La hacienda municipal vasca: ¿Una nueva participación en el sistema concertado?
| Autor | José Antonio Arratibel Arrondo |
| Cargo | Interventor Territorial Departamento de Hacienda y Administración Pública Gobierno Vasco |
| Páginas | 857-915 |
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INTRODUCCION
Partimos de que la Hacienda Autónoma del País Vasco está constituida por una serie de subniveles hacendísticos a los que el ordenamiento jurídico financiero les atribuye un nivel competencial determinado, esto es: las Haciendas Forales, la Hacienda Municipal y la Hacienda General del País Vasco.
El artículo 40 del E.A.P.V. define la Hacienda Autónoma Vasca como aquella Hacienda que dispone el País Vasco para el adecuado ejercicio y financiación de sus competencias. No obstante, constatamos que este concepto no ha sido objeto de desarrollo ni ha sido mencionado por el legislador en ulteriores producciones normativas. De ahí que mantenga en este trabajo que dicho vacío se colma, únicamente, si entendemos que el concepto de Hacienda del artículo 40 del E.A.P.V. hace referencia al concepto integrador de los niveles de hacienda que coexisten en el ámbito competencial de las distintas instituciones del País Vasco, a saber: la Hacienda General del País Vasco, las Haciendas Forales y las Haciendas Locales o Municipales Vascas.
La Hacienda General del País Vasco se configura como la Hacienda propia de las Instituciones Comunes del País Vasco. Sus fuentes normativas generales se encuentran, además de en la C.E. y la L.O.F.C.A., en el Estatuto de Autonomía, Concierto Económico y L.T.H. Su fuente normativa específica es el Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes sobre Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco. Esta norma determina las materias que integran la Hacienda General del País Vasco y los principios básicos en virtud de los cuales se ha de entender e interpretar la construcción jurídica financiera de las instituciones comunes del País Vasco.
Cada una de las tres Haciendas Forales de los Territorios Históricos de Araba, Bizkaia y Gipuzkoa se configuran como las propias de cada uno de los Territorios Históricos. Sus competencias emanan de la Disposición Adicional Primera de la C.E., del Estatuto de Autonomía, del Concierto Económico y L.T.H., además de sus Fuentes normativas propias contenidas en sus Normas Forales. Se otorga a las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos la capacidad de exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos concertados.
Las Haciendas Locales son las que menor protagonismo jurídico presentan en las normas financieras de la CAPV y, en especial, en la L.T.H. Vamos a estudiar la Hacienda Municipal desde el punto de vista del principio de tutela de las Hacienda Forales, esto es, tal y como se encuentran reguladas en la actual L.T.H. Con ello pretendemos analizar, desde un punto de vista crítico, su inserción en el seno de la Hacienda Vasca, ya que entendemos que su participación en la misma ha de ser revisada con prontitud, con el fin de dotarle de un mayor protagonismo. Entendemos que esta es la vía que se ha abierto tras la aprobación de la última ley de aportaciones. También entendemos que es una vía irreversible y debe ser ampliada en la próxima producción legislativa autonómica tal y como se ha anunciado por parte de los responsables de la Hacienda Vasca.
El modelo de Hacienda Autónoma actual ha integrado los principios jurídicos tradicionales de las haciendas de cada uno de los territorios históricos, basados en el sistema concertado, y la nueva realidad jurídica derivada de la construcción de las Instituciones Comunes y su Hacienda General. No obstante, en nuestra opinión, se hace necesaria la regulación jurídica y desarrollo normativo del artículo 40 del E.A.P.V. con el fin de redefinir el papel de la Hacienda Municipal Vasca en el seno de la Hacienda Vasca.
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LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL MODELO INTERNO DE HACIENDA AUTONOMA
El Estatuto de Autonomía Vasco adolece de «imprecisión e insuficiencia en lo que atañe a la delimitación interna de competencias y a las relaciones entre las Instituciones Comunes y los Órganos Forales» del País Vasco (1). Este vacío normativo en materia de competencias, en general, y hacendísticas en particular ha sido colmado mediante normas específicas que complementan estas lagunas.
Una de estas normas que pasa a formar parte del sistema de fuentes de la Hacienda Autónoma del País Vasco es la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Forales, más conocida como L.T.H. Es, por tanto, la que regula el marco de relaciones entre estos dos niveles institucionales en materia de Hacienda (2).
Algunos autores la han calificado como de «Constitución interna del País Vasco» (3). Otros ponen el énfasis en que la Ley «cumple una función estatutaria, puesto que es la norma que complementa al Estatuto en todo lo que concierne a la distribución interna de poder, y asimismo deter- mina el régimen económico-financiero interno y las complejas relaciones que se entablan entre la Hacienda General del País Vasco y las Haciendas de los Territorios Históricos» (4).
