Consideraciones sobre el decreto ley del gobierno de la Generalidad de Cataluña 1/2007, de 16 de octubre, de medidas urgentes en materia urbanística
| Autor | Jordi Viguer Pont |
| Cargo | Abogado y Técnico Urbanista |
| Páginas | 88-113 |
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El pasado 19 de octubre de 2007, se publicó en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña el Decreto Ley del Gobierno de la Generalidad de Cataluña 1/2007, de 16 de octubre, de medidas urgentes en materia urbanística («DL»). Esta norma constituye la última incorporación al cuerpo de ordenación urbanística catalán, cuya configuración actual se inició en el año 2002, y que se actualmente se integra por la Ley de Urbanismo de Cataluña («LUC»), cuyo texto refundido fue aprobado por el Decreto Legislativo 1/ 2005, de 26 de julio y por su Reglamento («RLUC») aprobado por el Decreto 305/2006, de 18 de julio.
El DL responde básicamente a dos motivaciones. En primer lugar, y como prioridad básica, la adaptación del ordenamiento jurídico urbanístico catalán a los dictados de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo («LS»). Page 89
El Gobierno autonómico ha acatado los dictados del legislador estatal, incorporándolos de forma inmediata al ordenamiento autonómico. Este ejercicio resulta de especial complejidad dada la contraposición entre el detalle y extensión que caracterizan a la LS y el blindaje de la competencia urbanística autonómica conferido por el actual Estatuto de Autonomía de Cataluña. Recordemos, en este sentido, la amplitud con que el artículo 149.5 de la norma estatutaria define la competencia exclusiva de la Generalitat de Cataluña en materia urbanística:
5. Corresponde a la Generalitat, en materia de urbanismo, la competencia exclusiva, que incluye en todo caso:
a) La regulación del régimen urbanístico del suelo, que incluye, en todo caso, la determinación de los criterios sobre los diversos tipos de suelo y sus usos.
b) La regulación del régimen jurídico de la propiedad del suelo respetando las condiciones básicas que el Estado establece para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad.
c) El establecimiento y la regulación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística, así como de su procedimiento de tramitación y aprobación.
d) La política de suelo y vivienda, la regulación de los patrimonios públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la edificación, la urbanización y el uso del suelo y el subsuelo.
e) La protección de la legalidad urbanística, que incluye, en todo caso, la inspección urbanística, las órdenes de suspensión de obras y licencias, las medidas de restauración de la legalidad física alterada, así como la disciplina urbanística
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En este marco, abocado teóricamente a la confrontación competencial, el DL se autodefine como el engarce destinado a conferir interrelación y coherencia entre el sistema normativo urbanístico estatal y el autonómico. Como veremos en el análisis que sigue, el DL efectivamente sintoniza con los preceptos de la normativa estatal, no sin establecer algunas salvaguardias técnicas que preservan Page 90 en cierto modo las particularidades del modelo urbanístico autonómico.
Por otra parte, y más allá de la mera adaptación del ordenamiento autonómico a las prescripciones de la LS, el DL también pretende dar una respuesta urgente a las crecientes demandas de suelo residencial. De esta forma, y como medida autónoma en materia de política de suelo, el DL crea la figura de las áreas residenciales estratégicas.
Seguidamente analizaremos las principales novedades que presenta el DL que, para mayor claridad expositiva, hemos agrupado en bloques temáticos.
Dentro de su afán innovador, la LS introduce una serie de novedades terminológicas y conceptuales en la regulación del fenómeno urbano, hasta el momento desconocidas en la tradición urbanística española. En consecuencia, para la aplicación conjunta de la norma estatal y del ordenamiento urbanístico autonómico, resulta necesario establecer una serie de correspondencias que permitan la integración de los nuevos conceptos introducidos por la LS. Con el fin de dar respuesta a esta demanda de compatibilidad entre regulaciones, el DL establece dos nuevas disposiciones adicionales, decimoquinta y decimoséptima, en las que se interrelaciona la respectiva terminología utilizada por la LS y la LUC.
En primer lugar, y a través de la nueva Disposición Adicional decimoquinta, el DL establece las correspondencias entre los distintos regímenes de clasificación del suelo y sus situaciones básicas definidas por el artículo 12 de la LS.
