mencionada al considerar no ajustados a Derecho los arts. 303, 310 y 311 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, la misma Sala, en virtud de auto de 30 de Septiembre de 2003, planteó la cuestión de ilegalidad ante esta Sala, con emplazamiento de las partes.

SEGUNDO

Comparecidos la representación del Estado y la del Sr. Esteban recurrente en la instancia, formularon alegaciones tanto el citado Sr. Esteban como el Abogado del Estado, oponiéndose éste último a la cuestión. Señalada para votación y fallo la audiencia del 18 de Enero de 2005; y unidas las alegaciones a los autos, el asunto fué deliberado por la Sala en la antes citada fecha.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jaime Rouanet Moscardó,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Conforme consta en los antecedentes, se enjuicia en estos autos la legalidad de los arts. 303, 310 y 311 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril, en virtud de planteamiento de cuestión de ilegalidad por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Quinta, mediante auto de 30 de Septiembre de 2003 y a consecuencia de la sentencia de 25 de Junio de 2003, que había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Esteban contra liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Tajo por el concepto de "canon de regulación y tarifa de utilización del agua" referente al ejercicio de 1995 y contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid, de 13 de Marzo de 2000, que la confirmó.

En concreto, la referida sentencia, partiendo de que la Confederación Hidrográfica mencionada había girado una liquidación correspondiente a una tarifa del ejercicio de 1995, que había sido aprobada el 11 de Noviembre de 1996, llegó a la conclusión de que los referidos preceptos reglamentarios que la amparaban carecían de la cobertura legal necesaria del art. 106, aps. 1 y 2, de la Ley 29/1985, de 2 de Agosto, de Aguas, al hacer posible una aplicación retroactiva de la tarifa en cuestión.

Por su parte, la representación del Estado, al oponerse al criterio de la sentencia, manifiesta que: La cuestión planteada ha sido ya resuelta por Sentencia de fecha 26 de enero de 2004, recaída sobrela cuestión de ilegalidad núm. 6/2003 que afectó a los citados arts. 303, 310 y 311 del RD 849/1986, a cuyos términos nos atenemos, aceptando la consideración que, sobre la aplicación retroactiva de tarifas, y respecto de la cobertura legal que proporcionara el art. 106.1 y 2, en la misma se efectúa.

SEGUNDO

En la citada Sentencia de esta Sección y Sala del Tribunal Supremo de 26 de Enero de 2004, dictada, en la cuestión de ilegalidad número 6/2003, respecto a un asunto igual al aquí planteado, se ha dejado sentado que: « Aun cuando la Sala no puede compartir la consideración de nulidad, como hace la sentencia de instancia y el auto planteando la cuestión de ilegalidad, en términos absolutos, de los arts. 303, 310 y 311 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, tampoco puede deducir de ello su completa conformidad con el art. 106.4 del texto aquí aplicable de la Ley de Aguas. En efecto. Los arts. 303 y 310 del Reglamento mencionado, que tienen la misma redacción y que se diferencian únicamente en que el primero se refiere al cánon de regulación y el segundo a la tarifa de utilización del agua, disponen que uno y otra "podrá ser puesto al cobro a partir de la aplicación del presupuesto del ejercicio correspondiente o de la prórroga del anterior" y que, en el caso de que el cánon de regulación, o la tarifa, "no pudiera ser puesto [o puesta] al cobro en el ejercicio corriente debido a retrasos motivados por tramitación de impugnaciones o recursos, o por otras causas, el Organismo gestor podrá aplicar provisionalmente y a buena cuenta el último [o la última] aprobada que haya devenido firme". El art. 311, sin embargo, establece que, "una vez aprobados los cánones de regulación y las tarifas de utilización del agua, el Organismo de cuenca formulará las correspondientes liquidaciones y las notificará a los interesados en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo" (párrafo 1º), que "a los sujetos de la tarifa de utilización del agua se les incluirá en la liquidación anual el importe del cánon de regulación que les correspondiera" (párrafo 2º) y que "el Organismos de cuenca podrá exigir el pago directamente a los obligados o, si así lo decidiere, a través de las Comunidades de Usuarios o de cualquier otro Organismo representativo de los mismos" (párrafo 3º).

