Gobernar en gobernanza

AutorJan Kooiman
Páginas57-81

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1. Gobernanza y desarrollos de las sociedades

Desde hace unos años, el concepto de gobernanza se ha convertido en un término que se ha popularizado en numerosos ámbitos de las ciencias sociales. Aparentemente, este concepto es necesario, aunque tampoco se puede negar que se ha puesto de moda. En esta ponencia presentamos ideas recogidas en Modern Governance: Government-Society Interactions (Kooiman, 1993). En el libro mencionado, la atención se dirigía a los recientes desarrollos de aquellas interacciones con un «co», carácter público-privado, una perspectiva de gobierno de compensación en contra de la de actuar solo. En los años recientes, la literatura sobre «gobernanza» ha «explotado» en mútiples áreas y disciplinas diferentes, y nuestras propias exploraciones en este campo también han continuado2. Esta ponencia presenta los principales elementos de algunos aspectos de este esfuerzo continuado: la existencia de diferentes modos y órdenes de gobernanza como posibles modelos de gobernanza social. Mientras que Modern Governance tenía aún una fuerte orientación gubernamental, esta ponencia amplía la perspectiva en el sentido de que observa a la gobernanza como un fenómeno social, que cuenta con la participación de gobernantes tanto públicos como privados. Mientras sus roles pueden variar entre niveles sociales y de un sector a otro, la esencia del argumento es que la gobernanza de las sociedades modernas es una combinación de todo tipo de actividades y estructuras de gobierno, que en esta ponencia conceptualizamos como modos y órdenes. Estas combinaciones pueden ser vistas como «respuestas» de estas sociedades a las demandas cambiantes de los gobiernos. Aunque este punto de vista está parcialmente en la línea de otras teorías recientes de la gobernanza, también difiere en aspectos importantes (Rhodes, 1997).

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La aproximación seguida aquí puede recogerse en forma de definición de trabajo, cuyos elementos se aclararán a continuación. El gobierno interactivo o sociopolítico será considerado como los acuerdos con los que tanto los actores públicos como los privados persiguen solventar problemas sociales o crear oportunidades sociales, preocuparse por las instituciones sociales en las que estas actividades de gobierno tienen lugar y formular los principios de acuerdo con los que estas actividades se llevan a cabo. El término gobernanza denota ideas conceptuales o teóricas sobre este tipo de actividades de gobierno.

1.1. Tendencias sociales y cambios en los modelos de gobierno

La gobernanza como una propuesta en expansión debe tener su base en el desarrollo social y es particularmente atribuible a las crecientes o cambiantes interdependencias sociales. La mayoría de los conceptos de gobernanza utilizados destacan este aspecto. Se podría decir que este elemento común se expresa (por sí mismo) bastante bien en la noción de tendencias sociales de largo alcance, tales como la diferenciación y la integración. Estos procesos resultan de ampliar las cadenas de interdependencia o, dicho de una manera más dinámica, de ampliar las cadenas de interacción (Kaufmann, Majone y Ostrom, 1986). Estas cadenas están cada vez más institucionalizadas en muchas dimensiones. La ampliación de las cadenas de interacción provoca y requiere una multiplicación del número de partes que participan en ellas; del mismo modo, el número de interacciones entre estas partes también se multiplica.

Las líneas divisorias entre los sectores público y privado se están borrando, y los intereses no son tan sólo públicos o privados, ya que frecuentemente son compartidos. Por lo tanto, generalmente es más apropiado hablar de los cambios en los roles del gobierno que de la disminución de estos roles como parte de estas relaciones cambiantes. La remodelación de las actividades del gobierno y una mayor conciencia sobre la necesidad de cooperar con otros actores sociales no convierten a las intervenciones gubernamentales tradicionales en obsoletas. Se produce, simplemente, una creciente concienciación no sólo de las limitaciones del tradicional orden y control público como mecanismo de gobierno, sino también de las respuestas a los problemas sociales que requieren un mayor número de enfoques e instrumentos. Esto se traduce en unos roles nuevos y en expansión de las ONGs en muchas partes del mundo, en grupos de interés especiales que se van implicando en los asuntos de gobernanza y en la emergencia de iniciativas comunitarias locales en muchas formas y áreas de gobierno. Las empresas privadas también reconocen (o les hacen reconocer) cada vez más sus responsabilidades sociales en áreas como la protección ambiental, la participación de los consumidores y en asuntos como la creación de empleo.

