Finançament i govern de les universitats públiques
| Autor | Santiago Guerrero Boned |
| Cargo | Gerent de la Universitat Autònoma de Barcelona |
| Páginas | 156-187 |
Page 156
Les universitats tenen una cosa en comú amb els jugadors compulsius i amb la reialesa a l’exili: mai no hi ha suficients diners per satisfer les seves necessitats
.1
L’anàlisi del finançament de les universitats públiques i per extensió de l’edu-cació superior és tema de preocupació creixent a la Unió Europea en els últims anys. Existeix un consens entre els experts en considerar que el creixement econòmic europeu en els últims 30 anys ha estat menor que als Estats Units, i que aquesta situació està relacionada amb el sistema d’innovació i educació superior dels països de la Unió Europea, on les universitats són, sens dubte, un agent clau.
La intensificació del comerç internacional durant els últims quinze anys, el que anomenem comunament «la globalització», i la pèrdua de poder relatiu de l’UE com a potència econòmica i política, ha generat, a més, una sensació d’urgència als països europeus per reformular els models de finançament i també de govern de les universitats.
Un dels primers senyals d’aquesta preocupació va ser l’»Agenda de Lisboa» de la Unió Europea, acordada l’any 2000, en la qual els governs euro-peus es comprometien, entre moltes altres mesures, a millorar el finançament i a realitzar reformes en les institucions d’educació superior per superar els reptes de la pèrdua europea d’hegemonia econòmica i política.
En coherència amb l’Agenda de Lisboa, els governs estatal i autonòmics espanyols van establir una estratègia de millora del finançament de les políti-ques d’I+D i de la universitat espanyola, el que va facilitar que Espanya passés a ser un dels països amb unes taxes de creixement del finançament públic més elevades de la Unió Europea (vegeu el gràfic núm. 3).
Page 157
En aquest context general és on desenvoluparem l’anàlisi del finançament de les universitats públiques. En primer lloc, abordarem les fonts de finança-ment des d’una perspectiva interna, des del punt de vista de la universitat. En segon lloc, descriurem les principals característiques d’alguns models de fi-nançament públic del panorama internacional, per centrar-nos en l’estudi del model català de finançament de les universitats i en realitzarem una valoració crítica. En tercer lloc, analitzarem la despesa en educació superior a Espanya en un context internacional i reflexionarem breument sobre l’equitat del siste-ma actual de finançament de l’educació superior.
Parlar de finançament de la universitat pública en aquests moments de crisi econòmica aguda no és fàcil. La política de consolidació pressupostària dels governs europeus derivada de la caiguda d’ingressos fiscals està generant polítiques de reducció de despesa pública que afecten el finançament dels ser-veis públics i, per tant, el finançament de les universitats públiques.2 Aquesta situació ens ha fet considerar la necessitat de dedicar un apartat a l’evolució en els últims anys del finançament del sistema universitari públic català i a les seves perspectives postcrisi.
Acabarem aquest treball ampliant l’anàlisi a la forma de governar la uni-versitat. Si duem a terme aquesta anàlisi estarem parlant en realitat de les bases de l’eficàcia –si es compleixen els objectius de l’organització– i de l’eficiència –quants recursos s’empren per complir els objectius. En totes aquestes tasques que formen la vida organitzativa és clau saber quina és la forma de govern de la universitat. El govern de la universitat decideix com s’han d’emprar els re-cursos privats i públics que s’obtenen. Aquesta és la principal activitat del go-vern d’una organització. Segons la nostra opinió, qualsevol anàlisi del finança-ment de l’educació superior que no tingui en compte si el govern universitari
Page 158
és adequat és una anàlisi incompleta. Amb aquest objectiu realitzem una valo-ració crítica de la forma de govern de les universitats públiques.
L’origen dels recursos financers d’una universitat pública és divers i pot ser classificat de moltes formes. Una universitat rep fons públics i privats per les activitats que realitza: impartir docència (de grau, postgrau i formació conti-nuada), investigar en tots els àmbits del saber, i transferir coneixement també en tots els àmbits del saber. Aquestes tres activitats són l’origen de la major part de les entrades de diners a la universitat. Altres fonts d’ingrés de les universitats públiques, i aquí podem trobar una gran variabilitat entre universitats, són els ingressos finalistes per serveis oferts a estudiants, empleats o usuaris externs. Es tracta de serveis que no formen part del nucli d’activitats de la universitat (do-cència, investigació i transferència) i que tenen com a objectiu generar activi-tats de suport en règim d’autofinançament. Formen part d’aquestes activitats l’hostalatge d’alumnes en residències universitàries, serveis d’activitat física o d’ensenyament d’idiomes, per citar-ne alguns exemples.3
A més, hi ha també finançament per a alguns projectes específics de caire social que solen tenir un origen filantròpic, per part d’empreses o de particu-lars. És necessari reconèixer que els fons obtinguts per aquest canal són abso-lutament marginals a la universitat pública espanyola.
De mitjana, la proporció de recursos públics i privats que obtenen les universitats públiques presencials està entorn del 75-80 % d’ingressos d’ori-gen públic i 25-20% d’ingressos d’origen privat.4 Aquesta proporció és bastant habitual en els sistemes universitaris europeus comparables a l’espanyol.5
Page 159
La docència de grau (les noves titulacions que substitueixen les antigues llicenciatures ara en extinció) és una de les activitats principals de la universi-tat. Els recursos que la universitat obté per finançar aquesta activitat són ma-joritàriament d’origen públic, ja que les taxes acadèmiques que paguen els estudiants i les seves famílies a la universitat pública cobreixen entorn d’un 12-15% de mitjana del cost total dels estudis, el 88-85% restant és l’aporta- ció dels pressupostos públics. Aquestes xifres són bastant homogènies a tot Espanya.
És important remarcar que en la major part del sistema públic universi-tari espanyol els recursos que les universitats obtenen per finançar els estudis universitaris poden ser considerats competitius. Òbviament ho són els d’ori-gen privat, el que paguen els estudiants i les seves famílies, ja que les universi-tats capten estudiants en un mercat obert d’estudis universitaris i d’un altre tipus, on totes les ofertes educatives públiques i privades competeixen per atreure estudiants. Però també cal destacar que, per exemple en el cas català, la subvenció pública és competitiva per a les universitats públiques. Dedicarem un apartat posterior a descriure el model català de finançament de les univer-sitats públiques i les línies generals d’alguns models internacionals.
Això pel que fa a les titulacions oficials, tant de grau com de postgrau (màsters). Però hi ha un altre tipus d’activitats docents que les universitats també duen a terme sense cap tipus de finançament públic, com són algunes activitats de postgrau no oficial i formació continuada. En aquests casos la universitat té total llibertat per oferir formació, finançar-la partint dels ingres-sos obtinguts pels alumnes i obtenir un excedent amb què finançar altres acti-vitats. No hi ha dubte que també en aquest cas estem parlant de recursos com-petitius.
Les activitats de postgrau i formació continuada es duen a terme tenint en compte diferents models a la universitat espanyola. És freqüent l’existència d’organitzacions externes, controlades per la universitat, per exemple fundaci-ons, que gestionen aquests productes docents a canvi d’alguna contrapartida financera, habitualment un percentatge dels ingressos. El control universitari es limita a garantir la qualitat acadèmica, deixant tota la gestió en mans de l’organització externa. En altres casos, la formació continuada es realitza a l’interior de la universitat, i la contrapartida financera és un cànon o overhead sobre els ingressos obtinguts per cada producte docent.
Page 160
En el cas de la investigació, la competència per captar els recursos amb què finançar les activitats és molt evident. Totes les convocatòries públiques de projectes d’investigació, tant europees com nacionals, són competitives. Són els grups d’investigació els que, en funció de la qualitat del seu projecte i el seu historial, obtenen finançament per dur a terme els projectes que presenten. En el cas dels projectes europeus, la competència és internacional, i els investiga-dors han de competir a escala europea. En aquest cas, el de la investigació, la major part dels recursos són públics, i corresponen a les dotacions per a I+D dels pressupostos de les administracions públiques, estatals i autonòmiques fonamentalment, a més dels programes de la Unió Europea.
