Hacia la unidad del sistema de recursos en materia de contratación pública
| Autor | Fernando López Ramón |
| Páginas | 489-498 |
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La previsión de un recurso administrativo especial en materia de contratación supuso un auténtico cambio de escenario en la forma de control de los contratos públicos1. Bien puede afirmarse que, en materia de contratación pública, se ha superado el modelo de control edificado sobre la base del principio de autotutela administrativa, en el que al presumirse la legalidad de las decisiones de las entidades contratantes, siempre «primaba» el interés público de continuar con un contrato frente a la opción de analizar sus posibles irregularidades2. Hoy, los que priman son otros valores y entre los que surgen con fuerza debemos destacar los de eficacia, integridad y buena administración, y sin duda, el recurso especial en materia de contratación pública contribuye de manera real a su efectiva materialización.
Las principales características del recurso especial en materia de contratación pública –y verdadera clave de su eficacia– son por todos conocidas. En primer lugar, que lo resuelve un órgano que es independiente de aquel que adopta la decisión recurrida, y del cual forman parte personas con una alta especialización por razón de la materia3. En segundo lugar, la resolución de los asuntos no se demora más allá de los dos meses, en contraposición con las enormes dilaciones que, en ocasiones, acumulan las causas judiciales. Y en tercer lugar debemos destacar su eficacia, pues los recurrentes, en aquellos casos en los que sus recursos son estimados, obtienen una tutela real de sus pretensiones, impidiendo que se consoliden derechos de terceros mediante la suspensión de la formalización del contrato –cuando lo que se recurre es la adjudicación del contrato–. La «casi» gratuidad del recurso (la interposición del recurso no es gratuita en todos los casos; o no en todos los lugares, para ser
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más precisos)4, completaría el listado de «fortalezas» del sistema que ya destaqué en otro momento5.
No obstante lo anterior, el mecanismo «estrella» de tutela de los licitadores –pero también de la buena administración contractual– no cubre todo el espectro de contratos del sector público. Únicamente se proyecta sobre los contratos celebrados por poderes adjudicadores (sin alcanzar, por tanto, a los contratos celebrados por entidades del sector público que no tengan tal condición), que tengan la consideración de «contratos sujetos a regulación armonizada», si bien el legislador español acordó extenderlo también a otros contratos de servicios y a los de gestión de servicios públicos en determinadas condiciones6. Nos encontramos, pues, ante un sistema de recurso «fragmentado», aunque existen algunas iniciativas que han tratado de aproximarlo7, e incluso alguna lo ha conseguido8.
El limitado ámbito de aplicación del recurso especial en materia de contratación pública obliga a examinar los medios de tutela en aquellos supuestos en los que el citado recurso especial no resulta de aplicación. Ni en la Ley 30/2007 de Contratos de Sector Público, ni ahora en el Texto Refundido de esta aprobado por Real Decreto legislativo 3/2011 (TRLCSP) encontramos referencia alguna al régimen de recursos aplicable en los contratos no incluidos en el art. 40.1 TRLCSP. La conclusión no puede ser otra que sostener que en tales contratos resultará de aplicación el régimen ordinario de recursos, de conformidad con la Ley 30/92 (LRJPAC) y la 29/1998 (LJ). El problema surge al comprobar que este sistema de recursos «ordinario», además de no ser «equivalente» en cuanto a sus garantías con el sistema de recurso especial en materia de contratación pública, presenta dificultades para ajustarse, en cuanto a los efectos y los plazos, con las reglas establecidas en el TRLCSP para la adjudicación del contrato y su posterior formalización, momento este último en el que se producirá la perfección del mismo. En este punto pueden hacerse extensivas, con las debidas adaptaciones, las consideraciones recogidas en el Informe 18/2008, de 21 de julio, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comuni-
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dad Autónoma de Aragón, relativo al sistema de recursos contra los actos de adjudicación en el marco de la nueva Ley de Contratos del Sector Público.
En primer lugar, para los actos que agotasen vía administrativa, la interposición del recurso potestativo de reposición procede en el plazo de un mes desde la notificación del acto de adjudicación. En tal caso, la regla general es la no suspensión del acto por la interposición del recurso (artículo 111 LRJPAC), de manera que, pese a quedar pendiente la resolución del recurso, el contrato deberá formalizarse antes de que transcurran quince días hábiles siguientes a aquel en que se reciba la notificación de la adjudicación (art. 156.3.3.º TRLCSP). En caso de recurrirse el acto de adjudicación del contrato, contra su formalización resultaría ya inadmisible un nuevo recurso de reposición o contencioso (sobre la base de lo dispuesto en el artículo 28 LJ), y similar conclusión sería predicable respecto de los actos susceptibles de recurso de alzada.
Sin embargo, no siendo obligatoria la interposición del recurso de reposición (recordemos su carácter potestativo), de no haberse interpuesto contra la adjudicación del contrato, siempre quedará abierta la vía del recurso contencioso-administrativo. Y el plazo para el recurso contencioso es de dos meses (art.
46 LJ), es decir, que podría ser interpuesto incluso con posterioridad a la formalización del contrato.
Por ello, la impugnación de los actos de adjudicación dictados por el órgano de contratación, siempre que pongan fin a la vía administrativa, se podrá llevar a cabo bien con la interposición potestativa del recurso de reposición y posteriormente contencioso-administrativo, o bien directamente recurso contencioso-administrativo. Lo que sucede es que con la regulación actual del procedimiento de adjudicación, la formalización del contrato (que debe llevarse a cabo «no más tarde de los quince días hábiles siguientes a aquel en que se reciba la notificación de la adjudicación»), se llevará a efecto con independencia de la interposición de los recursos, ya que estos no tienen efecto suspensivo inmediato.
En este estado de cosas, y tal como ponía de manifiesto la Junta Consultiva aragonesa en el informe antes citado, la aplicación del régimen ordinario de recursos en los supuestos de contratos no señalados en el art. 40.1 TRLCSP impide alcanzar el objetivo que se persigue con el sistema de tutela especial, que es fundamentalmente la paralización del procedimiento en el caso de plan-tearse una impugnación de la adjudicación sobre la valoración de las ofertas, evitando así que, pese a la controversia sobre tal cuestión, se formalice...
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