Hacia la creación de la fiscalía europea: estudio de la propuesta de Reglamento del Consejo de 17 de julio de 2013

AutorMercedes Llorente Sánchez-Arjona
CargoProfesora Contratada Doctora del Departamento de Derecho Procesal. Facultad de Derecho. Universidad de Sevilla
Páginas237-272

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I Introducción

En el camino hacia la consecución de un auténtico proceso de integración europea se ha ido, poco a poco, evolucionando de un objetivo centrado en un mercado común a otro que ha supuesto la creación de un área compartida entre los distintos Estados miembros, un espacio público común europeo, en donde se trata de alcanzar un alto grado de cooperación policial y judicial. Por ello y aun cuando se puede decir que el concepto de Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia, es re-

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lativamente reciente en comparación con el de Mercado Único o Unión Monetaria, lo cierto es que no ha irrumpido repentinamente, sino que ha sido fruto de un largo proceso de maduración, con avances o pequeñas aportaciones1, en las que siempre ha estado presente la necesidad de introducir en el marco jurídico europeo herramientas efectivas de cooperación contra la delincuencia que garanticen la paz social, el bienestar, así como la seguridad de las relaciones sociales y económicas entre los ciudadanos de la Unión. Por tanto, el Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia se perfila como el marco jurídico adecuado con el que Europa ha de hacer frente con eficacia a las amenazas de carácter transnacional como la delincuencia organizada, el tráfico de drogas, el terrorismo o el tráfico de seres humanos.

El Tratado de Lisboa2ha supuesto un definitivo avance en la consagración y consolidación del Espacio Justicia en el seno de la Unión. Pues bien, si es tónica común el afirmar que el Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia resulta una de las áreas más beneficiadas por el Tratado de Lisboa, también lo es el resaltar que, concretamente, la cooperación judicial en materia penal resulta uno de los aspectos fundamentales de la reforma que lleva aparejado dicho Tratado3. En línea con lo dispuesto por el artículo 3.2 del TFUE, que identifica como uno de los objetivos de la Unión Europea el ofrecer a sus ciudadanos un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, el nuevo Título V regula en su Capítulo 4 (arts. 82-86) la cooperación judicial en materia penal.

Así, el artículo 82.1 TFUE establece explícitamente que dicha cooperación ha de basarse en el principio de reconocimiento mutuo, incluyéndose el concepto de aproximación de legislaciones de los distintos Estados miembros tanto en el plano procesal como en el sustantivo, lo

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cual implica un paso más para la consecución del objetivo de reforzar la confianza recíproca entre Estados. Ciertamente, el reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales solo podrá desarrollarse eficazmente si existe un alto grado de confianza entre los sistemas jurídicos de los distintos Estados, revelando una clara voluntad política de evolucionar hacia un verdadero espacio judicial europeo4, y es que para reforzar la confianza mutua resulta necesario incrementar el grado de armonización ya que con la existencia de prácticas divergentes se corre el riesgo de dificultar la confianza que es, a su vez, la base del reconocimiento. Este principio, conjuntamente con otros, inspiradores del Derecho de la Unión, son los que han trazado las líneas que constituyen la base sobre la que se asienta la construcción del Sistema Europeo de Derecho Penal.

De igual forma, el Tratado de Lisboa prevé la armonización en el marco del derecho penal sustantivo. Así, con el fin de garantizar una lucha eficaz contra la delincuencia transnacional, el artículo 83.1 del TFUE establece la posibilidad de que el Parlamento Europeo y el Consejo puedan adoptar, a través de directivas, normas mínimas relativas a la definición de infracciones penales y sanciones en ámbitos de especial gravedad y que tengan una dimensión transfronteriza como terrorismo, trata de seres humanos, explotación sexual de mujeres y niños, tráfico de drogas y armas, blanqueo de capitales, corrupción, falsificación de medios de pago, delincuencia informática y delincuencia organizada5. Por su parte, el artículo 83.2 TFUE permite atribuir a la Unión Europea la competencia para que, por medio de directivas, establezcan normas mínimas relativas a las infracciones penales y a sus correspondientes sanciones cuando "la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de

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los Estados miembros en materia penal resulte imprescindible para garantizar la ejecución eficaz de una política de la Unión en un ámbito que haya sido objeto de medidas de armonización".