La transferència de tecnologia o investigació aplicada també és font de recursos, fonamentalment privats. És necessari aclarir un sobreentès sobre l’expressió «transferència de tecnologia», que sol referir-se únicament a les ciències experimentals. És evident que bona part d’aquestes activitats són aplicacions pràctiques de coneixements científics dels diversos àmbits de la ciència experimental. Però les universitats també ofereixen un conjunt de co-neixements a la societat que són també transferències tecnològiques encara que de caràcter intangible, pel que sembla més correcte anomenar aquestes activitats «transferència de coneixements».6 Una part d’aquestes activitats de transferència són susceptibles de transformar-se en patents o llicències, encara que són encara una font de recursos escassa per a la universitat. El mateix que la creació d’empreses spin-off derivades de la investigació aplicada, on les uni-versitats tenen encara un bon camí per recórrer, encara que s’han fet passos importants des de les últimes reformes legislatives.7
La magnitud financera de les activitats d’investigació i transferència de coneixements a la universitat espanyola és variable. Destaquen les universitats politècniques (Catalunya, València i Madrid), amb una captació de recursos entorn del 20-25% del total d’ingressos de la universitat.8 A les universitats no
Page 161
politècniques, però amb marcat caràcter investigador, aquesta proporció està entorn del 15-20% de mitjana.
En analitzar la importància dels recursos financers que obtenen les universitats per finançar la investigació i la transferència de coneixements, és de gran importància destacar que aquestes activitats generen unes im-portants despeses indirectes. Aquest fenomen és especialment rellevant en les àrees cientificotecnològiques i de la salut. Les despeses indirectes que generen els projectes d’investigació d’aquestes àrees (laboratoris, personal tècnic, serveis cientificotècnics, entre d’altres) estan clarament subfinança-des i les universitats han d’assumir el seu cost amb recursos d’altres activi-tats. És un fet incontrovertible en el cas espanyol que les universitats de perfil investigador tendeixen a descapitalitzar-se financerament a mesura que es consolida el seu èxit en les convocatòries nacionals i internacionals d’investigació, un fenomen conegut i debatut, però que contínua sense una solució satisfactòria.9
Els models per determinar la subvenció pública de les universitats tenen com a objecte orientar les decisions de la universitat cap a uns determinats objec-tius fixats pel Govern, en general de comú acord amb el sistema universitari.
Excedeix l’objecte d’aquest treball realitzar una revisió exhaustiva dels di-versos models de finançament de les universitats públiques de la Unió Europea. Ens limitarem a donar una visió panoràmica dels principals models euro-peus10 i la seva evolució recent, per a després passar a descriure i valorar les característiques clau del model català.
Page 162
En línies generals, tots els models de determinació de la subvenció públi-ca estan basats en el càlcul d’un conjunt de paràmetres o indicadors de docèn-cia i investigació a partir dels quals s’assigna el finançament a la universitat. En el cas de la docència solen prevaler els indicadors d’input el nombre d’estudi-ants a temps complet matriculats ponderats per l’experimentalitat dels estu-dis. Els indicadors d’output docència se centren en el rendiment acadèmic i el nombre de titulats obtinguts. En el cas de la investigació prevalen els indica-dors d’output o rendiment: tesis llegides, producció científica, captació de fons competitius, entre d’altres. En molts països és freqüent l’existència de contrac-tes programes plurianuals, tenint com a contrapartida el compliment de de-terminats objectius docents i d’investigació.
Quant a les principals tendències11 que s’estan observant als països de l’OCDE, podem destacar les següents:12
• Transició des de sistemes incrementalistes, de finançament bàsic mitjan-çant petició de fons públics en funció de les necessitats de les instituci-ons cap a models de finançament bàsic mitjançant l’aplicació de fór-mules objectives. La progressiva eliminació de sistemes incrementalistes és la tendència més freqüent als països desenvolupats. Referent a això, en el cas espanyol, només cinc comunitats autònomes tenen un model incrementalista, i és remarcable que es tracta de comunitats on només hi ha una universitat pública: Balears, Cantàbria, Extremadura, País Basc i La Rioja.13
• Canvi des de mecanismes de determinació del finançament bàsic en funció d’input cap a mecanismes en funció d’output com, per exemple i per al cas de la investigació als Estats Units, Japó, Austràlia i la Unió Europea. Però també es va imposant aquest mecanisme competitiu per
Page 163
a l’activitat docent, on es finança públicament la universitat pels seus outputs docents: Suècia, Finlàndia, Dinamarca, Holanda.14 Alguns dels models de finançament de les comunitats autònomes segueixen aques-ta tendència parcialment.
• Trànsit cap a la vinculació del finançament bàsic amb l’assoliment d’objectius mitjançant indicadors de resultats. Aquest seria el cas, per exemple, de França, Finlàndia, Suècia, Austràlia, els Estats de Colorado i Virgínia als Estats Units.
• Elevació de la proporció de recursos assignada a través de mecanismes competitius. Aquest seria el cas de pràcticament tots els sistemes uni-versitaris dels països desenvolupats per a la distribució de recursos rela-cionats amb la investigació.
• Augment de la proporció de les fonts privades en el finançament de l’educació superior. Els recents augments en algunes comunitats autò-nomes, per exemple Catalunya, de les taxes universitàries per sobre de la inflació prevista van en la línia d’aquesta tendència.15
El model actual de finançament de les universitats públiques catalanes com-pleix en bona part amb les tendències dels models europeus de finançament públic. Una part dels recursos, el finançament ordinari, es reparteixen mitjan-çant un model de distribució on les universitats competeixen per atreure cap a elles el màxim de recursos possibles. El mecanisme és el següent: el Govern estableix un import total de finançament, i les universitats, en funció de parà-
Page 164
metres de docència i investigació obtenen una part del finançament total del sistema. La resta de recursos, que han anat guanyant pes en els últims anys, són recursos l’obtenció dels quals per part de la universitat depèn de la consecució d’uns determinats objectius de docència, investigació i transferència fixats pel govern.
El model de distribució té les característiques següents:17
Model de distribució del finançament de les universitats públiques catalanes (2005)
[VER PDF ADJUNTO]
El model permet calcular la subvenció pública dividint-la en quatre grans blocs:
Page 165
-
Subvenció fixa: reparteix un 15% del total de la subvenció.
-
Consta d’una part fixa uniforme igual per a totes les universitats, in- dependent de la dimensió de cada universitat. Aproximadament un 4,5 % del total de la subvenció està destinat a cobrir despeses com Rectorat, consells socials i altres despeses bàsiques.
-
La part no uniforme és proporcional a l’activitat acadèmica de cada universitat. Representa aproximadament un 10,5 % del total de la subvenció. Aquesta part es distribueix un 50 % pel professorat a temps complet i l’altre 50 % pels crèdits matriculats equivalents.
-
-
Subvenció bàsica: és la part més important de la subvenció i represen-ta un 60 % del total del finançament ordinari. Es distribueix partint de quatre indicadors bàsics: crèdits matriculats equivalents, superfície construïda, doc-torats i investigació.
-
Crèdits matriculats equivalents (39 %): es distribueix fent la mitjana mòbil de crèdits ordinaris de grau i postgrau dels 3 cursos anteriors a l’exerci-ci de càlcul, és a dir, sense tenir en compte el curs acadèmic en el qual es calcu-la.18 Aquests crèdits estan ponderats amb un coeficient d’experimentalitat i un altre factor que té en compte el nombre de vegades que s’ha matriculat l’alum-ne d’aquests crèdits.
• El coeficient d’experimentalitat s’assigna per titulació, i ve donat pel percentatge de crèdits pràctics i el grup d’experimentalitat en el qual s’ha classificat la titulació segons el quadre adjunt. Aquesta ponderació permet ajustar la subvenció al cost teòric d’una titulació. Així, es pot comprovar que una titulació de ciències socials com dret rep menys subvenció que una titulació de ciències experimentals, a igualtat de crè-dits matriculats.
