La Hacienda de las Comunidades Autónomas: principios rectores del modelo
| Autor | Enrique Giménez - Reyna Rodríguez |
| Cargo del Autor | Inspector de Hacienda del Estado |
| Páginas | 951-971 |
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Es clásica la cita de HELLER 1, a cuyo tenor, a «nivel federal, el crecimiento económico y un sistema impositivo poderoso, actuando como un sistema fiscal moderno, genera nuevos ingresos en forma más rápida en la que se generan nuevas demandas del bolsillo federal. Pero a nivel estatal y local, la situación se invierte. Bajo la batalla del látigo de la prosperidad, las responsabilidades dejan atrás a los ingresos. Como GALBRAITH ha sugerido, la prosperidad da al gobierno federal los ingresos y deja los problemas a los gobiernos estatales y locales». Esta reflexión es perfectamente predicable del caso español, al menos con los modelos anteriores de financiación. Todos ellos se han caracterizado por una extrema dependencia de nuestras Comunidades Autónomas (en adelante, CC.AA.), frente al Estado, lo que llevó a RODRíGUEZ BEREIJO a calificarlas de «Haciendas Parasitarias» 2.
Situación que partía, de un lado, del hecho de que este último había hecho suya la parte principal del poder de imposición, asumiendo las figuras tributarias más rentables, elásticas y progresivas, dejando a las CC.AA. figuras residuales o marginales, de configuración deficiente y carentes de toda elasticidad. De otro lado, los costes de provisión de los principales servicios que prestan las Comunidades han sufrido rápidos e importantes crecimientos. La combinación de ambos problemas conducen a la necesidad de traspasar recursos para restablecer el equilibrio.
En definitiva -son palabras de CALVO ORTEGA-, «resulta difícil, si no imposible, hablar de Autonomía política y de Autonomía administrativa si previamente no existe una Autonomía financiera» 3. Así, el arto 156.1 de nuestra Constitución enuncia los tres grandes principios inspiradores de
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la ordenación constitucional de las CC.AA.: Autonomía financiera, coordinación y solidaridad. Nos dice el precepto:
Las Comunidades Autónomas gozarán de Autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
En una obra como la presente y en la que se recapitulan veinte años de nuestra Constitución, es necesario analizar la Hacienda de las CC.AA. desde una doble perspectiva. La primera, de tipo histórico, teniendo presente la evolución de los modelos de financiación a lo largo de este período, analizando tanto los errores como los aciertos de los mismos. La segunda, centrando brevemente las líneas maestras del actual modelo, teniendo presente que el texto constitucional no lo diseña con un formato rígido 4. Este carácter permitirá alcanzar en el futuro, como hasta la fecha, importantes cotas de acuerdo político entre las distintas Administraciones 5. A la consecución de ambos objetivos se encaminan las páginas que siguen 6.
La Autonomía financiera supone capacidad para ordenar su propia actividad financiera en mate-ria de ingresos y gastos públicos. De este modo, las CC.AA. han de tener la posibilidad de influir en la forma en que se van a emplear sus recursos, configurando sus estados presupuestarios de gasto en consonancia con las preferencias de sus ciudadanos y con las opciones políticas del equipo de gobierno que, normalmente, deben coincidir. Pero también han de tener capacidad para decidir qué recursos se van a emplear para financiar aquellos gastos, cómo han de contribuir los ciudadanos, con qué criterios, etc.
La posición de nuestro ordenamiento no coincide con este enfoque. Como ha apuntado SÁNCHEZ SERRANO, existe una mayor preocupación por fijar límites al principio de Autonomía financiera, que por desvelar lo que el mismo significa 7. En efecto, podemos leer en la Memoria que acompañaba al Proyecto de la Ley Orgánica 9/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA) 8:
La elección realizada en el Proyecto de Ley de un procedimiento de participación fundamentado en el gasto se hace porque el otro sistema (el fundamentado en los ingre
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sos) resulta incompatible con una distribución justa de los recursos. Partiendo del hecho de que existen zonas ricas y zonas pobres es preciso admitir que el procedimiento en base a ingresos se adapta peor a las necesidades de ciertas zonas -las pobres- contribuyendo a ampliar las diferencias existentes en la prestación de los servicios públicos esenciales.
