Hacienda y residuos

AutorJosé Andrés Rozas
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho financiero y tributario Universidad de Barcelona
Páginas351-368

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Planteamiento

Paulatinamente se viene abriendo paso una visión integrada del medio ambiente que avance simultánea y coordinadamente en todos los frentes, al efecto de evitar que la presión proteccionista en un determinado aspecto -descontaminación de las aguas o de la atmósfera- derive en un incremento de actividades contaminantes de sustitución en otro espacio natural -los suelos-. Es preciso, pues, procurar una visión global del medio ambiente al examinar la ordenación de las medidas financieras encaminadas a su preservación. No obstante, y si se quiere avanzar en el estudio, no se puede lograr un tratamiento homogéneo de todo el fenómeno contaminante si no se parcela el análisis. En este orden de cosas el presente trabajo se restringirá a la consideración de las medidas financieras relativas a la gestión de los residuos sólidos urbanos no clasificados, distintos de los envases y embalajes. Sin que ello impida hacer referencias marginales a los efectos reflejos que las mismas pueden producir en otros ámbitos.

La ponencia se estructura en cinco apartados. En primer lugar se ha de determinar su objeto de atención, el concepto de residuo sólido urbano y las medidas financieras que con respecto a su producción y gestión es posible adoptar (epígrafe 1). Siendo la dimensión financiera instrumental en materia de residuos lo primero que se ha de valorar al implantarlas es el conjunto de principios generales que rigen las políticas públicas. Saber hacia dónde se quiere ir para poder evaluar qué medidas económicas y fiscales contribuirían adecuadamente a la realización de los objetivos propuestos (epígrafe 2). Una vez fijado el marco general se puede entrar a debatir quiénes han de actuar, el escenario competen-cial (epígrafe 3) y cómo, centrándose aquí el análisis en las posibilidades que ofrece nuestro ordenamiento tributario (epígrafe 4).

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1. Ámbito objetivo

El título de la ponencia es Hacienda y residuos. Dos conceptos que para ser objeto de relación es preciso delimitar. A este propósito se orienta este primer apartado: concretar el perfil de residuos que se manejará; y enunciar los instrumentos financieros a que pueden recurrir los poderes públicos al objeto de regular e incidir en la generación y gestión de los residuos, tal y como aquí se definen.

A) Concepto de residuo sólido urbano

La legislación comunitaria entiende por residuo cualquier sustancia u objeto del que el poseedor se deshace1 o tiene el deber de deshacerse, según las disposiciones nacionales vigentes. El adjetivo de sólido no restringe su conceptuación a los intrínsecamente tales pues también alcanza a los líquidos y gases que estén almacenados en contenedores. Quedan excluidos, eso si, los residuos radioactivos, mineros, agrarios, de origen fecal, aguas residuales y las emisiones a la atmósfera.2

Atendiendo a su ubicación espacial el ordenamiento dedica una regulación propia a los residuos sólidos producidos en espacios naturales. Por otra parte, dentro de los residuos sólidos una parte de los mismos requiere un tratamiento específico por sus circunstancias particulares, lo que determina su exclusión del concepto específico de sólidos urbanos: a) tóxicos o peligrosos3; b) de carácter sanitario; c) envases y embalajes;4 d) aceites usados.

Aun cuando la formulación de las restricciones precedentes pudiera llevar a pensar que se logra así un objeto uniforme de estudio la realidad es muy otra. Precisamente una de las principales dificultades con la que tropieza el tratamiento de los residuos sólidos urbanos, aun aislados a los márgenes inmediatamente apuntados, es su variedad: orgánicos; plásticos; vidrios; metales; made-Page 353ras; de la construcción, obras públicas y dragados; agrícolas;5 tejidos; papel; etcétera. Esto determina que las medidas a adoptar respecto de unos y otros son dispares, por cuanto la realidad volumétrica, social y económica de cada uno es muy diferente. En el análisis aquí realizado se va a partir de lo que la OCDE6 considera residuos municipales -viviendas familiares, vías públicas, pequeño comercio y jardines- aun cuando los razonamientos expuestos se puedan también referir a otro tipo de residuos sólidos urbanos a cuya realidad, por otra parte, se harán referencias concretas.

