La gobernanza global de la seguridad alimentaria: debilidades, disparidades e iniciativas de reforma
| Autor | Karlos Pérez de Armiño |
| Páginas | 83-118 |
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La seguridad alimentaria se define básicamente, como un acceso seguro por parte de las personas a los alimentos necesarios para llevar una vida
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saludable. Tal objetivo es crucial para satisfacer las necesidades y derechos de aquellas, así como para posibilitar otros objetivos del desarrollo humano (salud, educación, reducción de la pobreza, etc.) y la vida social. Además, la garantía de la seguridad alimentaria depende de multitud de variables económicas, sociales y políticas, entre las cuales destaca el funcionamiento del propio sistema alimentario (que abarca aspectos relativos a la producción, comercialización y consumo de alimentos), que operan a nivel local, nacional e internacional. De este modo, como ha ocurrido con otros muchos problemas que transcienden las fronteras y que requieren una gestión inter-nacional, desde hace décadas se ha ido conformando un sistema de gobernanza global de seguridad alimentaria, esto es, un conjunto de instituciones, normas, acuerdos, objetivos y políticas orientados a regular, coordinar y gestionar las cuestiones relativas a la alimentación y al hambre.
La actual crisis alimentaria mundial, iniciada en 2007, ha puesto de manifiesto el fracaso de los objetivos internacionales en relación a la reducción del hambre y, en definitiva, las grandes deficiencias estructurales del citado sistema de gobernanza global de seguridad alimentaria. Se trata de un sistema aquejado de numerosas debilidades y disfunciones operativas. Pero, lo que es más importante aún, se ve afectado por grandes disparidades en relación al poder que en él ejercen diferentes actores, a los intereses contrapuestos que estos defienden, y a la diversidad de perspectivas teóricas, valores, enfoques ideológicos y modelos agroalimentarios en liza.
Ahora bien, la crisis alimentaria ha tenido también el bene
En este capítulo abordaremos dichas cuestiones relativas al sistema de gobernanza de seguridad alimentaria, ciñéndonos en particular a las relativas a la lucha contra el hambre en los países del Sur. Es decir, dejaremos fuera otras dimensiones de la gobernanza del sistema alimentario, como las referidas a la regulación del procesamiento de los alimentos, a la salubridad
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de los mismos, la biotecnología, etc. A tal fin, en primer lugar, estudiaremos las características básicas, la evolución histórica a lo largo de varias etapas, la estructura y los actores que conforman el sistema de gobernanza de seguridad alimentaria. En segundo lugar, analizaremos los diversos problemas que afronta dicho sistema, como son: la fragmentación y descoordinación, la falta de marcos jurídicos vinculantes y de mecanismos institucionales de rendición de cuentas, la desregulación del sistema y el creciente peso ejercido por las multinacionales agroalimentarias, la falta de coherencia e integración generada por una gestión parcelada en diversos sectores, las carencias en materia de representatividad y legitimidad, así como la persistencia de enfoques y análisis ineficaces y contraproducentes respecto a la lucha contra el hambre. En tercer lugar, daremos algunas pinceladas sobre las causas y consecuencias de la crisis alimentaria surgida en 2007, así como sobre la diversidad de respuestas políticas que se le han dado a escala nacional e internacional. Por último, desgranaremos con cierto detalle las diversas iniciativas de reforma del sistema de gobernanza de seguridad alimentaria surgidas a raíz de la citada crisis, y trataremos de valorar sus implicaciones políticas, así como los intereses y enfoques normativos que subyacen a cada una de ellas.
La gobernanza global de seguridad alimentaria presenta dos características básicas: su complejidad y su carácter dinámico en el tiempo. En efecto, tal sistema de gobernanza se ha ido conformando a lo largo del tiempo, desde el final de la Segunda Guerra Mundial, y sigue aún en proceso de expansión y transformación. Consiste en una compleja red de actores diversos (estados, organizaciones y foros internacionales de diferente tipo, empresas, fundaciones privadas, organizaciones de la sociedad civil, centros de investigación, comunidades de expertos, etc.), que operan como ámbitos de toma de decisión a diferentes niveles, desde lo local a lo global. Igualmente, consiste también en una tupida red de regulaciones formales a las que se superponen declaraciones no vinculantes (como las adoptadas por los estados en diferentes cumbres mundiales de la alimentación), así como normas y prácticas no escritas (como las directrices voluntarias asumidas por las multinacionales del sector) que no están sujetas a supervisión política alguna. Durante sus primeras décadas el sistema de gobernanza se centró sobre todo en la producción de alimentos, pero luego se ha ido ocupando también de otras dimensiones, como las relativas a su procesamiento, comercialización y consumo, incluyendo aspectos como los sanitarios y medioambientales.