Page 166
[VER PDF ADJUNTO]
• El nombre de crèdits matriculats es ponderen en funció del coeficient de repetició de l’estudiant. Així, les 1es. matrícules dels crèdits ordinaris es ponderen al 100 %, les 2es. un 70 %, les 3es. un 50 % i les 4es. o més un 20 %. Com podem comprovar, el model penalitza el fet que els estu-diants no progressin en la titulació. És necessari destacar que aquests estudiants paguen per la matrícula un cost addicional, encara que aquests ingressos addicionals no compensen totalment la pèrdua de subvenció pública de la universitat.
-
Superfície construïda: el model reparteix un 12% del total del finança-ment ordinari en funció de la superfície construïda, però sense ponderar pel cost de manteniment que cada superfície tingui en funció del seu ús. Així, fi-
Page 167
nança de la mateixa manera la superfície de laboratoris que la d’aules o semi-naris.
-
Subvenció basada en indicadors de doctorat: representa un 6 % del total de la subvenció i es determina en funció de dues variables:
• Mitjana dels 3 últims cursos acadèmics del nombre de tesis llegides (4,5 %).
• Mitjana dels 3 últims cursos acadèmics del nombre de crèdits matricu-lats en programes de doctorat (1,5 %).
-
Subvenció basada en sexennis d’investigació: un 3 % del total de la subvenció es distribueix d’acord amb la mitjana dels sexennis d’investigació, ponderats pel quocient entre el nombre total de professors doctors a temps complet i el nombre total de professors doctors que són funcionaris.
-
-
Subvenció estratègica: representa aproximadament un 15 % dels re-cursos distribuïts pel model i finança la posada en marxa de les noves titulaci-ons, les proves pilot de l’Espai Europeu d’Educació Superior, i els contractes programa amb la universitats.
-
Les noves titulacions s’han finançat de forma finalista durant el perío-de d’implantació més un any i les proves pilot de noves titulacions en el marc de l’EEES d’acord amb els convenis establerts.
-
El finançament per contracte programa se centra principalment a la producció de titulats. Igual com en el cas de la subvenció bàsica, es ponderen els titulats per l’experimentalitat de la titulació.
-
-
Subvenció derivada: aquesta subvenció finança els costos que ha d’assu-mir la universitat per decisions que no són preses per la universitat. Distribueix aproximadament un 10 % dels recursos subvencionats i està destinada a finan-çar les despeses de sexennis d’investigació, complements autonòmics, progra-mes de promoció del professorat i seguretat social del professorat laboral con-tractat de la universitat.
Page 168
Com hem comprovat quan descrivíem les tendències a Europa del finança-ment públic universitari, en els últims anys han anat guanyant pes les fonts de finançament orientades a la incentivació de les universitats cap a la consecució d’uns determinats objectius fixats de comú acord entre el Govern i les univer-sitats. Així, per al període 2007-2010 el Govern de la Generalitat19 va establir una millora financera addicional condicionada a la consecució d’objectius es-tratègics20 en tres àmbits: investigació, docència i gestió.
Els objectius en l’àmbit de la investigació són: millorar la capacitat inves-tigadora, incrementar la captació de fons competitius i incrementar la transfe-rència de coneixements. En l’àmbit de la docència els objectius són els se-güents: millorar l’eficiència en la docència, adaptar l’estructura del professorat a la demanda i millorar la qualitat del professorat, millorar les competències lingüístiques i millorar l’ocupabilitat dels estudiants. Pel que respecta a l’àm-bit de gestió, es tracta d’articular un sistema pressupostari per programes i càlcul de costos per prendre decisions, incrementar la transparència i rendició de comptes a la societat, i fomentar la determinació, seguiment i avaluació d’actuacions estratègiques i d’estabilització pressupostària.
El càlcul del finançament es realitza assignant a cada un d’aquests epí-grafs uns paràmetres que mesuren el grau de compliment dels objectius mar-cats i la seva evolució en el període de temps de vigència de l’acord de finança-ment.
El model que acabem de descriure tendeix a incentivar l’eficiència, és a dir, el millor ús dels recursos. La universitat rep finançament en funció dels estudi-ants matriculats segons el grau d’experimentalitat de la titulació que cursin, i
Page 169
els rep independentment dels costos que la universitat tingui. Per tant, els equips directius de cada universitat tenen incentius per minimitzar el que po-dem anomenar «el cost unitari de producció» de la seva universitat, ja que el que està subvencionat és l’activitat, no el seu cost.
El model també incentiva l’eficàcia de la universitat, és a dir, la capacitat per complir uns determinats objectius. Així, la universitat ingressa recursos pel nombre d’estudiants titulats, tesis llegides, sexennis d’investigació acredi-tats, etc. És de suposar que les universitats estableixen, en vista d’aquests in-centius financers, polítiques tendents a maximitzar la quantitat d’»output». Els mecanismes interns de millora de l’eficàcia poden ser molts i diversos, des de plans de seguiment per millorar el rendiment dels estudiants fins a plans de promoció per captar els millors estudiants de secundària. Pel costat del profes-sorat, el model pretén fer prevaler la selecció del millor personal acadèmic, ja que a major productivitat del professorat major finançament.
Una anàlisi detallada del model permet observar que, malgrat els incen-tius a l’eficàcia i eficiència del model que hem citat, bona part dels paràmetres es basen en la mida de la universitat: el nombre de professors, els metres qua-drats construïts, el nombre de crèdits matriculats. Es tracta de paràmetres que no fan prevaldre l’ús més eficient dels recursos, i constitueixen a la pràctica una subvenció segons la mida de la universitat. Algunes anàlisis realitzades21 indiquen que aproximadament el 75% de l’assignació del finançament es rea-litza en funció de variables de cost o d’input i el 25% restant queda en funció de resultats i variables d’output. Tenim per tant que entorn d’una quarta part dels recursos repartits segons el finançament ordinari estan orientats als resul-tats del sistema universitari.
El fet que es tracti d’un model de distribució en el qual pesen significati-vament els paràmetres de la grandària de la universitat genera una lògica in-flacionista en el sistema universitari català.
Com ja hem anunciat a l’apartat 3, el funcionament del model és el següent: el Govern estableix la partida pressupostària en els pressupostos generals de la Generalitat de Catalunya, i les universitats, en funció de tots els paràmetres an-teriors capten una part del finançament. Per tant, hi haurà una tendència natu-
Page 170
ral a la sobreprogramació de titulacions i a la captació d’estudiants, en la mesura que les variables de mida i no les de qualitat o resultat són les que més pesen en el finançament.22 Les veus que sovint al·leguen irracionalitat en el comporta-ment agregat de les organitzacions descuiden considerar que és la perversitat del sistema d’incentius la que genera conductes indesitjades.
Deixant de costat els perills inflacionistes del model, quin ha estat el com-portament de les universitats en els deu anys de vigència del model? Els resul-tats no semblen mostrar una gran sensibilitat de les decisions de les universi-tats als incentius marcats pel model. Així, s’observa una gran estabilitat en les variables clau del rendiment: taxes de rendiment dels estudiants, taxes d’aban-donament, taxes de titulació, etc.,23 mentre que l’incentiu de cada universitat depèn més de l’evolució relativa en el sistema (d’aquí ve la sobreprogramació) que de la seva actuació específica. D’altra banda, no s’han creat mecanismes interns de translació d’aquests incentius del model als diferents òrgans de de-cisió de les universitats.24
Pel que fa al finançament variable, es pot destacar que ha estat la partida financera més vulnerable a la crisi econòmica, com veurem a l’apartat 6, la qual ha perdut, per tant, el seu potencial transformador a mitjà i llarg termini. En cas d’haver-se consolidat l’aportació pública al finançament variable, la part de finançament de les universitats públiques orientat a l’obtenció de re-sultats hauria crescut, passant del 25 % al 35 %, aproximadament.