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1.2. Enfrentándose a la diversidad, complejidad y dinamismo de las situaciones de la sociedad

Nuestra conceptualización de las tendencias de las sociedades modernas usa tres características que forman la base de un mayor perfeccionamiento teórico. Nuestra pretensión -y somos conscientes de la ambición subyacente a este intento- es que para entender lo que está sucediendo en la gobernanza social moderna, en particular en la frontera entre lo social y lo político, uno debe afrontar directamente los asuntos en toda su diversidad, complejidad y dinamismo.

Para clarificar lo que entendemos por diversidad, dinamismo y complejidad debemos traer a colación el pensamiento sobre sistemas -el sistema como un conjunto de entidades que muestran más interrelaciones entre ellas que con otras entidades-. La diversidad, desde esta perspectiva, es una característica de las entidades que forman el sistema y apunta a la naturaleza y el grado en que ellas difieren. La complejidad es un indicador de la arquitectura de las relaciones entre las partes de un sistema, entre las partes y el conjunto y entre el sistema y su entorno. El dinamismo se aplica a las tensiones en un sistema y entre sistemas. El concepto de diversidad llama la atención sobre los actores en sistemas sociopolíticos, y en los aspectos de las propias entidades, tales como los objetivos, intenciones y poderes. El concepto de complejidad invita al examen de las estructuras, las interdependencias y las interrelaciones en y entre los diferentes niveles. Con la introducción del dinamismo de los sistemas sociopolíticos, sus problemas y oportunidades, prestamos atención a la irregularidad con la que se llevan a cabo los desarrollos en los propios sistemas y a su alrededor; y también nos centramos en cómo tratarlos -principalmente en términos cibernéticos.

Es importante distinguir entre estas tres características, porque cada una, de forma separada, especifica aspectos particulares y especiales del fenómeno social y de la gobernanza sociopolítica. Pero la relación entre ellas también es importante, puesto que pueden enriquecerse en esencia y significado en sus mutuas interrelaciones y porque pueden, separadamente y en conjunto, servir como elementos básicos para un desarrollo teórico3.

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El punto de partida de esta conceptualización de la gobernanza es que los fenómenos sociopolíticos y su gobierno -en términos de interacciones- deben situarse en el contexto de la diversidad, el dinamismo y la complejidad de las sociedades modernas. Estas sociedades deben su fortaleza a estas características; en otras palabras, continuamente las presentan con oportunidades. Pero también las presentan con problemas. Estas oportunidades y estos problemas son en sí mismos también complejos, dinámicos y diversos. Después de todo, reflejan los aspectos más fuertes y más débiles de estas sociedades. Esto también se aplica, sin duda, a las condiciones bajo las que las oportunidades son creadas y utilizadas y los problemas formulados y solventados.

Como resultado, formulamos dos presuposiciones. En primer lugar, la suposición empírica/analítica de que la diversidad, el dinamismo y la complejidad de las sociedades modernas son importantes para la descripción, el análisis y la comprensión. En segundo lugar, la suposición más normativa de que al tomarnos en serio el dinamismo, la diversidad y la complejidad social estaremos en una mejor situación para utilizar provechosamente este conocimiento para crear oportunidades o solventar problemas de lo que seríamos capaces si lo viéramos como simple, uniforme y estático. De forma separada, pero especialmente en su interrelación, estos tres aspectos son los fundamentos clave de nuestra teorización de la gobernanza sociopolítica y la gobernabilidad. Sólo si tomamos estas tres características básicas de las sociedades modernas en serio podemos empezar a conceptualizar cómo pueden ser utilizadas para gobernar estas sociedades de una forma «moderna» (cross-modern)*.

2. La gobernanza como interacciones
2.1. Interacciones y gobierno

Parece que hay un cambio de los modelos más tradicionales, en los que gobernar se consideraba como algo básicamente «unidireccional», de los gobernantes hacia los gobernados, hacia un modelo bidireccional en el que se tienen en consideración aspectos, problemas y oportunidades tanto del sistema de gobierno como del sistema a gobernar. Esto...

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