¿Globalización de la cultura jurídica en Roma?: municipalidad y autonomías
| Autor | Teresa Giménez-Candela |
| Cargo | Catedrática de Derecho Romano Universitat Autònoma de Barcelona |
| Páginas | 49-60 |
Una versión en francés, fue objeto de una comunicación en las Journées de la Société d’Histoire du Droit, celebradas en Valladolid, del 8 al 11de Junio de 2006. Agradezco a mis amigos y colegas Catalina Escuín Palop, Vicente Escuín Palop (Universidad de Valencia) y Joan Amenós (Universitat Autònoma de Barcelona), Profesores de Derecho Administrativo, las sugerencias y críticas formuladas tras la lectura del manuscrito.
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El título de este trabajo no pretende ser una provocación. Quiere ser solamente una forma de abordar un problema asíduamente tratado, muy de actualidad y aún no resuelto. Me refiero al de la relación en Roma entre ordenamiento jurídico central y derechos locales1; es decir, a la coexistencia entre una cultura jurídica oficial -a la que se atribuye un valor universal- y el respeto a la autonomía local de los territorios integrados bajo el dominio de Roma. El propósito de estas reflexiones es tratar de iluminar, con la ayuda de la reflexión histórica, las últimas tendencias en materia de ordenación municipal que se perfilan en estos años en España.
I
Hoy en día globalización o mundialización son términos que describen un complejo fenómeno de interdependencia económica y social, que ha generado «el intercambio de bienes y servicios y la circulación de capitales -resumido por razones de comodidad en la expresión ‘mundialización de la economía’- que requiere una acción global y universal»2de las organizaciones supranacionales, independientemente de los criterios de soberanía de los Estados
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particulares. Este fenómeno, favorecido por la actual bonanza económica mundial, se predica como fruto irreversible de las nuevas tecnologías en el campo de las comunicaciones, que han homogeneizado el lenguaje y el acceso a las fuentes de conocimiento, relegando las peculiaridades nacionales a un rincón obsoleto, destinado a desaparecer o a rebrotar con virulencia. Asistimos hoy, con una mezcla de euforia y temor (también en el ámbito judicial) a la desaparición de las barreras estatales y de las jerarquías locales -que desde las ideologías del humanismo renacentista se habían construido trabajosamente-, haciendo «más atractiva la tentación de no intervenir cuando no la de desreglamentar»3(como ya se decía en una normativa de la OIT del año 97).
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El siete de Agosto del 2000 la prensa española4, ya se hizo eco de la noticia de que el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP), tenía en preparación una propuesta de transferencia de algunas competencias autonómicas a los municipios, que debería alumbrarse con el nombre de «Pacto Local» en el otoño5. Tal propuesta tenía como pretensión reforzar las atribuciones de los Ayuntamientos en distintos campos, dando especial relieve a las actuaciones sociales y urbanísticas. Para entender la trascendencia de una iniciativa semejante, conviene tener presente que la descentralización ha sido uno de los esfuerzos prioritarios de la España democrática y uno de los pi-lares en que se ha asentado la nueva organización político-administrativa, en la que los poderes autonómicos se han visto paulatina y crecientemente reforzados6. Ello ha generado, lo que -con una cierta dosis de ironía- se ha dado en llamar «centralismo autonómico», un problema de difícil justificación sobre todo en determinadas materias, si se piensa que la eficacia de la Administración parece garantizada, tanto más cuanto más cerca están los centros de decisión del ciudadano7.
En efecto, la reforma propiciada por el Ejecutivo trataba de acortar aún más las distancias entre los centros de decisión y los destinatarios de las mismas. Es claro que el llamado Estado de las Autonomías, denominación que califica en España un régimen basado en la atribución a las comunidades autónomas de competencias de distinta proyección y amplitud, que van
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desde la Educación o la Sanidad, a la gestión del suelo o del Tráfico8, ha tenido como efecto que el ciudadano haya visto aproximarse cada vez más los centros de decisión9. Cierto es que los habitantes de pequeñas capitales de provincia, así como de pueblos, ya no dependen exclusivamente de un poder centralizado, con sede en la capital del Estado, pero el hecho claro es que a pesar de tal acercamiento el poder aún resulta distante. El Pacto Local pretendía poner de acuerdo a comunidades y Ayuntamientos con el fín de que algunas competencias de las primeras pasasen a los segundos.
