El régimen jurídico en los procedimientos ambientales en la comunidad autónoma de la Región de Murcia: consideraciones críticas
| Autor | Santiago Manuel Álvarez Carreño |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidad de Murcia |
| Páginas | 1-27 |
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La aprobación de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada (en adelante, LPAI) representa el mayor impulso de la normativa ambiental en la
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Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante, CARM) desde 19951. En efecto, hasta su aprobación, su normativa ambiental descansaba básicamente en dos textos legislativos: la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente y la gravemente amputada Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio2.
De modo que, en el largo período de vigencia de estas leyes, la CARM acumuló un "déficit normativo ambiental" por cuanto el Estado había venido aprobando legislación básica que carecía de su correspondiente desarrollo por el legislador autonómico en
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materia de residuos3, de prevención y control integrado de la contaminación4, de ruido5, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente6, de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente7, de responsabilidad por daños ambientales8, de calidad
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del aire y de protección de la atmósfera9, de patrimonio natural y biodiversidad10, de suelo11y, en fin, de evaluación ambiental de proyectos12.
La LPAI ha venido a corregir en parte esta situación de "déficit normativo ambiental"13, aunque siguen pendientes retos importantes, sobre todo la aprobación de una ley sobre medio natural que dote de un adecuado tratamiento legislativo en la CARM a los espacios naturales y a la biodiversidad.
El análisis de una norma tan compleja y de voluntad codificadora de todos los procedimientos ambientales no constituye desde luego una tarea sencilla. Esta dificultad
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de síntesis, derivada de la señalada amplitud de sus contenidos, ya ha sido puesta de manifiesto por la doctrina14.
La LPAI consta de 166 artículos que se estructuran en nueve títulos a los que acompañan cuatro anexos15. El título preliminar, que contempla las disposiciones generales, delimita su objeto (art. 1)16, proclama sus fines y principios (art. 2)17y determina su ámbito de aplicación (art. 3)18, a la vez que enuncia las competencias municipales (art. 4)19y trata de enmarcar las directrices, los planes y los programas al servicio de la política ambiental dentro de los instrumentos de ordenación del territorio (art. 8).
El título I contiene las normas generales aplicables a las autorizaciones con fines ambientales. Distingue tres grandes tipos de actividades cuya autorización tienen un tratamiento jurídico diferente: las actividades sujetas a autorización ambiental integrada, las sujetas a la nueva autorización ambiental única y las sometidas únicamente a licencia de actividad que se otorga por los ayuntamientos (art. 10.1). En concreto, la
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licencia de actividad, además de los fines ambientales, persigue otros fines urbanísticos, sanitarios y de seguridad (art. 10.3).
El contenido de este título I se completa con las determinaciones comunes a todas las autorizaciones con fines ambientales: fines generales (art. 11), deberes de los titulares de instalaciones y actividades (art. 12)20, creación de un registro ambiental de actividades (art. 14) y reglas de coordinación de las autorizaciones con fines ambientales con otro tipo de autorizaciones y licencias (art. 15)21, en particular, el control ambiental a través de la licencia urbanística y de primera ocupación de aquellas "actuaciones" que no estén sujetas a ninguna de las autorizaciones ambientales autonómicas ni a licencia de actividad (art. 16).
El título II, centrado en las autorizaciones ambientales autonómicas, comprende un capítulo I, con normas comunes (arts. 17-24)22, y dos capítulos más, relativos a la
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autorización ambiental integrada (arts. 25-44) y la autorización ambiental única (arts. 45-58).
El título III, por su parte, desarrolla el régimen de la licencia de actividad, distinguiendo, según el procedimiento para su obtención, tres categorías: las sometidas a autorización ambiental autonómica (arts. 70-75), las sujetas a informe de calificación ambiental (arts. 76-82)23y las actividades exentas (art. 63). En síntesis, la regulación de las actividades sujetas a autorización integrada y su control ambiental mantiene las previsiones de la legislación estatal, garantizando la participación municipal en el procedimiento (art. 18)24. El legislador murciano trata de coordinar la evaluación ambiental de proyectos con la autorización ambiental integrada que se unifica, salvo el acto por el que se emite la declaración de impacto ambiental, que ha de ser previo a la propia autorización ambiental integrada, permitiendo así al órgano sustantivo plantear la eventual discrepancia prevista en la legislación básica reguladora de la evaluación ambiental de proyectos (arts. 29 y 36).
Para aquellas actividades distintas de las anteriores y a las que la legislación básica sujeta a evaluación de impacto ambiental o a una autorización ambiental específica (de residuos, vertidos al mar o emisiones a la atmósfera), la LPAI unifica estos controles mediante la creación de una denominada "autorización ambiental única" que, como mecanismo de simplificación formal, integra las distintas autorizaciones y evaluaciones ambientales autonómicas existentes. En este sentido, se sujetan a autorización ambiental única las actividades e instalaciones no sometidas a autorización ambiental integrada, pero sí a evaluación de impacto ambiental o bien a alguna de las autorizaciones ambientales específicas de competencia autonómica.
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El procedimiento de autorización ambiental única se diseña manteniendo la similitud con el propio de la integrada, si bien con algunas diferencias que procuran la simplificación, en mayor o menor medida según se trate de proyectos sujetos o no a evaluación de impacto ambiental. Esta nueva autorización ambiental única se coordina con la licencia de actividad de manera similar a como se hace en el régimen de autorización ambiental integrada: con la nueva Ley, cuando una actividad esté sujeta a una autorización ambiental autonómica (integrada o única), no se sigue el procedimiento de licencia de actividad, que, salvo en lo relativo al otorgamiento de la licencia, se sustituye por el procedimiento autonómico correspondiente, en el cual el municipio participa mediante un control urbanístico previo. El comienzo de la explotación de instalaciones sometidas a autorización ambiental autonómica se comunica previamente al órgano autonómico competente y al municipio, pero no está sujeto a acta o autorización de puesta en marcha.
El resultado es que cualquier actividad, después de obtener sus autorizaciones con fines ambientales, podrá comenzar la explotación tan pronto practique las comunicaciones mencionadas. El control de su repercusión ambiental se pretende garantizar con la exigencia de un informe de una entidad de control ambiental y con una primera comprobación administrativa de la instalación o actividad (arts. 40, apdo. 2.º, y 49, apdo. 2.º).
El tercer tipo de actividades está representado por las no sujetas a autorizaciones autonómicas y que se someten, como procedimiento de control preventivo, solo a licencia municipal de actividad. La intervención de la comunidad autónoma se reduce en este ámbito, aunque se prevé que aquellos ayuntamientos que no dispongan de medios materiales o personales puedan solicitarle que realice el informe de calificación ambiental de la actividad (art. 78, apdo. 3.º).
El régimen jurídico de la licencia de actividad aplicable a las actividades exentas de calificación ambiental, enumeradas en el anexo II LPAI, tiene en cuenta las directrices liberalizadoras de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios del mercado interior (en adelante, Directiva de Servicios o DIRSE)25, por cuanto prevé que los municipios puedan sustituirla, mediante la
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aprobación de la correspondiente ordenanza, por la comunicación previa del inicio de la actividad (art. 63, apdo. 4.º).
La LPAI persigue también la integración de las autorizaciones municipales con fines ambientales, para lo cual el vertido al alcantarillado ya no se controla mediante una autorización específica, sino a través de la propia licencia de actividad (art. 66).
La Ley mantiene la categoría tradicional de actividades exentas o inocuas, para...
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