Page 171
En primer lloc hem de distingir entre el finançament universitari i la despesa en educació superior. Fins al moment al llarg del present treball ens hem refe-rit al finançament de les universitats, aturant-nos en les diverses fonts de fi-nançament i la seva importància relativa, i centrant-nos en diversos models de finançament públic. Però aquesta font de finançament és només una part del total de la despesa en educació superior. Al quadre següent enumerem les fonts de finançament de la despesa en educació superior:
Aportació dels pressupostos públics al finançament de la universitat26
Aportació dels pressupostos públics a les convocatòries d’ I+D
Aportació dels pressupostos públics per a beques i préstecs a l’estudi
Aportació del sector privat (empreses i institucions) a activitats d’I+D
Aportació del sector privat per a activitats de patrocini i mecenatge
Aportació directa de les famílies/estudiants al finançament de l’educació superior
La proporció de cada una d’aquestes cinc fonts de finançament dibuixa el model d’educació superior d’un país. Així, és possible concebre un sistema amb una important despesa en educació superior amb majoria d’universi-tats privades i gran aportació pública i privada a activitats d’I+D, mentre és possible també concebre un sistema universitari basat en universitats públi-ques gratuïtes fortament finançades amb fons públics. I en ambdós sistemes seria possible trobar diversos sistemes de beques, des de la beca implícita que significa la matrícula gratuïta fins a la beca salari que permet la independèn-cia i mobilitat dels estudiants, ambdues finançades amb recursos públics o privats.
Les comparatives internacionals ens permetran determinar quin és el model espanyol de finançament de l’educació superior i fer una valoració de
Page 172
la seva suficiència.27 En realitzar qualsevol comparació internacional és impor-tant utilitzar mesures relatives, que no tinguin en compte les diferències de mida dels sistemes d’educació superior; d’altra banda, també és necessari rea-litzar l’anàlisi en unitats monetàries de poder adquisitiu comparable.
La despesa a Espanya és comparable a la de països de similar nivell de desenvolupament? Una primera informació a tenir en compte és la despesa total per estudiant en educació superior (vegeu gràfic núm. 1). Com es pot comprovar, la despesa total en educació superior per cada estudiant matricu-lat en el sistema universitari espanyol és similar a la mitjana dels països de la Unió Europea-19, quedant lluny dels Estats Units i el Canadà.28 Aquesta serà una constant de qualsevol comparació internacional dins de l’OCDE.
Gráfico 1. Comparación del gasto total en educación superior(en dólares PPT). Año 2007
[VER PDF ADJUNTO]
Fuente: OCDE, Education at a Glance, 2010
Page 173
Quant a la inversió en educació superior comparada amb el producte interior brut del país en qüestió, també s’observa el mateix resultat que per al cas de la despesa per estudiant: Espanya és en la mitjana de l’OCDE i fins i tot per sobre de la mitjana dels països de l’UE-19 i queda lluny d’EUA i Canadà (gràfic núm. 2)
Gráfico 2. Comparación del gasto anual por alumno respecto al PIB per cápita (en porcentaje). Año 2007
[VER PDF ADJUNTO]
Fuente: OCDE, Education at a Glance, 2010
És important destacar l’esforç de despesa que s’ha dut a terme a Espanya en l’últim decenni (gràfic núm. 3), sobretot quan en aquest període el nombre d’es-tudiants universitaris s’ha mantingut amb una tendència a la baixa, el que ha re-dundat en una millora de la ràtio de despesa per estudiant. D’altra banda, aquest esforç ha tingut sens dubte un reflex a la producció científica espanyola, que ha passat en relativament pocs anys a ser la novena potència mundial (d’acord amb la mida del PIB). Tanmateix, si es compara aquest novè lloc amb el PIB per càpi-ta, en el qual Espanya ocupa el 23è lloc, podem concloure que la inversió en educació superior a Espanya ha generat un rendiment científic remarcable. Tanmateix, la comparació internacional de la despesa total en educació superior com a percentatge del PIB indica que Espanya encara té un important camí per recórrer quant a recursos destinats a educació superior (gràfic núm. 4).29
Page 174
Gráfico 3. Comparación de la evolución del gasto por alumno (año 2000=100). Año 2007
[VER PDF ADJUNTO]
Fuente: OCDE, Education at a Glance, 2010
Gráfico 4. Comparación del gasto total en educación superior (en porcentaje del PIB). Año 2007
[VER PDF ADJUNTO]
Page 175
Una característica del nostre sistema de finançament de l’educació supe-rior és que està basat en un finançament predominantment públic. Aquest fenomen no és una particularitat espanyola; es reprodueix a tot Europa conti-nental. Només EUA, el Japó i el Regne Unit tenen un sistema on predomina l’origen privat de la despesa (gràfic núm. 5).
Gráfico 5. Comparación de las proporciones de gasto público y privado en educación superior (en porcentaje). Año 2007
[VER PDF ADJUNTO]
Fuente: OCDE, Education at a Glance, 2010
L’anàlisi de les dades aportades ens indica que la proporció de despesa que a Espanya es dedica a educació superior és comparable a la dels països del seu entorn, almenys en el període analitzat.
Tanmateix hi ha un aspecte del finançament de l’educació superior, que té a veure amb l’equitat del sistema, en el qual clarament, com indica el gràfic núm. 6, hi ha un important dèficit en el cas espanyol. Es tracta de l’aportació als ajuts als estudiants en relació amb la despesa en educació superior. El gràfic núm. 6 ens mostra que el sistema de beques espanyol és clarament insuficient, tant pel que fa a la seva quantia com a la cobertura de la població. Encara que en els últims anys ha augmentat el finançament estatal per a l’ajuda a l’estudi,
Page 176
queda, en aquest aspecte, molt camí per recórrer. El recent estudi publicat per l’Associació Catalana d’Universitats Públiques (ACUP) insisteix en el fet que ens mostra el gràfic, i destaca que la despesa pública en beques i ajuts a l’estu-di està entorn del 8,2 %, més de deu punts percentuals per sota de la mitjana de l’OCDE. En el cas català, només el 20 % dels estudiants té alguna ajuda, un percentatge molt inferior al dels països europeus més avançats.30
Aquesta deficiència del sistema d’ajuts llastra l’equitat del sistema. A sim-ple vista podria considerar-se un sistema universitari públic com l’espanyol, que en ocasions es qualifica de «sistema d’accés universal», en el qual els estu-diants paguen entorn d’un 12-15% del cost dels estudis, com un sistema equi-tatiu. Tanmateix, l’equitat d’un sistema universal queda en entredit si redefi-nim el concepte «cost dels estudis». Hem d’incloure en aquest cost totes les despeses associades a estudiar, que no són només les taxes i altres despeses directes associades. El principal cost que assumeix un estudiant i la seva famí-lia és el cost d’oportunitat per no incorporar-se al mercat de treball i dedicar diversos anys a estudiar.31 Un sistema de beques generador d’equitat hauria de compensar aquest cost d’oportunitat als estudiants i a les seves famílies. El sistema actual, on tots els estudiants paguen pràcticament el mateix indepen-dentment de la renda familiar, no genera suficient equitat.
Addicionalment, la inexistència d’un bon sistema de beques té molts efectes perversos, alguns de poc visibles. Un d’ells, que afecta també l’equitat del sistema, és el cas dels estudiants que, a causa de l’absència de beques salari, han de compaginar treball i estudi. Aquests estudiants tendeixen a elegir car-reres que no exigeixen exclusivitat. D’altra banda, alguns dels efectes té influ-ència directa en la qualitat de les universitats: en absència de beques els estu-diants tendeixen a matricular-se en universitats properes al seu habitatge familiar, la qual cosa no força les universitats a competir per captar estudiants de tot el territori nacional i europeu oferint una educació superior de major qualitat. No hi ha cap dubte que això té efectes a les universitats públiques, ja que no és el mateix competir a la comarca, en un mercat quasi-tancat i prote-git, que a Europa.