Simultáneamente la gestión de los residuos sólidos urbanos comprende diversas y dispares actividades: recogida, clasificación, transporte, tratamiento, almacenamiento, depósito, reutilización, recuperación o reciclaje y eliminación. Cada una de las cuales, también, presenta perfiles económicos y fiscales propios.

B) Instrumentos económicos y fiscales

La intervención pública en el ciclo económico de los residuos puede discurrir por el empleo de diversas técnicas y procedimientos:

  1. Sistemas de depósitos reembolsables. Su complejidad y razón de ser restringe su uso a determinados productos cuya potencialidad contaminante es elevada, tales como recipientes de ciertas bebidas, pilas de mercurio, automóviles o determinados electrodomésticos, neumáticos. El procedimiento de fianza y depósito implica al fabricante y al consumidor en el proceso de recuperación del residuo.

  2. Medidas impositivas de finalidad desincentivadora relativas al consumo o la fabricación de productos ligados a la generación de residuos. En esta dirección se movería un impuesto especial sobre embalajes no reciclables, o un régimen específico en el IVA -exención, tipo reducido, aplazamiento, etcétera- para los productos envasados en materiales reciclables.

  3. El establecimiento de tasas, precios públicos o contribuciones especiales destinadas a financiar los costes de gestión de los residuos.

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  4. Subvenciones directas. En el marco de la Unión Europea se han de compaginar con la poíftica de libre competencia. En el entorno de los residuos sólidos urbanos tienen un papel relevante por cuanto a la financiación de inversiones en capital destinado al tratamiento y eliminación de residuos. Plantas incineradoras, contenedores de recogida discriminada, vehículos de limpieza etcétera son alguno de los activos que pueden beneficiarse de tales ayudas.

  5. Teóricamente el empleo de permisos negociables se podría acomodar a la generación de residuos. Hasta el momento, sin embargo, tan solo se ha utilizado en la regulación de las emisiones atmosféricas en EEUU. Desde el momento en que estos sistemas se construyen sobre economías empresariales y el grueso de los residuos sólidos urbanos se generan en economías domésticas difícilmente sería trasladable a este ámbito. Cosa distinta ocurre cuando su consideración se refiere a residuos clasificados o especiales.

2. Principios informadores de las políticas de residuos

Los tres principios que presiden las políticas en materia de residuos son la mini-mización de la corriente de residuos; la recuperación y el reciclaje; y la optimi-zación de la eliminación final.7 Los tres están concebidos correlativamente, pero para actuar de modo simultáneo. Se ha de procurar, pues, minimizar, más bien sería equilibrar, la generación de residuos. Consecutivamente se habrá de intentar reciclar el residuo en la medida que esto sea posible. Por último, perfeccionar los procedimientos de eliminación. Desde la perspectiva financiera del sector público cada objetivo requiere medidas distintas y complementarias. En un primer sentido la intervención pública irá dirigida a limitar el volumen de residuos, a cuyo efecto podrían articularse impuestos sobre su mera producción. Para reponer los residuos en el ciclo económico el sector público debe dejar la iniciativa a la empresa limitándose a procurar el marco adecuado para asegurar el buen funcionamiento de las actividades de reciclaje y recuperación. Tendrán aquí su entorno especifico las medidas impositivas de estímulo, los beneficios fiscales, y los sistemas de depósito. Por último en el final de la cadena previsi-blemente el mercado no será capaz de rentabilizar la eliminación terminal del residuo y habrá de suplir su actuación el sector público organizando los servicios necesarios al efecto. En este eslabón la financiación de los servicios públicos de eliminación será responsabilidad de quienes generan los residuos debiendo atender su establecimiento y mantenimiento mediante el pago de tributos.

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Otro principio que preside la política comunitaria en materia de residuos, formulado expresamente en la Directiva 91/156, es la reducción y control de los movimientos de residuos. A tal efecto se ha aprobado un Reglamento8 y una Reolución del Consejo9 en consonancia con los compromisos internacionales asumidos al respecto.10 Aun cuando, lógicamente, las restricciones al transporte de residuos incidan en la realización del mercado único, el Tribunal de Luxem-burgo11 tiene declarado que la base jurídica de las disposiciones al respecto no puede ser otra que la protección del medio ambiente, el art. 130 5, y no la libre circulación, el art. 100 A. El libre mercado no es un valor absoluto que haya de prevalecer sobre las exigencias de la salud humana y del entorno natural.

En esta línea de razonamiento la Comisión viene...

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