¿Gobernanza sin gobierno? replanteándose la administración pública
| Autor | Guy B. Peters - Jon Pierre |
| Páginas | 123-143 |
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La conceptualización tradicional del sector público ha sufrido una tensión creciente en las últimas décadas. La idea de que los gobiernos nacionales son los actores principales de las políticas públicas y de que son capaces de influir en la economía y la sociedad a través de sus acciones parece hoy en día ponerse en duda. Parte de la presión sobre los gobiernos nacionales ha sido el resultado de la mayor importancia que se ha dado al entorno internacional y de una discutible menor capacidad de estos gobiernos para aislar sus economías y sociedades de las presiones globales. Estas presiones sobre los gobiernos nacionales aparecen con los mercados internacionales de capitales (Strange, 1996; pero véanse Hirst y Thompson, 1996, y Peters, 1998), así como con organizaciones supranacionales como la Unión Europea (Scharpf, 1997).
Otra presión sobre la concepción tradicional del gobierno surge de los cambios en las relaciones entre el gobierno y el sector privado. En un extremo se afirma que «la gobernanza sin gobierno» se está convirtiendo en el modelo dominante de la gestión en las democracias industriales avanzadas (Rhodes, 1997). Otras explicaciones se refieren a Estados y gobiernos «vacíos» (Rhodes, 1994, 1997; Peters, 1993) y Estados y economías «negociados» (Nielsen y Pedersen, 1990). En todas estas descripciones de los mode-los cambiantes de gobierno se afirma que los actores sociales han ido teniendo cada vez más influencia en la política y la Administración, y de un modo inimaginable tiempo atrás. Se ve al gobierno más debilitado e inca-paz de «dirigir» como en el pasado. Se considera que el concepto tradicional del gobierno como organización de control y regulación de la sociedad está pasado de moda (Bekke, Kickert y Kooiman, 1995).
El debate sobre la gobernanza sin gobierno ha sido en gran medida europeo y se ha concentrado principalmente en el Reino Unido y los Países Bajos. Las raíces europeas de este debate parecen ser, en parte, una función del papel preeminente del gobierno en los Estados del bienestar en Europa y de la fuerza y posición arraigada que tienen los grupos de
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interés en estas sociedades (Kooiman, 1993; Schmitter y Lehmbruch, 1979). En esencia, el gobierno tiene mucho más poder que perder, más áreas de implicación política y una estructura en red ya en marcha que puede reemplazar o complementar el poder del gobierno. En el Reino Unido, la emergencia de este modelo es un desafío al modelo Whitehall de gobierno fuerte y centralizado.
A pesar de que el debate sobre la gobernanza ha sido principalmente europeo, se está empezando a difundir en los Estados Unidos. Existen pruebas objetivas de que los propios cambios -como la contratación, los partenariados público-privado y una diversidad de otras interacciones con el sector privado- alejan al gobierno de su función de fuente principal de la «asignación autoritaria de valores» para la sociedad. Además, en los Estados Unidos empiezan a surgir estudios que asocian estos cambios en la relación con la sociedad con cuestiones más amplias de gestión del Estado (O’TooIe, 1997; Thomas, 1997).
Los objetivos y el diseño concreto de la reforma administrativa son reflejo de los roles histórico, político y social de la Administración Pública, así como también lo es su cultura interna. Estas reformas son dependientes respecto a la trayectoria realizada, probablemente en un grado mayor del que nos imaginamos. La dependencia respecto a la trayectoria realizada hace referencia a las diferentes políticas disponibles para los reformistas administrativos; las estrategias de reforma se insertan en sistemas de normas y prácticas administrativas y, por tanto, las estrategias de reforma están más determinadas por el modelo existente que por el modelo de Administración Pública deseado.
En este artículo examinaremos el debate emergente sobre la gobernanza en Europa y los Estados Unidos y describiremos las dimensiones del debate sobre la capacidad del Estado para continuar gobernando como en el pasado y los desarrollos de mecanismos alternativos para controlar la sociedad. También nos cuestionaremos si éste es un debate puramente académico, fruto del desarrollo de un lenguaje teórico adecuado para el análisis, o si se está produciendo un cambio real en la naturaleza del gobierno.
