Una breve introducción sobre la acción gubernamental y las modalidades de intervención y gestión del sector público en la actualidad
| Páginas | 17-36 |
Page 17
En las sociedades premodernas los riesgos que la gente tenía eran vistos como intervenciones exógenas, causadas por un destino productor de peligros no imputables a nadie, excepto a la voluntad divina. El concepto de riesgo hoy en día es muy diferente. Hay una secularización de la fortuna, el riesgo o los riesgos que atraviesa hoy nuestra sociedad tienen su origen sobre todo en la actuación humana, en la capacidad del ser humano para transformar su entorno (Giddens, 1999a); de ahí la preocupación creciente por el futuro, por la posibilidad de anticipar riesgos y prevenirlos (Giddens, 1999b). Los cambios estructurales de carácter social, económico, tecnológico y político que se han venido produciendo desde el último cuarto del siglo XX han tenido un impacto significativo sobre los gobiernos, tanto en su imagen como en la propia estructura de demandas a las que hacer frente y, cómo no, en los conflictos de preferencias que los ejecutivos tienen que tratar de resolver. La adopción de decisiones al más alto nivel se desarrolla actualmente en condiciones de acentuada complejidad, celeridad e interdependencia (Kooiman, 1993).
Page 18
Estos escenarios de decisión se caracterizan, además, por situaciones de marcada volatilidad e incertidumbre, incertidumbre que se ha intensificado en los últimos años con la profunda interdependencia del mundo actual. Ulrich Beck (1992) habla de una primera y una segunda modernidad. La primera es la sociedad estatal y nacional, de pleno empleo, explotación no visible de la naturaleza, industrialización... Pero en la segunda vemos los defectos, las consecuencias de la primera, reflexionamos sobre lo que hacemos y sus consecuencias, y ello nos lleva a replantearnos lo que hacemos constantemente, vivimos en una sociedad autorreflexiva. La globalización, las turbulencias de los mercados financieros, las crisis ecológicas, la individualización, el calentamiento global... todo ello nos genera una nueva sensación de peligro; a veces parece que el peligro está en el saber. A todo ello se une esta inevitable interdependencia, esta constante erosión de las diversas barreras que antes nos dividían, esta erosión de las fronteras entre mercados, Estados, civilizaciones, culturas y formas de vida. Y, en este entorno, la clave es construir puentes, puentes entre las mentes humanas, sus mentalidades y su imaginación (visión cosmopolita), pero también puentes internos dentro de cada país, entre sus gentes y sus diversidades (cosmopolitismo interno), y puentes que nos permitan hacer frente a los problemas globales (Beck, 2006). Para hacer frente a esta nueva realidad no nos sirve el modelo tradicional de gobierno. Lo que no quiere decir, ni mucho menos, que nada de lo que hace el gobierno tradicional nos sirva.
Para empezar, ante este panorama, la tendencia general en los gobiernos contemporáneos es hacia el reforzamiento del alto gobierno (Peters, Rhodes y Wright, 2000). Ello coincide con un entorno que favorece la descentralización territorial y funcional pero que, precisamente por ello, demanda control estratégico, fortalecimiento de las labores de información y análisis desde el puesto de mando. La descentralización en las políticas demanda centralización en la política. La complejidad requiere un cuadro de mando central. Otras razones que explicarían este reforzamiento son (Peters, Rhodes y Wright, 2000):
-
La personalización creciente de la política y la consiguiente presidencialización. La explicación de esta tendencia tiene que ver con, por una parte, la mediatización de la política y la necesidad, de acuerdo con la lógica de lo noticiable, de centrar en unos pocos actores conocidos toda la información (Grossi, 2007). Y, por otra, con la propia globalización y la internacionalización de las políticas, que exigen encuentros continuos en la cumbre y relaciones personales fructíferas entre los líderes de los diferentes Estados.
-
Las presiones electorales. Los ejecutivos tienen la presión de tratar de cumplir los recargados compromisos electorales. Además, existen cam-
Page 19
bios en muchos países en la naturaleza del electorado, mucho menos fiel a la identidad partidaria y más preocupado por los resultados de las políticas y la calidad de los servicios. Todo ello ha llevado a políticas muy orientadas a clientelas específicas, lo cual genera demandas crecientes de coordinación y control ante la pluralidad de programas y los previsibles conflictos de interés.
-
Las exigencias de la seguridad, defensa y diplomacia. En estas materias, los gobiernos tienen que hablar con una sola voz. Y esa voz es la de la presidencia. La descoordinación en esta área trae consecuencias dramáticas.