Siempre con la finalidad de seguir avanzando en el camino de la cooperación entre Estados miembros, el artículo 85 del Tratado de Lisboa refuerza el papel de Eurojust configurándose como una institución central en la estructura institucional del espacio judicial europeo en mate-ria penal. La nueva regulación implica un claro fortalecimiento de esta institución6, al encomendársele tareas de carácter procesal penal tales como el inicio de diligencias de investigación o la propuesta de incoación de procedimientos penales por parte de las autoridades nacionales competentes, en especial, las que perjudiquen los intereses financieros de la Unión. De igual forma, se le atribuye la coordinación de las investigaciones, así como la intensificación de la cooperación judicial, mediante la resolución de conflictos de jurisdicción, entre otras atribuciones. El papel de Eurojust se centrará en la coordinación de las distintas auto-ridades nacionales para hacer efectiva la cooperación, especificándose en el párrafo segundo de este artículo que los actos formales de carácter procesal se llevarán a cabo por los funcionarios nacionales competentes, sin perjuicio de las atribuciones que pueda corresponder a la Fiscalía Europea.

Y es precisamente, con la finalidad de perseguir delitos transfronterizos, que en el artículo 86 del TFUE se sientan las bases jurídicas para el establecimiento de una Fiscalía Europea, si bien limitada exclusivamente a la persecución de intereses financieros de la Unión. Al igual que con Eurojust, el legislador se remite a futuros reglamentos que fijarán "el Estatuto de la Fiscalía Europea, las condiciones para el desempeño de sus funciones, las normas de procedimiento aplicables a sus actividades y aquéllas que rijan la admisibilidad de las pruebas, así como las normas aplicables al control jurisdiccional de los actos procesales realizados en el desempeño de sus funciones" (art. 86.3 TFUE).

II La justificación de la propuesta de reglamento relativo a la creación de la fiscalía europea

El fenómeno social de la globalización ha traído como consecuencia inevitable la internacionalización de los conflictos viéndose afectados, con

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ello, los ordenamientos jurídicos de los distintos Estados que ven como la expansión internacional de la actividad económica va acompañada de un aumento de la criminalidad organizada con carácter transnacional. Nos enfrentamos a un tipo de criminalidad desarrollada por estructuras complejas que se caracteriza por actuar en el territorio de distintos Estados7, y que, en ocasiones, traspasa las posibilidades nacionales requiriendo de una necesaria cooperación para su efectiva persecución.

Esta nueva realidad social exige que las fronteras de los Estados no se conviertan en garantía de impunidad para los delincuentes8, aspiración que es especialmente sentida por los veintiocho Estados miembros de la Unión Europea. Es por esta razón que en los últimos años han proliferado iniciativas tendentes a potenciar un nuevo marco jurídico que contemple instrumentos con los que fomentar y agilizar los mecanismos de cooperación policial y judicial entre los distintos Estados miembros. Como es sabido, la Unión parte del respeto al principio de soberanía territorial de los Estados que, en el plano en que nos movemos, se aplica tanto en el ámbito del Derecho Penal sustantivo como en el del proceso penal.

En el ámbito de la persecución penal nos encontramos con que los Estados se muestran reticentes a ceder parcelas de su soberanía territorial a la Unión, considerando el Derecho Penal y Procesal Penal como una materia reservada exclusivamente a su legislación interna. No obstante, también es cierto que esta soberanía se ha de enmarcar en un nuevo contexto de Derecho Internacional que tiende a evitar que las fronteras físicas y jurídicas entre los diversos Estados se conviertan en obstáculos en la persecución de delitos cada vez más organizados y de mayor calado internacional. La lucha contra el fenómeno de la organización criminal transfronteriza constituye una preocupación fundamental en la política de la Unión Europea, razón por la que existe una clara inclinación hacia la construcción de un Espacio Judicial Europeo9. Se imponen medidas que cuestionan la reserva de los Estados a ceder soberanía en materias

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relacionadas con la función judicial y policial10, y es que desde un principio los Estados fueron conscientes que para la correcta consecución del Proyecto Europeo se había de garantizar una mayor integración en ámbitos tales como seguridad o justicia.

En este contexto, el legislador comunitario es consciente de las reticencias que acarrearía la creación de un órgano de investigación en el ámbito europeo con un extenso poder de persecución que abarcara todos aquellos delitos más próximos al ciudadano que provocan una fuerte alarma social, como pueden ser explotación sexual de menores, terrorismo, trata de seres humanos, drogas o delincuencia económica...

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