La concepción de la gobernanza desarrollada durante los últimos años en el debate europeo está integrada por diferentes elementos. Tal y como hemos indicado, sin embargo, juntando todos estos elementos obtendríamos la receta para dirigir la sociedad con medios menos directos y así debilitar el poder del Estado para controlar la política. Estos cambios tendrían, a su vez, implicaciones en la concepción de la democracia en el sistema políti-124
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co contemporáneo. No evaluaremos aquí estos argumentos; lo dejaremos para el debate de cómo encajan los argumentos sobre la gobernanza en el contexto de las Administraciones europeas y americana.
Tal vez, el rasgo dominante del modelo de la gobernanza es el argumento de que las redes han llegado a dominar la política pública. La argumentación es que este conjunto amorfo de actores son los que controlan la política -no instituciones formales de elaboración de políticas en el gobierno-. Las agencias estatales pueden dar algún imprimatur en la política pública, sigue la argumentación, pero la acción real ocurre dentro del sector privado. Además, en una versión más extrema de esta argumentación, si los gobiernos tratan de controlar las políticas, estas redes son suficientemente elásticas y con capacidad para autoorganizarse2 (Kooiman, 1993; Marsh y Rhodes, 1992; Brujin y Heuvelhof, 1997) y evitar el control del gobierno.
Se ha discutido mucho sobre la influencia del sector privado en las políticas públicas a través de estructuras a distintos niveles de formalidad, pero esta concepción nos lleva a tratar el tema del dominio. Este dominio es posible en parte porque el Estado ha sido deslegitimado. La pérdida de legitimidad se produce, en parte, porque los actores estatales son demasiado torpes, burocráticos y dependientes de la trayectoria realizada y, en parte, por el control de la información y de las estructuras de implementación que ejercen los actores privados. Parece que, haga lo que haga, el Estado lo hace mal, mientras que el sector privado (lucrativo o no lucrativo) es más eficaz.
En la discusión sobre la gobernanza el Estado no es totalmente impotente, pero sí pierde su capacidad de control directo y la reemplaza por la capacidad de influir. Los actores gubernamentales se muestran en un proceso continuo de negociación con los miembros de sus redes relevantes. Lo que ha cambiado, sin embargo, es que estos actores gubernamentales ahora negocian como si fuesen iguales y no con la capacidad de recurrir siempre al poder si la decisión que se toma no es la que quieren.
Las organizaciones gubernamentales siguen siendo parte de las redes en estos modelos emergentes de gobernanza, pero son conceptualizadas dependientes de otros actores al mismo nivel que éstas lo son del gobierno.
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Esta dependencia mutua de recursos (Rhodes, 1988) al principio caracterizó la relación entre los gobiernos centrales y los gobiernos subnacionales, pero el argumento se ha ampliado para cubrir toda la gama de relaciones entre las organizaciones del gobierno central y otras organizaciones con las que interactúan.
El uso de las redes tal y como se ha mencionado más arriba conduce fácilmente a la combinación de recursos del sector público y el privado. Estos recursos podrán ser combinados de formas muy variadas; una de las más comunes es la creación de partenariados más o menos formales entre actores gubernamentales y actores privados. Estos partenariados permiten a cada parte utilizar recursos que no estarían a su disposición si continuasen en un solo lado de la supuesta línea divisoria entre los dos sectores (Peters, 1998). Por ejemplo, el gobierno puede eludir algunos requisitos procedimentales que podrían limitar sus operaciones, mientras que el sector privado puede tener más aprobación pública y financiaciones para proyectos difíciles de realizar sin estos recursos.
En algunos casos los sectores público y privado pueden unirse en una única organización. Cada vez más, organizaciones no gubernamentales, quangos y una multitud de otras formas organizacionales híbridas parecen haberse materializado como componentes dentro del marco de gobernanza. Estos formatos permiten la influencia mutua de recursos y la combinación de atributos públicos y privados en unos modos que no podrían ser posibles en estructuras más convencionales.
La utilización de partenariados público-privados para las políticas indica la disposición del gobierno...
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