El proyecto gubernativo contemplaba una realidad que había ido paulatínamente afirmándose, a saber, que en muchos municipios -sobre todo en aquellos de tamaño, pudieramos decir, medio- los ayuntamientos exceden de hecho las competencias que la ley les atribuye y prestan muchos otros servicios, destacadamente aquellos que conforman lo que se suelen denominar Servicios Sociales10. De ahí, que la idea de transferir a los municipios, desde las comunidades autónomas, nuevas y ampliadas competencias suponía, de entrada, una iniciativa gubernativa que encontró una inmediata acogida en el ámbito local. La perspectiva de reforzar las prerrogativas urbanísticas y sociales de los Ayuntamientos, no estaba carente de riesgos, como bien ha demostrado la experiencia reciente11. Quizá la reserva de la potestad fiscaliza-dora final a cargo de las comunidades, podría ser una medida armonizadora y de interés para salir al paso de posibles tentaciones de corrupción.
El proceso que se anunciaba debía ir acompañado de la paralela transferencia de las partidas presupuestarias, tal como aparece reflejado en la definición de intenciones del Pacto Local, que ha ido trascendiendo al conocimiento público12. La financiación local va a tropezar con la dificultad de la supresión del Impuesto de Actividades Económicas (IAE)13, que es el segundo en importancia tras el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI). En efecto, la eliminación de tal impuesto constituyó una promesa electoral del actual Ejecutivo, que, de ser cumplida, supondrá un importante deficit para la financiación local. Conviene tener presente que el 90 % de las empresas tributa en los municipios por este concepto y que, si se quiere mantener intacta la capacidad financiera de los 8.107 municipios existentes en España, habrá que
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suplir el deficit que supondría la eliminación del IAE con la creación de nuevos impuestos, entre los que se anuncian los relacionados con el medio ambiente o las telecomunicaciones. En este sentido, y en el ámbito autonómico, puede tomarse en consideración la iniciativa de la Comunidad Balear de imponer en verano a los turistas una Ecotasa, iniciativa que fue muy ampliamente contestada y generó una interesante polémica entre dicha comunidad y los principales Tour Operadores, que encauzan el turismo del norte y centro de Europa hacia la Isla. Los municipios vienen suministrando desde hace ya algún tiempo la mayor parte de los servicios relacionados con el medio ambiente, como es el caso de la depuración de las aguas o el reciclaje y ello, hasta el momento, sin recursos financieros específicos, lo que vuelve a poner de actualidad una vieja idea de los estudiosos de las realidades municipales de la creación de figuras tributarias nuevas o de reforzamiento de las ya existentes.
Otro aspecto del Pacto Local es la pretensión del Ministerio de Administraciones Públicas de reforzar las competencias de los alcaldes frente al Pleno14, con el fín último de facilitar la gobernabilidad en aquellos ayuntamientos donde el Alcalde carece de mayoría absoluta. Es sabido que la relevancia tanto administrativa como sociológica de los municipios, coloca a estos en el primer orden de importancia dentro de los entes locales, frente a la provincia o la isla, que gozan asimismo de personalidad jurídica. También tiene un carácter preceptivo la comarca, si lo prevé el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, como es el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña15. La tendencia del Proyecto parece ser hacer algo más presidencialistas los municipios y, en tal sentido reactivar también el Pacto Antitransfuguismo. Es un dato constatado que, los votos de los concejales tránsfugas han sido decisivos en 13 de las 37 mociones de censura que han triunfado en España desde las últimas elecciones municipales, de Junio de 1999 lo que supone que el 0,13 % de las Alcaldías ha cambiado de manos desde Junio de 1999 por causa de esta práctica reprobable. Si bien se trata de una cifra porcentualmente poco significativa, sí lo es esta lacra que puede en los años venideros adquirir mayores proporciones, con el consiguiente descalabro de la gobernabilidad municipal.
Dada la estructura de un Estado de las Autonomías como España, estas reformas en pro de un mayor protagonismo de los municipios, vienen a plasmar una idea ya bastante difundida entre los expertos y una tendencia coherente con las nuevos cambios sociales, como es la de reestructurar la vida municipal para acercarla a los ciudadanos. Interesante es -como anécdota-, el que cada vez se habla más de los «ciudadanos» y menos de los «administrados». Este retorno a la búsqueda de las raíces comunes de la ciudadanía no está exenta de intereses económicos, pues las competencias de los muni-
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cipios les permiten -con el alcance que determine la Ley de cada sector- aprobar normas reglamentarias (denominadas Ordenanzas locales), dictar resoluciones o actos administrativos y ejercer actividades de mera gestión16.
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Es claro que no pretende hacerse un parangón exacto entre la actual situación y la relativa al mundo romano. Las categorías conceptuales que empleamos hoy, no encuentran una exacta equivalencia con el término histórico correspondiente, como es ya el caso del mismo término autonomía17.
Sin embargo, y al margen de los paralelismos que en todo proceso histórico puedan advertirse, no deja de ser atractiva la idea de cuestionarse, hasta qué punto puede subsistir, después de los últimos descubrimientos epigráficos18, la idea de un mundo homogéneo y unificado bajo la égida...
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