-
Las crecientes demandas de coordinación en las políticas internas. El crecimiento de los presupuestos, salvo casos muy aislados, ha sido importante en los últimos veinte años, a pesar de las tendencias a un recorte del Estado y las necesidades de control del déficit en este momento de crisis económica. También ha sido importante el número de aspectos de la realidad que han sido incorporados a la agenda política. Muchas veces provocando la necesidad de reestructurar áreas de política y de descomponer grandes piezas de políticas públicas en áreas más manejables. Esto genera mayores dosis de complejidad, diferenciación funcional, especialización y autonomía ministerial. Y la inadecuada respuesta a esta complejización de la realidad política ha provocado ineficiencias, duplicidades, despilfarro y escándalos. Ante este reto de gestión y financiación, los gobiernos han tenido que priorizar y reforzar los mecanismos de control, coordinación y visión estratégica.
En suma, que existe un imparable proceso de reforzamiento de la cúpula gubernamental y que, por lo que se ve en el panorama, este reforzamiento va a continuar en el tiempo; de ahí la importancia de mejorar la formulación de políticas y la decisión gubernamental en las cúpulas. En términos generales, la eficacia de los gobiernos tiene que ver con las capacidades que tienen para influir positivamente en su sociedad, en un entorno extremadamente complejo e interdependiente, en relación a una serie de demandas o problemas a los que deben y/o quieren hacer frente. La capacidad gubernamental es un patrón de influencia en el entorno que produce impactos sustanciales (outcomes) y similares a lo largo del tiempo y de las áreas de política. Un aumento de capacidad implica incremento de eficacia, aunque no la garantiza por sí sola. Lógicamente, la capacidad está vinculada a múltiples factores; entre otros, a una adecuada adaptación al entorno.
Según Weaver y Rockman (1993), las capacidades que un gobierno debe tener son diez:
Page 20
-
Establecer y mantener prioridades en el marco de un conjunto muy diverso de demandas en conflicto sin caer en la bancarrota o el verse superado.
-
Destinar recursos donde son más eficaces.
-
Innovar cuando las políticas anteriores han fracasado o cuando no hay políticas anteriores porque los problemas son muy novedosos (situación en la que nos encontramos actualmente en diversas áreas).
-
Coordinar objetivos conflictivos en un todo coherente.
-
Ser capaz de imponer pérdidas a los grupos poderosos.
-
Representar intereses difusos y desorganizados, además de a los bien organizados y concentrados.
-
Asegurar la implantación eficaz de las políticas gubernamentales una vez que se ha decidido aprobarlas.
-
Asegurar la estabilidad política de forma que las políticas tengan tiempo para funcionar.
-
Firmar y mantener compromisos internacionales en el ámbito comer-cial y de defensa para asegurar un bienestar duradero.
-
Gestionar las divisiones políticas para asegurar que la sociedad no degenera en violencia.
A ellas habría que añadir las relacionadas con la generación de discurso, con la construcción de marcos cognitivos y argumentaciones que legitimen las opciones de políticas (Lakoff, 2007).
Por otra parte, en la cúpula del gobierno, los presidentes o primeros minis-tros suelen desarrollar cuatro tipo de labores que podríamos denominar estructurales (Müller-Rommel, 1993): la gestión de la política (political management), la coordinación de las políticas (policy co-ordination), el funcionamiento colectivo del gobierno (general steerage of the government), el control de competencias administrativas (administrative management).
Con respecto a la gestión de la política, lo esencial de esta labor es la capacidad de mantener unas relaciones fluidas con el electorado en general, con el partido o partidos que apoyan al presidente y con las bases de apoyo sociales del gobierno. Es una labor que no es fácil de diseñar ni de definir por adelantado, en la que las enseñanzas son precarias y que exigen habilidades e intui-
Page 21
ciones que solo personas con verdadera vocación política probablemente serán capaces de realizar bien. La experiencia cuenta, pero solo hasta un determinado punto, los conocimientos no son prioritarios, pero la actitud y la motivación intrínseca por el poder y la influencia son esenciales. Todo presidente que quiera llevar adelante políticas que considera positivas para su país necesita mantener unas relaciones sólidas y fluidas con sus grupos de apoyo, un sistema de pactos con los partidos que le apoyan suficientemente estable y, a ser posible, una imagen pública suficientemente positiva como para poder mantener credibilidad y demandar confianza. Las relaciones y contactos con los medios de comunicación forman parte de esta labor y, hoy en día, son extraordinariamente absorbentes. En este conjunto de responsabilidades se va una gran parte de las energías de nuestros máximos gobernantes. Lógicamente, la dedicación a esta función...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba