STS, 14 de Abril de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 1549/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 17 de octubre de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el COLEGIO DE REGISTRADORES DE LA PROPIEDAD Y MERCANTILES DE ESPAÑA, representado por el procurador de los Tribunales D. José Lledó Moreno, asistido de letrado, contra la resolución administrativa a que estas actuaciones se contraen, declarando que es conforme a Derecho por lo que la confirmamos, así como que el Grupo 3 de cotización al Régimen General de la Seguridad Social es el que corresponde a los Oficiales y Oficiales Sustitutos de los Registros de la Propiedad y Mercantiles, sin expresa imposición de las costas procesales a ninguna de las partes".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 4 de diciembre de 1999, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia estimatoria que revoque el fallo de la de instancia, deje sin efecto la resolución impugnada y declare: a) Que el escrito de la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social de 5 de Noviembre de 1985 es una simple contestación a una consulta sin valor vinculante alguno y no un acto administrativo formal de asimilación de categorías profesionales a grupos de cotización. b) Que los empleados de los Registros se encuentran incluidos en el ámbito de aplicación de la Ordenanza Laboral de Oficinas y Despachos, por lo que les era aplicable el apartado del Catálogo de Asimilación relativo a dicha actividad, no siendo necesario un procedimiento administrativo de asimilación. c) Que el Grupo de Cotización que, con independencia de lo anterior, corresponde a los Oficiales de los Registros, en razón a las funciones que desempeñan es el 5, por el que siempre han venido cotizando.

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 3 de julio de 2000, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia recurrida, con condena en costas a la parte recurrente.

Por providencia 8 de enero de 2003, se señaló para votación y fallo el 8 de abril de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El recurso de casación se basa en tres motivos; todos ellos formulados al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante).

El primero es por infracción del artículo 36.2 de la Orden del Ministerio de Trabajo de 28 de diciembre de 1966 en relación con los artículos 42.2, 91, 79.2 y 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA, en adelante).

Señala el recurrente, en la fundamentación de este motivo, que en el primero de los apartados del "petitum" de la demanda del recurso Contencioso-administrativo interesaba del Tribunal "a quo" que declarase que el escrito de la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social de 5 de noviembre de 1985 es una simple contestación a una consulta sin valor vinculante alguno y no un acto administrativo formal de asimilación de categorías profesionales a grupos de cotización.

La sentencia de instancia declara que dicho "escrito" es una verdadera resolución de asimilación de categorías a grupos de cotización dictada, en aplicación del artículo 36.2 de la Orden de 28 de diciembre de 1966, porque ha sido dictada por el órgano competente, siguiendo el procedimiento legalmente establecido y debidamente conocida por su destinatario, sin que fuera necesaria su publicación al ir dirigida a una pluralidad de sujetos determinados. Y por el contrario, el recurrente insiste en que se trata de una simple contestación a una consulta sin valor vinculante e incapaz de originar derechos y obligaciones por las siguientes razones:

1. El escrito inicial tiene el carácter de mera consulta a la Administración y en tal sentido son taxativos los términos del escrito presentado por la Comisión Directiva del Cuerpo de Oficiales y Auxiliares de los Registros de la Propiedad y Mercantiles de España.

2. La comunicación efectuada a las partes interesadas en ningún momento pusieron de manifiesto que se hubiera iniciado de oficio, como consecuencia de la consulta, el procedimiento de asimilación de categorías profesionales a grupos de cotización, sino que mantuvieron el carácter inicial del expediente de contestación a una consulta.

3. Como consecuencia de ello, el Colegio Nacional de Registradores no asumió la condición de parte interesada con la facultad de personarse en el procedimiento y seguirlo en todas sus fases (arts. 81 a 83 LPA), ni se cumplimentó el trámite de audiencia previsto en el artículo 91 de la propia Ley.

4. El propio escrito que pone fin al expediente evidencia más claramente el verdadero carácter de éste: 1º) el escrito de 5 de noviembre de 1985 especifica con toda nitidez que es una contestación a una consulta; 2º) para que fuera un verdadero acto de asimilación, era preciso dictar una resolución en la que constara que su designio era culminar el procedimiento previsto en el artículo 36.2 de la Orden de 28 de diciembre de 1966 y cuya redacción estuviera dictada en términos dispositivos; y 3º) el controvertido escrito no contiene ninguno de los requisitos formales exigidos por el artículo 79 de la LPA, esto es, una declaración de si es o no definitivo en vía administrativa y una información de los recursos procedentes, con especificación del órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos.