Resulta claro que este último precepto --el art. 311--, en sí mismo considerado, no autoriza ninguna aplicación retroactiva de cánones y tarifas ni determina cuándo unos y otras pueden ser aprobados, esto es, si deben o no aprobarse antes o después del ejercicio al que se refieran. Sólo establece, hay que decir que con toda corrección, que, una vez aprobados, se proceda a su notificación con las garantías prevenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo, hoy LRJAP y PAC. Es sólo cuando esos arts. 303 y 310 se refieren a la posibilidad de que, por las razones que expresan, la aprobación de las referidas exacciones se produzca después del inicio del ejercicio al que se refieran y a la de que, en tal hipótesis, el Organismo gestor pueda aplicar "provisionalmente y a buena cuenta" los últimos cánones y tarifas que hubieren devenido firmes, cuando se está admitiendo que puedan girarse liquidaciones definitivas de cánones y tarifas aprobadas, incluso, con posterioridad a la finalización del ejercicio corriente, como ocurrió en el caso considerado por la sentencia de instancia.

Por otra parte, tampoco puede afirmarse que estos preceptos supongan un quebranto del principio de seguridad jurídica por la permisión de la retroactividad que autorizan. Es sabido, y así lo ha declarado reiteradamente la doctrina constitucional (vgr. SSTC 27/1981 de 20 de Julio, 126/1987, de 16 de Julio, 150/1990, de 4 de Octubre; 197/1992, de 19 de Noviembre; 173/1996, de 31 de Octubre, 182/1997, de 28 de Octubre, y 273/2000, de 15 de Noviembre), que no existe una prohibición de la Constitución respecto de la legislación tributaria retroactiva que pueda hacerse derivar del principio de irretroactividad reconocido en el art. 9.3, que sólo afecta a las normas sancionadoras no favorables y a las restrictivas de derechos individuales, categorías en las que no cabe incluir a las tributarias. El principio de irretroactividad de las normas fiscales, erigido en valor absoluto, podría hacer inviable cualquier reforma fiscal, petrificaría el Ordenamiento y podría, asimismo, dar lugar al reconocimiento de un inexistente derecho ciudadano al mantenimiento de un determinado régimen tributario. Es solo cuando la retroactividad entra en colisión con otros principios constitucionales, singularmente el de seguridad jurídica, cuando puede afectar a la confianza de los ciudadanos, que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos no razonablemente previsibles, y cuando puede significar, por consiguiente, una vulneración de la Constitución. En el supuesto aquí examinado, nada de esto se produciría si fuera la propia Ley de Aguas la que hubiera previsto esa aplicación de cánones y tarifas aprobados posteriormente a la realización de los correspondientes hechos imponibles o al transcurso o agotamiento de los ejercicios a que vinieran referidos. Pero no ha sido así. El art. 106.4 de dicha Ley, y lo mismo el art. 114.4 del Texto Refundido vigente aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Julio, solo dispone, después de establecer las exacciones de que aquí se trata y su finalidad --el cánon de regulación y la tarifa de utilización del agua-- y de señalar los parámetros a los que ha de ajustarse el cálculo de la cuantía de cada una de ellas --entre las cuales, y en cuanto ahora importa, se encuentra el total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas y los gastos de administración del organismo gestor imputables a tales obras--, que "la distribución individual de dicho importe global entre todos los beneficiados por las obras se realizará con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine". Resulta claro, pues, que la remisión al Reglamento no comprende más que la distribución individual del importe global de las exacciones y el desarrollo de los criterios a que ha de sujetarse esa distribución. Nunca la aplicación de cánones y tarifas aprobados con posterioridad al ejercicio al que correspondan y menos aun cuando el propio Reglamento establece que unos y otras podrán ser puestas al cobro "a partir de la aplicación del precepto del ejercicio correspondiente o de la prórroga del anterior" (arts. 303 y 310, párrafos primeros), lo que revela ya que han de estar aprobados antes de esa aplicación, y cuando se trata, expresamente previsto para las tarifas --art. 305--, de una exacción de carácter periódico y anual. Ninguna dificultad puede existir para que cánones y tarifas se confeccionen al mismo tiempo que los presupuestos y, consecuentemente, sean aplicados en el ejercicio pertinente.