Page 177
Gráfico 6. Comparación de las ayudas financieras a estudiantes (en porcentaje del gasto público en educación y del PIB). Año 2007
[VER PDF ADJUNTO]
Fuente: OCDE, Education at a Glance, 2010
La severitat i la durada de l’actual crisi econòmica no poden deixar-se fora de l’anàlisi del finançament del sistema universitari. Les dificultats observades en el finançament del sistema als exercicis 2008, 2009 i 2010, i les decisions relati-ves al pressupost de l’exercici 2011 preses pel Govern tenen una magnitud i una rellevància que no seria correcte considerar-les només conjunturals. Com comprovarem, la reducció del finançament públic a les universitats tindrà ne-cessàriament uns efectes importants en el sistema català d’educació superior.32
El finançament del sistema universitari públic català va rebre un fort im-puls amb l’aprovació de la LLUC.33 La disposició final segona de la llei, establia:
Page 178
2. En qualsevol cas, els pressupostos de la Generalitat han d’augmen-tar la dotació assignada al finançament de les universitats públiques, dins el període 2003-2010 i de manera gradual, fins arribar a un increment real mínim del 30% de la dotació pressupostada per al 2002
.
Amb l’objectiu d’afrontar l’adaptació a l’Espai Europeu d’Educació Superior i millorar la productivitat investigadora, l’octubre de 2006 el Govern va acordar34 unes millores addicionals al finançament que exigia la LLUC, tal com recull la taula següent:
Finançament planificat previst de les universitats públiques catalanes (2003-2010), en milions d’euros nominals
[VER PDF ADJUNTO]
Com es pot comprovar a la taula anterior, els creixements previstos per to-tes les partides del finançament públic de les universitats eren de l’ordre de dos dígits, molt superiors als creixements dels pressupostos generals de la Generalitat de Catalunya, el que constituïa una aposta decidida per les universitats públi-ques. Tanmateix, l’aparició de la crisi econòmica el 2008 i el consegüent efecte de la política de consolidació fiscal dels últims anys ha provocat que la realitat del finançament sigui substancialment menor a la prevista a la taula anterior.
A la taula següent comparem el finançament planificat previst amb el fi-nançament real fins a 2011 obtingut per les universitats públiques; afegim a més les xifres de finançament previstes fins a l’exercici 2014 segons previsions de la Direcció General d’Universitats. El resultat final ens permet observar
Page 179
l’evolució del finançament públic de les universitats en el període 2003-2014 en termes nominals:
Finançament efectiu de les universitats públiques catalanes (2003-2014) en milions d’euros nominals
[VER PDF ADJUNTO]
Com35 podem comprovar, els efectes de la crisi de 2008 en la despesa pública universitària són enormes. Si bé durant el 2009 encara es van mantenir, fins i tot amb problemes, els compromisos financers, a partir de 2010 el finançament va caure en picat, situant-se per a l’exercici de 2014, segons les previsions del Govern, a nivells de 2007 en termes nominals,36 i, aproximadament, a nivells de 2003 en termes reals, és a dir, descomptant la inflació. És evident que el sistema públic uni-versitari s’enfronta a un nou escenari financer. Els efectes d’aquesta contracció de la despesa canviaran sens dubte el sistema públic d’educació superior a Catalunya.
Hem avançat en la introducció del treball que el finançament universitari no pot ser tractat al marge de la forma de govern de les universitats. Una prova
Page 180
evident d’aquesta connexió és, com hem pogut comprovar en apartats anteri-ors, la refinada elaboració dels models de finançament públic que estableixen els governs dels països desenvolupats per condicionar la conducta de les seves universitats públiques.
Encara que en aquest treball, per raons d’espai i d’oportunitat, tingui una major importància la part financera, no podem deixar d’abordar les conse-qüències de la forma de govern universitari per donar una visió de conjunt de les finances universitàries. Això és així perquè la forma de govern determina qui decideix i sota quina responsabilitat el que es gasta i inverteix; el govern universitari decideix quan, com i amb quins objectius es gasta. No és, per tant, una cosa irrellevant com està governada una universitat pública, ja que inci-deix dramàticament en l’eficàcia i en l’eficiència de la universitat.
L’objecte d’aquest apartat no és determinar quina és la forma més ade-quada de govern universitari37 sinó més aviat descriure les característiques que té el sistema espanyol de govern universitari i realitzar una valoració crítica de les seves implicacions.38
El cas espanyol de governança universitària té unes característiques bàsi-ques que podem sintetitzar així:
• Elecció del rector i el seu equip, el consell de direcció, mitjançant sufra-gi universal ponderat dels col·lectius que componen la universitat: per-sonal acadèmic, estudiants i personal d’administració i serveis. Aquest sistema s’estén, amb poques variacions, a les facultats i escoles.
Page 181
• Govern intern col·legiat on estan representats, amb majoria de personal acadèmic, els col·lectius abans descrits.
• Configuració de la universitat com a Administració pública.
• Doble dependència del Govern autonòmic i estatal en les principals de-cisions acadèmiques i laborals.
• Revisió i control per un Consell Social de les decisions acadèmiques, econòmiques i patrimonials preses pels òrgans de govern interns de la universitat. Aquest Consell és de formació mixta: una part dels seus membres, majoritària, és elegida pel Parlament i el Govern autonòmic.
També en formen part representants de la universitat, entre ells el rec-tor, el gerent i el secretari general.
• Control de les decisions mitjançant auditories econòmiques i de gestió per diversos ens públics i privats: auditoria de comptes externa, audito-ria per organismes d’intervenció pública, auditoria de comptes i de ges-tió per part de la Sindicatura de Comptes, revisió de les auditories pel Tribunal de Comptes, etc.
Un sistema amb les característiques descrites genera diverses forces con-traposades que poden generar la paràlisi de l’organització. En termes de lògi-ca política, el rector o rectora i el consell de direcció es veuen obligats a retre comptes als seus electors, els agents interns de l’organització, si volen garan-ties d’estabilitat. Això és així perquè hem d’identificar a la universitat com una organització on tots els agents lluiten políticament per atreure cap a si, en funció dels seus interessos, que hem de qualificar de legítima, la major quantitat de recursos possibles.39 D’altra banda, la societat, representada pel Govern, exigeix a la universitat el compliment d’uns objectius socials deter-minats, el que porta al disseny de mecanismes de control i un sistema d’in-centius per fer que tots aquests interessos interns es dirigeixin cap al compli-ment d’uns objectius públics, és a dir, perquè sigui compatible la necessària llibertat acadèmica amb l’ús també necessari eficaç i eficient dels recursos públics. El resultant de totes aquestes forces contraposades és el que dirigirà les decisions de despesa i inversió de la universitat. Tenim per tant que l’eficà-
Page 182
cia i eficiència universitàries quedaran ponderades pels equilibris polítics in-terns i externs.40
Les qüestions aquí plantejades estan perfectament identificades des de fa ja temps pels màxims responsables polítics. Destaquem aquí que fins el Consejo de Universidades41 defensi en un dels seus documents42 un canvi de governan-ça el sistema com a requisit imprescindible per a la seva millora (pàg. 21):
Los procesos establecidos para la elección de los órganos de gobierno de la institución, por su extensión y por su indeterminación de responsabilidad funcional, no propician la proactividad que se requiere de los dirigentes uni-versitarios para avanzar en la modernización de las estructuras productivas, en la incorporación e integración de las demandas sociales y en la urgente internacionalización que identifica a la sociedad del conocimiento. Es, por tanto, preciso y urgente reflexionar acerca del actual modelo de gobernanza universitaria para encontrar el diseño idóneo que garantice que nuestras universidades estarán posicionadas en lugares acordes a la relevancia de la economía española en el contexto internacional
.
més endavant estableix (pàg. 26):
• «En el gobierno de las universidades, pesa mucho más la satisfacción de los intereses internos que la atención a las necesidades de la sociedad».
• En el gobierno de las CCAA prevalece la tendencia hacia la conservación de la «paz social» ante la presión de las universidades, sobre la necesidad de desplegar el servicio público de educación superior con la mayor dispo-nibilidad de medios y la mejor calidad posible. Ello impide la corrección de las situaciones donde se produce una ineficiente utilización de recursos públicos.»