5. Falta el requisito de publicación, sin que sea válido el argumento de la sentencia recurrida de que bastaba la notificación al Colegio que agrupa a todos los Registros de la Propiedad y Mercantiles del País, por lo que al dirigirse el acto a una pluralidad determinada de sujetos no era precisa su publicación.

Como señala el Abogado del Estado, en su escrito de oposición al recurso, la petición a que se refiere este primer motivo de casación, en los propios términos en que fue formulada, tenía difícil encaje en el seno del recurso contencioso-administrativo, pues aisladamente considerada no comportaba la nulidad o anulabilidad del acto administrativo que era el verdadero objeto de la pretensión, la resolución de 9 de junio de 1995, y parecía adoptar la forma de una petición o solicitud de sentencia interpretativa de un acto precedente, muy anterior, de 5 de noviembre de 1985, ajena al sentido y significado de esta Jurisdicción (arts. 41 y 42 LJ).

No obstante, si se pone en relación la indicada solicitud con el contenido del referido acto administrativo de 9 de junio de 1995 resulta justificado el análisis del motivo de que se trata que, sin embargo, debe ser desestimado por las razones que a continuación se exponen.

Como advierte la Sala de instancia, la consulta formulada el 11 de abril de 1984 sobre la cotización aplicable determinó la iniciación de un procedimiento de asimilación a grupos de cotización, puesto que las categorías de los Registros, reguladas por el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Oficiales y Auxiliares de los Registros de la Propiedad y Mercantiles, comprendidas desde 1974 en el campo de aplicación del Régimen General de la Seguridad Social, no estaban asimiladas a efectos del grupo de cotización.

En efecto, el establecimiento de dicha asimilación, a efectos de cotización, según el artículo 1.2 del Decreto 56/1963, podía iniciarse de oficio o a instancia de parte. Y, en todo caso, correspondía a la Administración resolver en caso de duda o de disconformidad, a través de la Dirección Provincial de Trabajo o de la Dirección General, según la esfera de sus respectivas competencias (art. 3 de la O.M. de 25 de junio de 1963).

El procedimiento administrativo seguido no fue el de una mera consulta no vinculante, sino el que correspondía a un acto administrativo resolutorio de asimilación de categorías profesionales como lo revelan las peticiones de informes y el propio pronunciamiento definitivo en el que si bien se alude a la consulta inicial se expresa que "con esta fecha, esta Dirección General, ha resuelto..." y así lo entiende el propio Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, cuando con fecha 27 de diciembre de 1985, en solicitud de aclaración se refiere precisamente a la resolución de la Dirección General. Más, sobre todo, en la respuesta de 11 de marzo de 1986 a la solicitud de aclaración se alude a la asimilación efectuada por la Dirección General con respecto a los Oficiales de los Registros, ratificándose en el contenido de la resolución dictada el 5 de noviembre de 1985.

Por consiguiente, pocas dudas cabían para los propios interesados de que se trataba de un acto administrativo de asimilación dictado después de un procedimiento en que aquéllos tuvieron participación, sin que pueda apreciarse indefensión relevante. Los informes y alegaciones no tenían otro sentido que preparar la resolución administrativa del 5 de noviembre de 1985 con la que no sólo se respondía a lo que inicialmente era una consulta sino que se decidía la cuestión planteada sobre la asimilación a grupo de cotización de los Oficiales de Registros por quien, conforme al artículo 36 de la Orden de 28 de diciembre de 1966, tenía competencia para ello. Esto es, en definitiva, lo que entiende el Tribunal de instancia en el fundamento cuarto de su sentencia que, por ende, no puede entenderse que incurra en la infracción de las normas a que hace referencia el motivo de casación.

Y, por último, no es obstáculo a lo indicado, la concreta forma adoptada por la resolución, la falta de indicación de recursos o la ausencia de la publicación a la que alude la parte recurrente. Pues la exigencia de la forma aludida no condiciona la validez de la resolución, si ésta aparece suficientemente motivada, como ocurre en el presente caso, por la referencia a los informes previos obrantes en el expediente y la mención de las funciones desempeñadas por los Oficiales de Registros; como tampoco es óbice para tal valídez del acto la falta de indicación de los recursos procedentes que supone, en todo caso, una notificación defectuosa subsanable conforme al artículo 79 LPA y que, según la jurisprudencia de esta Sala, afecta a la eficacia de la resolución cuando tal omisión determina o se traduce en una indefensión consecuente a la inadmisión de alguna impugnación o de algún recurso formulado frente a la resolución que, en el presente caso, no se ha producido. Y, en fin, no tratándose de una disposición normativa, sino de un acto administrativo de asimilación tampoco era precisa una publicación, sino que bastaba la notificación efectuada a los destinatarios del acto a través del Colegio Nacional que agrupa a todos los Registradores, por lo que podía entenderse, como entiende la Sala de instancia, que era un acto dirigido a una pluralidad de sujetos determinados, los Registradores de la Propiedad y sus empleados, para los que bastaba la indicada notificación que proporcionó un adecuado conocimiento.