Se considera que se encuentran en situación básica de suelo rural los terrenos clasificados como suelo no urbanizable, bien por razón del planeamiento urbanístico general o, en ausencia del mismo, por mandato de la disposición transitoria cuarta.1 de la LUC. Asimismo, se encuentran en situación de suelo rural hasta que no Page 91 completen la actuación de urbanización, los terrenos clasificados como suelo no urbanizable o, que deban considerarse como tales por mor de la disposición transitoria primera.2 de la LUC.
Por otra parte, se deben considerar en todo caso en situación de suelo urbanizado los terrenos clasificados como suelo urbano consolidado o que tengan dicha condición en virtud de la disposición transitoria cuarta.1 de la LUC. También se reputan en situación de suelo urbanizado los terrenos clasificados como suelo urbano no consolidado que reúnan los servicios urbanísticos básicos definidos en el artículo 27.1 LUC y los que tengan dicha condición según lo establecido por la disposición transitoria primera.1 o por la disposición transitoria cuarta.1 de la LUC.
El establecimiento de las anteriores correspondencias entre situaciones básicas de suelo y clasificación de los terrenos no parece acorde a las bases conceptuales de la nueva normativa estatal. El artículo 12 de la LS define los estados básicos del suelo en atención a su situación fáctica y actual, rehuyendo del estricto «nomen iuris» fijado por el planeamiento urbanístico en su clasificación. Por tanto, la vinculación de las situaciones básicas de suelo y la clasificación del mismo debería ser necesaria para una correcta aplicación de la LS.
Antes bien, la referencia a la clasificación introduce mayor complejidad al sistema urbanístico e, incluso, ciertas inconsistencias. La clasificación del suelo fijada por el planeamiento no siempre responde con puridad a la situación fáctica del suelo, que es precisamente el criterio adoptado por el legislador estatal a la hora determinar los derechos y deberes de los propietarios. Así, de acuerdo con el artículo 26.a de la LUC pueden clasificarse como suelo urbano terrenos que, sin disponer de servicios urbanísticos ni redes, se encuentren en áreas consolidadas por la edificación. Sin embargo, en una aplicación estricta de la LS, dichos terrenos urbanos deberían considerarse en situación de suelo rural. En definitiva, la aplicación del sistema de correspondencias entre la clasificación y las situaciones básicas de suelo debe complementarse, en la práctica, con un análisis individualizado de las condiciones fácticas que presenta el suelo.
También en esta línea de homogenización de conceptos, el DL Page 92 introduce una nueva Disposición Adicional decimoséptima de la LUC. En primer lugar esta disposición adicional aclara qué debe entenderse por edificabilidad media ponderada de las actuaciones. Este concepto viene establecido por la LS en la regulación de las actuaciones urbanísticas de transformación, concretamente en lo que se refiere al deber de cesión a la Administración de suelo con destino al patrimonio público de suelo. La edificabilidad media ponderada constituye la base del cómputo de los porcentajes objeto de cesión obligatoria. El legislador autonómico establece la equivalencia entre la edificabilidad media ponderada y el aprovechamiento urbanístico, definido por el artículo 36.1 de la LUC. Debe señalarse que la noción de aprovechamiento urbanístico presenta mayor complejidad que su equivalente estatal, ya que pondera junto a la edificabilidad, los usos y su intensidad, e incorpora también la densidad del uso residencial.
La nueva Disposición Adicional decimoséptima de la LUC también determina qué debe entenderse por ámbito espacial homogéneo. Recordemos que dicha noción se introduce por el artículo 23.1.a) de la LS a los efectos de posibilitar la valoración del suelo urbanizado, no edificado o con edificación en situación claudicante por ilegalidad o ruina, que no tenga reconocido aprovechamiento privado. La ley estatal atribuye a ese suelo «la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido». Por regla general, la valoración de esos suelos, que por su afectación a sistemas públicos carecen de aprovechamiento privado, deberá referirse al correspondiente ámbito de actuación o, en su caso, al ámbito de referencia que fije el planeamiento a efectos de valoración. A falta de las anteriores referencias, el apartado segundo de la nueva Disposición Adicional decimoséptima de la LUC, establece como ámbito espacial homogéneo el polígono...
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