Ahora bien, este entramado de actores y normas que conforma la gobernanza global en la materia no ha evolucionado ni opera en el vacío, sino en
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una determinada realidad política y social, en la que los actores actúan en base a unos determinados intereses y relaciones de poder, que están sumamente sesgadas y presentan grandes disparidades. En el actual sistema político internacional, así como en las diversas instituciones y foros que actúan en el campo de la seguridad alimentaria, los diferentes estados tienen grados de poder muy diferentes, e incluso algunos ámbitos de decisión (como el G8 y G20) están restringidos a solo algunos de ellos. Además, el escenario histórico actual, el de la globalización neoliberal, se caracteriza por el hecho de que los estados están perdiendo crecientemente el control de los factores que condicionan la seguridad alimentaria de su propia ciudadanía, a favor de las empresas multinacionales y otros actores del mercado global (lanG et al., 2009: 75 y ss.).
Del mismo modo, el funcionamiento de la gobernanza global tiene también como sustrato determinados valores, análisis de los problemas, enfoques teóricos y desarrollos científicos, los cuales en última instancia suelen estar conformados en función de los citados intereses. En efecto, siguen perdurando ideas y enfoques inadecuados para afrontar el hambre e, incluso, contradictorios con la seguridad alimentaria. A esto se añade que gran parte del conocimiento científico en el campo alimentario está generado por instituciones ligadas a intereses privados, por lo que, como dice Mckeon (2011: 1), la ciencia y los expertos con frecuencia no juegan un papel neutral, sino que están al servicio de determinados paradigmas e intereses.
Volviendo a los actores que conforman el sistema de gobernanza global, particular atención merecen las instituciones y otros foros internacionales que actúan en la materia. Se trata de un conglomerado de organismos que han ido surgiendo desde la fundación de la FAO en 1945, en diferentes escenarios políticos mundiales y bajo la influencia de diversos paradigmas teóricos en los que han basado sus actividades. En efecto, como vamos a ver a continuación, la aparición de estas organizaciones podría estructurarse sobre todo en cinco períodos clave1.
El primer período abarcó las décadas de 1940 y 1950 y se caracterizó por el nacimiento de la arquitectura multilateral relativa a las políticas alimentarias, las cuales anteriormente correspondían solo a instituciones nacionales o locales. El hecho determinante fue la fundación de la FAO en 1945 con el objetivo de combatir el hambre. Sin embargo, resulta muy oportuno mencionar también otra iniciativa fallida: la propuesta formulada en 1946 por el primer Director General de la FAO, sir John Boyd Orr, de creación del World Food Board, concebido como una institución global única, preferiblemente dentro de dicha agencia, con un fuerte poder ejecutivo, que posibilitase una actuación intergubernamental conjunta en varios frentes: el aumento de la producción alimentaria en los países en desarrollo, la estabilización de
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los precios agrícolas mundiales, la gestión de una reserva internacional de emergencia de cereales, la provisión de fondos para importaciones urgentes de alimentos a países necesitados, y la cooperación con las organizaciones internacionales encargadas de las finanzas y el comercio para que sus políticas fueran coherentes con la seguridad alimentaria. SignificatiYDPHQWH muchas de estas propuestas siguen siendo objeto de debate en la actualidad. Sin embargo, este órgano nunca se creó, por la falta de consenso internacional y por la oposición de algunos países, sobre todo EEUU y Reino Unido, al entender que afectaría a sus intereses nacionales y comerciales (clapp y coHen, 2009: 181). Ello motivó en 1948 la dimisión de Sir Orr, quien a
Los debates en torno a esta propuesta y el rechazo de la misma marcaron el futuro de la FAO y de la gobernanza internacional en materia de agricultura y alimentación. Aunque los...
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