Por otra parte, que el Colegio recurrente no consideraba mera respuesta informativa no vinculante al que denomina "escrito" de 5 de noviembre de 1985 de la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social se deduce de su propia actuación posterior. Primero solicita aclaración sobre dicha resolución, por medio de escrito de 27 de diciembre de 1985; cuando se ratifica el contenido del escrito anterior por nueva resolución de la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social, de fecha 11 de marzo de 1986, vuelve a pedir aclaración y reitera peticiones y solicitudes de que se declare que los Oficiales de los Registros se encuentran asimilados al grupo 5 de cotización- consideradas como peticiones de reclasificación de la categoría de "Oficial"- hasta la contestación de la Dirección General de Planificación de Ordenación Económica de la Seguridad Social, de 26 de septiembre de 1994 en la que se informa sobre el carácter de resolución administrativa del escrito de 5 de noviembre de 1985, por el que se determina la asimilación a los distintos grupos de cotización de las categorías profesionales del personal al servicio de los Registros de Propiedad.

El segundo de los motivos es por vulneración de la Orden de 25 de junio de 1963, que aprueba el catálogo de asimilación de categorías profesionales a las tarifas de cotización, en cuanto se refiere al apartado de Oficinas y Despachos.

Señala el recurrente que como apartado b) del Suplico de la demanda del recurso Contencioso- administrativo, se incluía la petición subsidiaria de que se declarase que los empleados de los registros se encontraban incluidos en el ámbito de aplicación de la Ordenanza Laboral de Oficinas y Despachos, por lo que les era de aplicación el apartado del Catálogo de Asimilación relativo a dicha actividad y por ello no era necesario instrumentar ningún procedimiento administrativo de asimilación.

Tal solicitud fue rechazada por la sentencia sin entrar a valorar ni analizar los argumentos esgrimidos en la demanda, pues la Sala de instancia, después de declarar que existe un acto administrativo de asimilación pasa directamente a analizar si el encaje de los Oficiales de los Registros en el Grupo 3 puede o no considerarse correcto de acuerdo con las funciones que desempeñan.

La situación planteada con ocasión de la publicación del 1er Convenio Colectivo Nacional de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España (BOE de 29 de septiembre de 1992) no era objeto de la litis, ya que lo era de otro recurso Contencioso-administrativo que se encuentra en tramitación en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

En el momento histórico en que se produce el escrito de la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social de 5 de noviembre de 1985 y hasta la publicación del indicado Convenio, la actividad desarrollada en las oficinas de los Registros de Propiedad y Mercantiles estaba encuadrada en el sector laboral de Oficinas y Despachos, y por lo tanto en el mismo marco de la cotización a la Seguridad Social: los Oficiales y Auxiliares de los referidos Registros quedaban incluidos dentro del apartado dedicado a dicho sector en el Catálogo de Asimilaciones aprobado por O.M. de 25 de junio de 1963, en el que los Oficiales se encuentran encuadrados en el Grupo 5 y los Auxiliares en el Grupo 7. Este es el criterio de la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos, de fecha 19 de septiembre de 1991 que figura incorporado al expediente administrativo.

La publicación del Convenio Colectivo del año 1992 implica una variación sustancial de la situación, pues supone la identificación de un nuevo sector de actividad que queda al margen del de Oficinas y Despachos, de modo que se produce a partir de ese momento la necesidad de proceder a una asimilación de categorías que surgen de la referida norma paccionada, tal como se prevé en el artículo 3 de la O.M. de 25 de junio de 1963 y 36 de la de 28 de diciembre de 1966. Pero es una cuestión que queda al margen de la presente litis. En la situación normativa anterior al Convenio Colectivo, la asimilación de categorías profesionales a grupos de cotización de los empleados de los Registros encontraba cumplida respuesta en el catálogo de asimilaciones de la O.M. de 10 de septiembre de 1966, quedando los Oficiales incluidos en el Grupo 5, razón por lo cual no era preciso expediente administrativo alguno tendente a efectuar la asimilación.

El motivo expuesto no puede ser acogido. El hecho de que la sentencia de instancia diera validez al acto administrativo, de 5 de noviembre de 1985 de asimilación específica a grupo de cotización, en concreto al 3, comportaba el rechazo implícito de la tesis del recurrente de que la inclusión de los Oficiales de los Registros en la Ordenanza de Oficinas y Despachos llevaba consigo la consiguiente asimilación al Grupo 5 de Cotización.

El Decreto 56/1963, de 17 de enero, en su artículo 1 dispuso que la asimilación de las categorías profesionales laborales a los grupos de cotización a la Seguridad Social podía hacerse de oficio o a instancia de parte, aunque para mantener la mayor unidad de criterio, resultaba más apropiado efectuar la aludida asimilación mediante disposición oficial del Ministerio de Trabajo.

En su virtud se dicta la invocada Orden Ministerial correspondiente a las Reglamentaciones Laborales que se relacionaban alfabéticamente en su Anexo. Y en éste, efectivamente, en Oficinas y Despachos se mencionaban a Oficial de primera y Oficial de segunda (junto a Cajero con firma, Cajero sin firma y practicante) en el Grupo 5. No se aludía expresamente a Oficiales de Registros, pero como consecuencia de la aplicación de la Ordenanza de Oficinas y Despachos podía entenderse que la indicada disposición oficial les incluía en el grupo correspondiente a los mencionados Oficiales.

Ahora bien, al tratarse los Oficiales de Registro de una categoría distinta de las específicamente previstas, pues era una categoría inicialmente asimilada a la Oficial de Oficina y Despacho, como consecuencia de su sujeción a la misma Ordenanza, podían resultar dudas o disconformidades sobre tal asimilación, y para tales supuestos, precisamente, para resolver aquéllas el artículo 3 de la propia Orden Ministerial de 25 de junio de 1963 atribuía competencia, en sus respectivos ámbitos, a las Delegaciones Provinciales y Dirección General de Ordenación del Trabajo. Y el ejercicio de esta competencia, después de seguir sustancialmente el procedimiento previsto en el artículo 36.2 de la OM de 28 de diciembre de 1966, daría lugar a la resolución administrativa de 5 de noviembre de 1985 que disipaba cualquier incertidumbre mediante la asimilación expresa y específica al grupo de cotización 3, en lugar del 5.

Por tanto, si hasta la indicada resolución podía sostenerse válidamente que por la aplicación conjunta de la Ordenanza de Oficinas y Despachos y la Orden de 25 de junio la asimilación correcta era al Grupo 5, no puede decirse lo mismo después de la referida resolución, en la que la que la Administración, en el ejercicio de la potestad que le atribuía el ordenamiento jurídico decide la asimilación al grupo 3.

El tercero y último de los motivos de casación es por infracción de la Orden de 25 de junio de 1963, que aprueba el Catálogo de asimilación de categorías profesionales a las tarifas de cotización y aplicación indebida del Convenio Colectivo Nacional de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España (BOE de 29 de septiembre de 1992).

La tercera de las peticiones efectuadas en la demanda era la referida a que el Grupo de Cotización que corresponde a los Oficiales de los Registros, en razón a las funciones que desempeñan, es el 5, que es por el que siempre ha venido cotizando el expresado colectivo.

La sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestima la referida pretensión por entender que la asimilación correcta es al Grupo 3, con fundamento en que si bien no asumen funciones de mando, efectúan una actividad ciertamente especializada, que ha de reputarse superior a la meramente administrativa del oficial de Oficinas y Despacho, sin que considere válida la comparación con los Oficiales de Notaria.

Es de significar que la referida sentencia se apoya en el Convenio Colectivo Nacional de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, olvidando que el mismo no resulta de aplicación a la presente litis en la que precisamente la situación que se examina es la existente hasta la fecha de entrada en vigor del referido Convenio, pues a partir de ese momento surge un nuevo marco normativo que es objeto de examen en otro recurso contencioso-administrativo seguido ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con el número 56/96 (según se afirma).

En razón de ello la sentencia de instancia ha incurrido en indebida aplicación del referido Convenio Colectivo.

La normativa reguladora de la asimilación era la Orden de 25 de junio de 1963, por lo que los únicos elementos a tener en cuenta para efectuar la asimilación eran: la propia denominación genérica de los distintos grupos de cotización. En este sentido, el Grupo 3 era de Jefes Administrativos y de Taller y el Grupo 5 es para Oficiales Administrativos; y los criterios de asimilación que en una labor interpretativa se pueden deducir del Catálogo aprobado por la Orden de 25 de junio de 1963, en relación con cada uno de los sectores laborales que en el mismo se incluyen.