Page 183
Referent a això, es pot destacar que les mateixes universitats són conscients de les limitacions del sistema de governança actual de tal manera que freqüentment opten per externalitzar de la universitat qualsevol projecte que necessiti competir amb èxit als mercats de la docència, la investigació i la transferència de coneixe-ments. Només d’aquesta forma es pot explicar l’important nombre de centres d’investigació amb personalitat jurídica pròpia que s’han generat en els últims anys a Espanya, a mesura que es feia necessari competir internacionalment amb les mateixes estructures organitzatives que la resta de competidors. Aquest feno-men, promogut en moltes ocasions pels governs estatal i autonòmics43 té com a conseqüència una certa descapitalització de les universitats públiques, que tendei-xen a desfer-se dels seus nuclis d’excel·lència, un fenomen impensable a les univer-sitats internacionals de referència, dotades d’estructures de govern més consistents.
El finançament de les universitats públiques espanyoles té uns trets similars. Pel que respecta als ingressos, entre el 75-80% són d’origen públic, depenent de la intensitat investigadora de la universitat. Els ingressos per taxes universi-tàries tant de grau com de postgrau –oficial i propi–, així com els ingressos de la transferència de coneixements via convenis amb empreses i institucions for-men les principals fonts de finançament privat de les universitats públiques i poden arribar a una quarta part dels ingressos totals; xifres totalment compa-rables amb el nostre entorn europeu continental.
Si bé la proporció diners públic-privat és relativament estable, la forma en la qual es finança la universitat té algunes variacions respecte al finança-ment públic. Així, hi ha diversos models de finançament públic tant a la Unió Europea com a Espanya. En tots els casos les tendències més destacables tenen a veure amb els incentius que els respectius governs dissenyen per generar eficàcia i eficiència en la presa de decisions de les universitats. Els models més habituals estan basats en un mix de fórmules de càlcul basades en inputs (mida i costos) i outputs (resultats mesurables) de la universitat, i contractes progra-ma on el govern condiciona el finançament a la consecució de determinats objectius pactats en docència i investigació.
Page 184
El model de finançament català respon a les característiques més fre-qüents. Una part del finançament ve donat per paràmetres d’inputs de docèn-cia: nombre d’estudiants ponderats per l’experimentalitat de la titulació; o per paràmetres de mida com la superfície construïda; també tenen importància els crèdits matriculats de doctorat. D’altra banda, també es consideren algunes variables d’output, com els estudiants diplomats o el nombre de tesis docto-rals llegides. Es tracta, a més, d’un model de distribució, on les universitats competeixen entre si per captar el màxim finançament possible del total del finançament del període.
Una part rellevant del finançament públic està basada en el compliment de determinats objectius de millora de la qualitat docent, la qualitat investiga-dora i la qualitat de la gestió. Mitjançant determinats paràmetres, el govern avalua els objectius fixats i calcula un finançament vinculat. Aquest finança-ment es denomina «Finançament variable condicionat a objectius».
Les anàlisis realitzades sobre el comportament de les universitats en els anys de vigència del model (va començar la seva etapa el 2002) indiquen que hi ha una gran estabilitat en les variables clau de rendiment mentre que l’evo-lució de cada universitat ha depès més de l’evolució relativa en el sistema (re-cordem que és un model de distribució) que de les millores internes de les universitats. El global del sistema indica que entorn d’un 75 % dels ingressos es distribueixen partint de paràmetres relacionats amb la mida de la universi-tat i entorn del 25 % partint de paràmetres basats en els resultats obtinguts, és a dir, en la productivitat de la universitat. Donada aquesta correlació de pesos, no és d’estranyar que el sistema català hagi tendit a generar una sobreprogra-mació de titulacions, orientades a la captació d’estudiants gràcies als quals poder aconseguir millores financeres.
L’anàlisi sobre la suficiència de la despesa en educació superior ens ha por-tat a comparar el finançament públic universitari espanyol amb la dels països de l’OCDE. És important destacar quatre fenòmens: 1/en els últims anys Espanya ha estat un dels països amb el creixement més intens del finançament públic a les universitats; 2/la despesa pública espanyola per estudiant universitari és com-parable a la despesa de la mitjana dels països de l’OCDE; 3/la despesa en educa-ció superior sobre el PIB és encara baixa en comparació amb la resta de països més desenvolupats, sent l’aportació privada encara molt baixa; 4/la despesa pú-blica en ajuts financers als estudiants és dels més baixos dels països de l’OCDE.
Page 185
Els resultats obtinguts mostren que, si bé en els últims anys s’han dut a terme importants millores en el finançament de les universitats públiques, que-da encara un important camí per recórrer especialment en dos aspectes: beques i aportació privada a l’educació superior (I+D d’origen privat especialment).
Les aportacions de l’apartat 6, on es repassen els efectes de la política de consolidació fiscal governamental sobre el finançament públic universitari, deixen en entredit els resultats anteriors. Caldrà esperar l’evolució futura de l’economia per fer-ne una avaluació rigorosa, però les primeres decisions pre-ses impliquen un important retrocés en les posicions sobre finançament pú-blic del sistema universitari català i molt probablement del sistema espanyol en el seu conjunt. Els efectes finals d’aquestes reduccions pressupostàries estan per veure, però és necessari remarcar que, en euros constants, signifiquen po-sar el finançament públic al nivell de l’any 2003, aproximadament.
Hem dedicat l’últim apartat a destacar algunes conseqüències de la for-ma de govern de les universitats espanyoles pel que fa a la seva eficàcia i efi-ciència. Les universitats són, com totes les organitzacions, organismes polí-tics, i com a tals prenen totes les seves decisions, entre les quals hi ha les de despesa i inversió. És clar, per tant, que l’eficàcia i eficiència de la universitat estarà condicionada pel seu govern. Algunes evidències com la tendència a la paràlisi davant de la presa de decisions políticament costoses (aspecte aquest reconegut pel Consejo de Universidades) o l’externalització d’activitats que requereixin un cert dinamisme (política fomentada des de les universitats amb l’acord i col·laboració dels governs estatal i/o autonòmics) indiquen que la governança actual de la universitat espanyola necessita una revisió urgent.
ACUP, Associació Catalana d’Universitats Públiques (2008). Llibre Blanc de la Universitat de Catalunya. Estratègies i projectes per a la Universitat catalana. Barcelona.
ACUP (2011). Impactes de les Universitats Públiques Catalanes a la Societat. Barcelona.
Aghion, Philippe, et. al. (2009). «The governance and performance of research uni-versities: evidence from Europe and the U.S». NBER Working Paper 14851.
Page 186
Aghion, Philippe, et. al. (2008). «Higher aspirations: An agenda for reforming European Universities». Bruegel Blueprint Series, Volume V. Brussels.
Casani, Fernando, et. al. (2007). Un modelo de formación para los responsa-bles del gobierno y de la gestión de las universidades españolas. Conclusio- nes del Proyecto EA2007-0244 del Programa de Estudios y Análisis del MEC. Madrid.
Casani, Fernando y Rafel Zorrilla (2007). El nuevo modelo de financiación de las universidades públicas de Madrid para el período 2006-2010. Desafíos y oportunidades. En Fundación CYD, Informe 2007. Barcelona.
Castillo Blanco, F.A. (2009). «El Estatuto Básico del Empleado Público y el Régimen de Personal al servicio de las Universidades Públicas». En González García, J.V. (2009).
Fundación CYD (2010). Informe CYD 2010: La contribución de las universida-des al desarrollo. Barcelona.
González García, J.V. (2009) (ed). Comentarios a la Ley Orgánica de Uni- versidades. Civitas.
Hernández Armenteros, Juan (director) (2010). La Universidad española en cifras. Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas. Madrid.
Hernández Armenteros, Juan y José Ramón Álvarez de Toledo (2007). «La fi-nanciación universitaria en Andalucía: del incrementalismo a la asigna-ción por resultados de las universidades». En Fundación CYD, Informe 2007. Barcelona.
Consejo de Universidades y Conferencia General de Política Universitaria (2010). Documento de mejora y seguimiento de las Políticas de Financiación de las Universidades para promover la excelencia académica e incrementar el impacto socioeconómico del Sistema Universitario Español (SUE).
Fisch, Stanley (2007). «Shared Governance. Democracy ins not and educatio-nal idea». Change. March-April.