Los argumentos que preceden conducen directamente, dentro de los principios de reserva de ley y de conservación normativa, no a una anulación indiscriminada de los preceptos cuestionados (arts. 303, 310 y 311 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico), sino, simplemente, a anular las expresiones "provisionalmente y a buena cuenta" que figuran en el párrafo 2º de los arts. 303 y 310. Con ello se evita, sin necesidad de mayor extensión anulatoria, la posibilidad de girar liquidaciones definitivas, complementarias o no de otras "provisionales y a cuenta", referidas a ejercicios consumidos y ajustadas a cánones y tarifas aprobados con posterioridad a esa consunción, que es lo que innova el Reglamento y no cubre la Ley.

Por lo demás, este es el criterio que subyace en la doctrina de esta Sala, como lo revelan sus sentencias, entre otras, de 1º de Abril de 2002, recurso de casación 5304/96, y 1º de Diciembre de 2003, recurso 6125/98, cuando declararon que "el giro de liquidaciones provisionales... no autoriza a aplicar, en las definitivas posteriormente practicadas, tarifas que no estaban en vigor cuando se produjeron las primeras, porque la comprobación que da lugar a una liquidación definitiva recae sobre la base, pero nunca sobre el tipo tributario, que ha de estar perfectamente determinado desde el principio" y que "la retroactividad, en cualquier caso, sólo puede ser establecida de manera expresa por una Ley no por una norma --como lo es un Reglamento-- de rango inferior"

TERCERO

Tal conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que, posteriormente, en la Sentencia de esta Sección y Sala de 28 de Septiembre de 2004, dictada en la cuestión de ilegalidad número 16/2004, en relación con un asunto también igual al presente, se haya declarado la validez plena de los artículos del Reglamento del Dominio Hidráulico de 11 de abril de 1986, pues, con abstracción de que dicha declaración, por mor de los razonamientos en que la misma se fundamenta, no es más que una mera matización o modulación de lo sentado en la Sentencia de 26 de enero de 2004 (cuestión de ilegalidad número 6/2002) y de lo que en ésta de autos se sienta, sin menoscabo, por tanto, de lo que es objeto esencial de la controversia planteada en las actuaciones, es evidente, además, que, dada la naturaleza de las cuestiones de ilegalidad, lo afirmado, ya, en la Sentencia de 25 de enero de 2004, goza de efectos generales "erga omnes" y ha erradicado de los preceptos reglamentarios analizados, con nulidad de pleno derecho, la frase "provisionalmente y a buena cuenta".

CUARTO

Al haberse de estar, en cuanto a costas se refiere, a los criterios generales --art. 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción--, procede no hacer especial imposición de las causadas en esta cuestión.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueble español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que, sin afectar a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia pronunciada por la Sala de esta Jurisdicción, Sección Quinta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 25 de Junio de 2003 y en el recurso al principio reseñado, y estimando en parte la cuestión de ilegalidad por dicha Sala planteada, debemos declarar, y declaramos, nula la frase "provisionalmente y a cuenta" que figura en el párrafo 2º de los arts. 303 y 310 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril, confirmando lo, al respecto, declarado en la Sentencia de 25 de enero de 2004. Notifíquese la presente, comuníquese al Tribunal que la planteó y publíquese en el Boletín Oficial del Estado. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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