Para tal fin la L.T.H. utiliza dos instrumentos normativos específicos, que también forman parte de las fuentes normativas de la Hacienda Autónoma del País Vasco, esto es: las leyes de carácter periódico que establecen la metodología de las aportaciones de las Haciendas Forales a la Hacienda General del País Vasco o, en su caso, las leyes anuales de aportaciones, que establecen la cantidad anual que cada Hacienda Foral aporta a la Hacienda General.
Es una norma fundamental en la construcción del derecho autonómico vasco, pues su finalidad fundamental consiste en la vertebración del modelo interno de relaciones. Este modelo interno de relaciones se ve con la necesidad de compatibilizar: por un lado, los órganos de autogobierno comunes entre los que está el Parlamento Vasco, el Gobierno Vasco y su Lehendakari como máxima representación política e institucional del País Vasco derivado del Estatuto de Autonomía, y, por otro, esta nueva organización institucional debe conjugarse con los regí- menes jurídicos privativos de los Territorios Históricos. Por tanto, el armonizar y el equilibrar ambas exigencias estará en el horizonte de esta ley (5).
No vamos a efectuar un análisis exhaustivo de la Ley, sino lo que nos interesa es determinar su carácter de fuente normativa general de la Hacienda Autónoma del País Vasco y, en concreto, los principios básicos en que se sustenta el modelo de Hacienda, para al fin deter- minar qué posición ocupa la Hacienda Local Vasca en el seno de la totalidad de la Hacienda Autónoma (6). La L.T.H. aporta elementos de notable importancia en relación a la configuración del sistema de fuentes del derecho de las Instituciones Comunes y de sus Territorios Históricos (7).
Siguiendo la estructura marcada por JIMENEZ, LAMBARRI y LARREA, entendemos que los elementos que sirven para explicar el complejo sistema de fuentes del Derecho de la Hacienda Autónoma del País Vasco
II.1. DELIMITACIÓN COMPETENCIAL DE LAS DISTINTAS HACIENDAS
En primer lugar, la delimitación de las competencias entre los dos niveles institucionales se regulan expresamente por la L.T.H., de acuerdo con lo previsto en la Constitución y el Estatuto (art. 1).
Hay que recordar que el Estatuto asigna a los Territorios Históricos el ejercicio directo de las facultades en el ámbito tributario, por lo que la L.T.H. no hace más que avanzar en el modelo de asignación competencial (8). Haciéndose eco de las distintas Normas Institucionales aprobadas por los territorios históricos establece que, de acuerdo con la tradición histó- rica, las Juntas Generales y las Diputaciones forales son órganos forales de los Territorios Históricos.
El artículo 8.1.a) in fine hace una breve referencia a la categoría de las Normas Forales de las Juntas Generales. Se recoge una distinción en este artículo 8.º entre potestad normativa y potestad reglamentaria según provengan de las Juntas Generales o de la Diputación Foral (9).
II.2. COLABORACIÓN Y SOLIDARIDAD
En segundo lugar, las relaciones entre los dos niveles institucionales se basan en los principios de colaboración y solidaridad. (art. 2.1). Además, las Administraciones vascas ejercitan sus competencias de acuerdo con los principios de eficacia y coordinación (art. 2.2). Se garantiza y reconoce la autonomía de los Municipios Vascos para la gestión de sus intereses privativos y administración de sus recursos (art. 3). Las Instituciones Comunes no pueden establecer discriminaciones en relación con el reconocimiento o atribución de facultades y competencias (art. 4), y en el ámbito de sus competencias el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales pueden suscribir convenios de prestaciones de servicios (art. 5).
La plasmación en el seno de la Hacienda Autónoma la encontramos en el artículo 14.3 de la T.H. Recoge una previsión de particular alcance en relación con la articulación de los ordenamientos autonómicos y forales en materia tributaria. Este artículo dispone que,
sin perjuicio del ulterior desarrollo por el Parlamento Vasco de las normas de armonización fiscal, coordinación y colaboración entre los Territorios Históricos, al amparo de lo dispuesto en el artícu- lo 41.2.a) del Estatuto de Autonomía, las disposiciones que dic- ten sus Organos Forales competentes, en el ejercicio de la potestad normativa reconocida en el Concierto Económico, regularán de modo uniforme los elementos sustanciales de los distintos im- puestos
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No obstante, según dispone la Disposición Transitoria Tercera, esa previsión sería de aplicación «a partir de la fecha que expresamente se disponga en la Ley que, sobre coordinación, armonización fiscal y colaboración entre los Territorios Históricos, dicte el Parlamento Vasco.»
Parte de la doctrina vio una presunta inconstitucionalidad de este precepto por que afecta al ámbito de autonomía recogido en el E.A.P.V. a favor de los Territorios Históricos (10).
El Tribunal Constitucional no entró a valorar el asunto, ya que...
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