González, María José (2007). «La financiación de las universidades españolas: retos desde la experiencia». En Fundación CYD, Informe 2007. Barcelona.
Grau Vidal, Xavier (2011). «La universitat pública catalana avui. Dimensió, eficàcia i eficiència». Publicacions URV. Tarragona.
López de Silanes, Jose Luis (2009). How Universities ar being governed? Ponencia presentada a la International Association of University Governing Bodies, 2009.
Maassen, Peter (2000). «Models of Financing Higher Education in Europe».
Center for Higher Education Policy Studies (CHEPS), University of Twente.
Page 187
Ministerio de Educación (2010). Datos y Cifras del Sistema Universitario Español. Curso 2010/2011. Madrid.
Mora, José-Ginés (2008). ¿Más dinero para las universidades? Sin duda, pero... ¿para qué y cómo?. En Fundación CYD, Informe 2008. Barcelona.
Mora, José-Ginés (2009). «La financiación de la educación superior en Dinamarca y los Países Bajos». En Fundación CYD, Informe 2009. Barcelona.
Pérez, José A. (2007). «Financiación del sistema público universitario valenci-ano 1999/2006. Un balance». En Fundación CYD, Informe 2007. Barcelona.
Solà i Busquets, Francesc (2010). «El pressupost i el finançament de la univer-sitat. Elements per al debat». Jornades d’Alta Direcció Universitària.
Vila, Luis E. (2007). «Tendencias y cambios instrumentales en la financiación de las instituciones de educación superior en Europa». Ponencia presenta-da en XXV Jornadas de Gerencia Univesitaria. Universidad del País Vasco.
Vilalta, Josep M. Y Jordi Gavaldà (2007). «La financiación de las universidades en Cataluña. Evolución reciente y propuestas». En Fundación CYD, Informe 2007. Barcelona.
Vilalta, Josep M. (2008). «Autonomia, rendición de cuentas y financiación de las universidades. Algunas reflexiones y propuestas». Jornadas de financia-ción de las universidades españolas. Las Palmas de Gran Canaria.
------------------------------
[1] Bok, Derek (2010): Universitats en venda. Ed. Publicacions de la Universitat de València, pàg. 23. El Dr. Bok va ser durant més de 20 anys rector de la Universitat d’Harvard. El llibre constitu-eix una excel·lent reflexió sobre els reptes de l’educació superior en els nostres dies. Si elegeixo aquesta citació irònica per obrir el text del treball és per constatar com la insuficiència de recur-sos és una cosa que qualsevol universitari considera consubstancial a la universitat, fins i tot en una de les universitats més riques del món. El títol original, editat el 2003, és Universities at the market plau; una mica menys pejoratiu que la traducció castellana.
[2] L’últim informe (juny 2011) de l’EUA (European University Association) referit al finança-ment de les universitats europees Financially Sustainable Universities II mostra clarament que les dificultats financeres són generalitzades en tota la Unió Europea. Referent a això és també revela-dor que a mitjan setembre de 2010, a París, l’OCDE organitzés l’Higher Education International Conference, l’informe del qual portava com a títol «Higher Education in a World Changed Utterly. Doing More with Less». Crec que sembla raonable destacar les quatre últimes paraules: fer-ne més amb menys. L’informe reconeix que les institucions d’educació superior tenen un paper clau en el lideratge d’un creixement econòmic sostenible; però, l’informe insisteix, ho hauran de fer en un escenari de recursos de tot tipus menors.En el cas de Catalunya, les reduccions del finançament públic situen la subvenció pública a les universitats a nivells de 2003 en euros constants. Vegeu al punt 6 una primera aproximació als efectes de la crisi en el finançament públic de les universitats catalanes.
[3] És necessari destacar que en aquest tipus de serveis és freqüent l’existència de subvencions implícites des del pressupost general de les universitats. D’altra banda, el tipus de servei varia d’unes universitats a les altres. L’antiguitat de la universitat o la ubicació en una ciutat o en un campus de l’extraradi expliquen la gran variabilitat de serveis que les universitats ofereixen. Així, hi ha universitats que tenen instal·lacions esportives o menjadors universitaris i altres que sub-contracten externament aquests serveis. En alguns casos hi ha fórmules mixtes.
[4] La Universidad española en cifras. CRUE 2010.
[5] En qualsevol anàlisi a escala europea cal citar per les seves diferències el Regne Unit, on la part privada del finançament és molt superior a la resta de països europeus.
[6] Com anomenar si no a les activitats d’un grup d’investigació que disposa d’uns procediments, una tecnologia, de fet, per generar un consens entorn de la construcció d’un establiment peniten-ciari en una ciutat. O la capacitat per generar millores organitzatives en un centre escolar. Totes aquestes activitats de transferència, que en moltes ocasions tenen una magnitud financera consi-derable, les hem de considerar també investigació aplicada.
[7] Vegeu sobre això la Llei 14/2011, de la ciència, la tecnologia i la innovació, especialment el títol III.
[8] La Universidad Española en Cifras (2010), pàg. 93.
[9] Destaquem aquí el Documento de mejora y seguimiento de las Políticas de Financiación de las Universidades para promover la excelencia académica e incrementar el impacto socioeconómico del Sistema Universitario Español (SUE, abril de 2010, elaborat pel Consell d’Universitats i la Conferència general de política universitària. Segons aquest informe els «overheads» han crescut els últims anys fins a situar-se de mitjana en el 21 % a les universitats espanyoles. Hi ha un consens clar, derivat d’estudis de comptabilitat analítica, pel qual aquests costos indirectes se situen, com a mínim, entorn del 35 % en el cas de les ciències experimentals i de la salut, són menors els costos de les ciències socials i humanitats.
[10] Vegeu per exemple, Vila, Luis (2007) i també Solà i Busquets, Francesc (2010.
[11] A destacar que els models d’assignació de fons públics a les universitats no poden conside-rar-se «purs». En tots els casos revisats en la literatura sobre aquesta qüestió hi ha models mixtos; és per això que parlem de tendències comunes a tots els models.
[12] Adaptades de Vila, Luis (2007) i González, María José (2007).
[13] En «Financiación del Sistema Universitario Español», un treball de la Comissió de Finançament del Consell de Coordinació Universitària (2007), és possible trobar una excel·lent revisió de les característiques dels diversos models de finançament públic de les universitats a Espanya. Destaco el quadre de la pàgina 112, on es troben resumides les característiques clau dels disset models de finançament de les disset comunitats autònomes. Excepte en les cinc comunitats citades, en totes les restants es tracta de models mixtos, que, en general, segueixen les tendències marcades en aquest apartat.
[14] Vegeu també: Maassen, Peter (2000).
[15] Respecte a això hem de destacar que les taxes universitàries estan controlades pel Govern central, que fixa un marge sobre el qual les comunitats autònomes poden decidir. En els últims anys la decisió governamental ha fixat el marge d’increment entre l’IPC i IPC +4 %. Les diferents decisions dels governs autonòmics ha anat generant una certa variabilitat de preus dels estudis universitaris a escala nacional. Així, mentre a Catalunya els increments han estat sempre per so-bre de l’IPC (en el curs 2010-11 IPC+4%) en altres comunitats autònomes els increments s’han anat limitant a l’IPC
[16] Per la seva magnitud (són més de dos terços de tot el sistema) i complexitat, els models de finançament de les comunitats de Madrid, Andalusia, València i Catalunya són els més estudiats. Una descripció de les seves característiques i una valoració crítica de la seva aplicació pot tro-bar-se a Casani i Zorrilla (2007) per al cas madrileny, Pérez (2007) per al cas valencià, Vilalta i Gavaldá (2007) per al cas català i Hernández i Álvarez de Toledo (2007) per a l’andalús.
[17] El model de finançament descrit inclou la revisió realitzada el 2005 del model inicial posat en funcionament en el curs 2001. Els canvis polítics i la crisi econòmica han paralitzat la renovació del model prevista per al curs 2010.
[18] Aquest mecanisme de les mitjanes mòbils permet llimar les hipotètiques variacions brusques que podrien produir-se en el nombre de crèdits matriculats d’una universitat.