Teniendo en cuenta esta real idad se ha pretendido establecer criterios de carácter redistributivo en el diseño de participaciones en ingresos. Por ello el Proyecto de Ley se aleja definitivamente de los planteamientos que tratan de utilizar la recaudación en la zona como criterio con el que establecer la financiación de las distintas Comunidades Autónomas para optar por otro que, asentado en la cobertura de las necesidades reales existentes, impida que las regiones pobres queden condenadas. Se pretende de esta manera lograr un equilibrio armónico entre el derecho a la Autonomía y el principio de solidaridad.
Esta larga cita es bastante expresiva de la posición del redactor del proyecto de Ley: el reparto de recursos ha de basarse en el gasto, porque el sistema que atiende a los ingresos produciría resultados injustos y supondría condenar al ostracismo a las regiones más desfavorecidas. Como vemos, la Autonomía está considerada desde una sola perspectiva, la del gasto; la relativa al ingreso, no es que no exista, pero queda en un plano muy secundario.
Más contundente se muestra el alto Tribunal en la STC 13/1992, de 6 de febrero. Así nos dice su FJ 7.°: «la Autonomía financiera de las CC.AA. viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto público -y si acaso a la de las transferencias de ingresos procedentes de la hacienda estatal y que constituyen un derecho de crédito frente a ésta a favor de las haciendas autonómicas...- que por relación a la existencia y desarrollo de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficientes para cubrir las necesidades financieras de la hacienda autonómica. Se configura así un sistema de financiación apoyado en mecanismos financieros de transferencias del Estado».
La doctrina sostiene que el reconocimiento constitucional de la Autonomía financiera de las CC.AA. implica, por un lado, la atribución a las mismas de las competencias necesarias para configurar su propia Hacienda; y, por otro, el establecimiento de una serie de principios que permitan una ordenación racional del sistema financiero de las CC.AA. con el propio del Estado. Entre estos principios se encuentran, según RAMíREZ GÓMEZ 9, partiendo de la jurisprudencia constitucional al respecto, los de instrumentalidad, coordinación, solidaridad, igualdad, neutralidad, territorialidad y prohibición de doble imposición de hechos imponibles.
Para el Tribunal Constitucional, la Autonomía financiera supone la facultad de determinación y ordenación de los ingresos y de los gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones (FJ 2.° de la STC 179/1987, de 12 de noviembre). Facultad que no se concibe en la Constitución en términos absolutos, sino que se ve sometida a limitaciones derivadas tanto de los principios que su art. 156.1 proclama, como de los contenidos en los apartados 11.° y 13.° del art. 149.1, que atribuyen al Estado competencias exclusivas sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
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La STC 237/1992, de 15 de diciembre 10, tras recordar el carácter instrumental de la auto-nomía financiera -en cuanto que se confiere para el desarrollo y ejecución de las competencias de las CC.AA.-, se detiene en los medios para hacerla efectiva. A tal efecto, afirma que el «principio de Autonomía que preside la organización territorial del Estado (arts. 2 y 137) ofrece una vertiente económica importantísima, ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines ... ello implica la "plena disponibilidad" de sus ingresos "sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para poder ejercer las competencias propias y, en especial, las que se configuran como exclusivas"».
El segundo de los principios a que alude el arto 156.1 de la Constitución es el de coordinación. Principio que es el instrumento básico para la consecución de una política económica y fiscal unitaria que garantice el equilibrio económico, estimule el crecimiento de la renta y la riqueza y su más justa distribución, de acuerdo con lo establecido en los arts. 40.1.°, 131 Y 138 de la Constitución 11.
Su aplicación se plasma en dos aspectos. De un lado, el reparto de tareas y recursos entre las diversas esferas de gobierno. De otro...
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