En cuanto a estos criterios de asimilación la parte recurrente destaca:

1. El Grupo 3 de cotización está reservado a puestos de trabajo que implican el desarrollo de funciones de Jefatura.

2. El Grupo 5 de cotización se encuentra en todos los casos asimilados a las categorías profesionales de Oficiales.

Según el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Oficiales y Auxiliares de los Registros de Propiedad y Mercantiles aprobado por Orden de 19 de abril de 1982, la categoría profesional de Oficial se caracteriza: solamente precisa, como titulación oficial, la de BUP o equivalente; la promoción se efectúa por una combinación de dos factores, antigüedad y superación de unas pruebas de aptitud; las pruebas de aptitud excluyen la calificación de documentos que es la función técnica que efectúan los Registros y que no es desarrollada por los Oficiales sino por el Registrador.

En cuanto a las funciones de los Oficiales: no implican el desempeño de Jefatura sobre otros empleados el Registro; no desarrollan aspectos técnicos de la función registral; la actividad de despacho de documentos y demás operaciones registrales consiste fundamentalmente en la redacción de asientos, introducción de datos y atención al público, todo ello bajo la dirección y siguiendo las instrucciones del Registrador.

Todo ello revela que se trata de funciones administrativas sin que sea relevante a efectos de su asimilación a grupos de cotización mayor o menor grado de especialización, por lo que debe aplicarse la asimilación al Grupo 5 y no al Grupo 3 caracterizado por el desempeño de Jefatura. Conclusión esta avalada por el hecho de que los Oficiales de Notarias vengan cotizando a la Seguridad Social dentro del Grupo 5 de cotización.

En el momento en que se produjo la asimilación específica, por virtud de la resolución de 5 de noviembre de 1985, el criterio a tener en cuenta para constatar si era o no procedente la resolución administrativa no se reducía al nombre de la categoría profesional examinada, sino que había que entender a las funciones desarrolladas; esto es, si las realizadas por los Oficiales de Registro eran equiparables a las de los Oficiales de Oficinas y Despacho, incluidos en el Grupo 5 de cotización, o si, por el contrario, excedían de las éstos y tenían atribuidas funciones específicas y propias que justificarían su diferenciación y su asimilación a quienes se incluían en el Grupo 3, pues ello sería, sin duda, un dato atendible en Derecho.

A dicha cuestión responde la Sala de instancia en el fundamento jurídico sexto de su sentencia. En él es cierto que se alude inadecuadamente al artículo 11 del Convenio Colectivo de 11 de septiembre de 1992, posterior a la asimilación específica realizada con anterioridad por el reiterado acto administrativo de 5 noviembre de 1985. Pero también lo es que ya conforme al Reglamento Orgánico del Personal Auxiliar de los Registros aprobado por Orden del Ministerio de Justicia de 19 de abril de 1982, podía hablarse de una singular cualificación en las funciones que correspondían y desempeñaban los Oficiales de Registros y los Sustitutos del Registrador. Según dicha disposición, desde luego bajo la dirección y responsabilidad del Registrador, desempeñaban todos los trabajos de colaboración en la función técnica de éste necesarios para el despacho de documentos y operaciones de liquidación del impuesto o impuestos cuya gestión estaba encomendada a las oficinas registrales. Y cuando el Registrador decidía proponer para el cargo de sustituto a alguno de los componentes de la plantilla del Registro, dicha propuesta, salvo causa justificada, debía recaer en persona que ostentase la categoría de Oficial, sin perjuicio de lo que disponía el artículo 292 de la Ley Hipotecaria. En definitiva, como entendió la sentencia de instancia (fundamento jurídico octavo) los Oficiales de los Registros precisaban de un cierto nivel de conocimientos jurídicos, prácticos, referidos a la actividad administrativa registral, y por tanto relativos a la legislación civil, hipotecaria y fiscal, necesarios para el tratamiento de los documentos que se tramitan en la oficina del Registro.

En consecuencia, la especialidad de las funciones a que se ha hecho referencia, para la se requería una cualificación propia más allá de la puramente administrativa que caracteriza a los Oficiales de Oficina y Despacho, y que ya realizaban los Oficiales de los Registros cuando se dicta la resolución de 5 de noviembre de 1985 habilitaba a la Administración para diferenciar la categoría profesional de dichos Oficiales de Registros con respecto a los Oficiales de Oficinas, a los efectos de la determinación del grupo por el que debían cotizar a la Seguridad Social.

Las razones expuestas justifican el rechazo de los motivos de casación, y la desestimación del recurso, con imposición legal de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,