[19] Acord de Govern de 10 d’octubre de 2006 sobre el «Pla de finançament per a la millora de les universitats públiques catalanes».
[20] Al punt 6 «Els efectes de la crisi en el finançament del sistema universitari públic català» po-drem comprovar com finalment les decisions governamentals derivades de la política de conso-lidació fiscal han impedit la materialització de bona part dels fons previstos.
[21] Vegeu per exemple Solà i Busquets (2010) p. 22.
[22] Un exemple pot ser d’utilitat per comprendre per què és rendible la sobreprogramació. Su-posem que una universitat és actualment el 20 % del sistema universitari català. Suposem, a més, que el finançament públic està congelat i que no hi ha canvis significatius en el sistema. En aques-tes circumstàncies, aquesta universitat tendeix a obtenir el 20 % del finançament públic pressu-postat. Suposem ara que aquesta universitat programa una nova titulació; si la resta d’universitats no programen res, significa que són la resta d’universitats les que a la pràctica finançaran, renun-ciant implícitament a mantenir la seva part del pastís, el 80% d’aquesta nova titulació. La dinà-mica esperable del conjunt del sistema universitari serà llavors programar com més titulacions millor per no perdre pes en el sistema. En el cas català hi ha controls a aquesta deriva del sistema, ja que la programació de les titulacions s’han d’acordar en el CIC (Consell Internuniversitari de Catalunya), format pel Govern i les universitats. Els fets semblen indicar que no estem davant d’un control eficaç.
[23] És evident que aquesta estabilitat no implica per si sola que les universitats no hagin posat en marxa polítiques de millora. En qualsevol cas, la constatació és que cap universitat no ha millorat significativament en termes relatius respecte de la resta d’universitats.
[24] Solà i Busquets (2010), p. 21.
[25] L’anàlisi realitzada és bàsicament una anàlisi precrisi. Serà necessari comprovar en el futur els efectes de la crisi en el finançament de l’educació superior en el sistema europeu. En concret, serà de gran interès observar si la crisi ha afectat homogèniament tots els sistemes europeus. Les pri-meres dades semblen indicar que la despesa pública espanyola en educació superior perdrà pes relatiu a escala europea.
[26] Hem escrit «finançament de la universitat» i no «finançament de la docència universitària» perquè una part del finançament cobreix les despeses generals de la universitat, que inclouen l’administració de la investigació i la transferència de tecnologia.
[27] Totes les dades aquí exposades pertanyen a l’OCDE (2010): Education at a Glance. OCDE. París. Un excel·lent resum del finançament de l’educació superior a Espanya més ampli i exhaus-tiu que el realitzat en aquest treball es pot trobar en: Informe CYD 2010 (2010): Anàlisi Econò-mica del Sistema Universitari Espanyol. Cap. 2. p. 98 i ss
[28] Implícitament estem suposant que els estudiants progressen a ritmes similars a tots els països comparats, la qual cosa limita la nitidesa de l’anàlisi. Això és així perquè un sistema on els estudi-ants progressen lentament en els seus estudis podria emprar molts recursos encara que la despe-sa per estudiant individual fos baixa.
[29] És necessari insistir en el fet que les dades dels gràfics anteriors estan referides a la informació pública disponible en el moment d’escriure aquest treball que està referit a 2007, abans de la crisi econòmica. No hi ha dubte que la reducció de la despesa pública a Espanya tindrà efectes desta-cables quan es dugui a terme l’actualització de les dades estadístiques. Una primera aproximació als efectes de la crisi en els sistemes europeus d’educació superior pot trobar-se a l’informe de l’EUA Financially Sustainable Universities II, que inclou algunes dades de 2009. A l’informe es destaquen algunes primeres mesures restrictives de despesa pública universitària en alguns països de la UE, encara que encara no es recullen tots els efectes de la crisi.
[30] ACUP (2011): Impactes de les universitats públiques catalans a la societat. Barcelona.
[31] L’evidència d’aquest cost la notem ara quan la crisi omple les aules: el cost d’oportunitat d’estudiar és menor si la demanda de treball escasseja.
[32] És absolutament previsible que fenòmens similars al català es reprodueixin en les diferents comunitats autònomes, atesa la política de consolidació fiscal que han d’encarar els governs au-tonòmics.
[33] Llei 1/2003, de 19 de febrer, d’universitats de Catalunya (DOGC 3826, 20.2.2003, pàg. 3326).
[34] Acord de Govern de 10 d’octubre de 2006 sobre el «Pla de finançament per a la millora de les universitats públiques catalanes».
[35] Inclou la reducció salarial de l’any 2010 als empleats públics. Aquesta reducció va ser neutra per a les finances universitàries ja que es va reduir el cost salarial però també la subvenció pública en la mateixa quantia.
[36] És important remarcar que durant aquest període les taxes pagades pels estudiants havien crescut entorn de l’IPC+1 %; durant el curs 2011-12 les taxes han crescut entorn del 7 % (IPC+ 4 %), i que s’ha destinat una part d’aquest augment d’ingressos a beques (un 1% de l’increment). En qualsevol cas, tots aquests augments queden molt lluny de compensar la reducció del finança-ment públic universitari, la qual cosa es tradueix en un menor finançament net per a les univer-sitats. Només un augment de l’ordre del 100 % (doblar les taxes) generaria uns ingressos similars a la pèrdua de finançament públic.
[37] Encara que les millors universitats comparteixen moltes característiques quant a la forma de govern.
[38] Si bé no és l’objectiu d’aquest treball l’estudi de l’autonomia universitària, dos excel·lents treballs d’Aghion et. al. (2008 i 2009) referits a la Unió Europea conclouen que el grau d’autono-mia d’una universitat és un bon predictor de la qualitat d’un sistema universitari, mesurat per la seva productivitat científica. Així, els sistemes europeus més eficaços i eficients són els que reu-neixen aquestes tres característiques: universitats autònomes, ben finançades, que actuen en mer-cats competitius d’investigació i de captació de talent tant del professorat com dels estudiants.Un recent estudi de l’EUA (European University Association) realitzat per Estermann, et. al. (2011), avalua el grau d’autonomia dels diversos sistemes universitaris dels 28 països de l’UE. El sistema espanyol ocupa el lloc 19 en autonomia organitzativa, el 17 en autonomia financera, el 25 en autonomia per a la gestió de personal i el 16 en autonomia acadèmica. No sembla que l’auto-nomia de les universitats públiques sigui una característica destacable del sistema públic univer-sitari espanyol.
[39] Aquesta descripció, amb els matisos deguts, és comuna a totes les organitzacions, incloses les del món empresarial. En les empreses són molts els grups d’interès que lluiten per les rendes empresarials: els titulars del deute i els accionistes mitjançant el mercat de capitals; els treballa-dors mitjançant els seus representants sindicals; l’equip directiu mitjançant les seves decisions, que al seu torn estan vigilades pel mercat de capitals; i el Govern mitjançant el sistema fiscal; tots ells lluiten políticament per les rendes que genera l’empresa.
[40] Un resultat addicional d’aquest sistema de govern és la debilitat congènita del model de ges-tió i en concret de la direcció professional de les universitats. Aquesta debilitat es reflecteix en la quasi nul·la reglamentació legal de la gerència universitària. Vegeu sobre això una anàlisi interes-sant a González García (ed) (2009) realitzada per F. A. Castell Blanc.
[41] El Consejo de Universidades és un òrgan de coordinació acadèmica, de cooperació, consulta i proposta en matèria universitària. Està presidit pel Ministre d’Educació i el formen els rectors de les universitats espanyoles i cinc membres designats pel Ministre.
[42] Document de millora i seguiment de les polítiques de finançament de les universitats per promoure l’excel·lència acadèmica i incrementar l’impacte socioeconòmic del Sistema Universi-tari Espanyol (SUE), Abril 2010.
[43] Només en el cas de Catalunya han estat creats més de 40 centres especials d’investigació amb personalitat jurídica pròpia, agrupats sota el consorci CERCA.
