La gestión urbanística en la legislación catalana

AutorCarles Pareja i Lozano
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Administrativo - Universidad Pompeu Fabra. Abogado
Páginas179-197

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I Introducción

Como es suficientemente conocido, la actividad legislativa catalana en materia urbanística no ha comportado una operación de sustitución del anterior ordenamiento estatal de aplicación supletoria, sino que se ha optado por la introducción de alteraciones puntuales a articular con la sistemática general propia de la legislación urbanística de 1976, articulación que se llevó a término mediante la operación de refundición, ciertamente peculiar en muchos aspectos, que dio lugar a la aprobación del TRUCat. No se puede hablar, por consiguiente, de un sistema de gestión urbanística propio de Cataluña, el cual, en sus aspectos fundamentales, mantiene los parámetros básicos de la legislación de 1976, sin perjuicio de la introducción de un sistema específico de gestión, el relativo a los sectores de urbanización prioritaria, tributario asimismo de los sistemas de origen estatal, y algunas otras novedades puntuales sobre las que se efectuarán las oportunas referencias, en especial las derivadas del reciente Decreto 303/1997 de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre medidas para facilitar la ejecución urbanística.

La legislación urbanística catalana ha introducido también algunas novedades significativas en relación al régimen jurídico del suelo urbano y urbanizable que, por su vinculación directa con los procesos de gestión urbanística, serán también objeto de análisis en la presente ponencia.

En otro orden de cosas, la complejidad que en los últimos años ha presidido el sistema de fuentes normativas en materia de urbanismo, a partir de la reforma promovida por el legislador estatal el año 1990, y el reciente pronunciamiento al respecto del Tribunal Constitucional, en su Sentencia 61/1997 de 20 de marzo, nos demuestran las dificultades que presenta intentar establecer compartimentos estancos en la materia urbanística, y ello a pesar del importante alcance que tienen las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas en esta materia. Así, cualquier consideración del sistema legal de gestión urbanística vigente en Cataluña requiere un ejercicio de encaje con las previsiones de la legislación estatal de carácter básico o aplicación plena que mantienen su vigencia en virtud de la STC y que tienen incidencia en el mencionado ámbito de gestión, tal como sucede a propósito del régimen jurídico del suelo y el sistema de valoraciones.

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II El régimen jurídico del suelo

El régimen jurídico del suelo tiene una especial incidencia en el ámbito de la gestión urbanística, ya que ésta constituye precisamente el vehículo para su efectiva aplicación y, en definitiva, para la concreción de la ordenación urbanística en el territorio. Es por tanto necesario detenerse en las especificidades que presenta la legislación catalana en el indicado régimen jurídico, provenientes de la LMAOU.

II 1. Las cesiones en suelo urbano con destino a dotaciones públicas

Por lo que se refiere al suelo urbano, debe destacarse especialmente la ampliación del ámbito, ciertamente restrictivo, que se establecía para los deberes de cesión en suelo urbano en el originario art. 83 LS 761. Así, el artículo 120.3 TRUCat, a pesar de que mantiene el deber de cesión circunscrito a los terrenos incorporados a una unidad de actuación, y exige que la delimitación de dicha unidad se haya efectuado por parte del planeamiento2, amplía notablemente los deberes de cesión, y los hace extensivos a los terrenos que, con independencia de su adscripción al servicio general de toda la población, o bien al servicio del distrito, polígono o unidad de actuación, estén destinados ajardines, plazas, y centros docentes y asistenciales.

De acuerdo con esta previsión legal, se introduce el deber de cesión no tan solo de sistemas locales, sino también de terrenos con la consideración de sistemas generales, además de introducir una notable ampliación de los usos susceptibles de generar el deber de cesión.

A pesar de esa ampliación, sin duda muy razonable respecto a las excesivas restricciones que planteaba el régimen de la LS 76, la legislación catalana mantiene un status claramente diferenciado del régimen del suelo urbano, respecto al del suelo urbanizable, en tanto que no contempla el deber de cesión de aprovechamientos y limita el deber de cesión con destino a la apertura o ampliación de viales a que esa cesión se vea compensada por las condiciones diferenciales de edificación previstas en el Plan.

II 2. El deber de cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano

A la vista de la caracterización hasta aquí efectuada, es preciso preguntarse hasta en qué medida esos parámetros se han visto alterados por la regulación estatal básica una vez dictada la STC 61/1997.

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La LS 92 no introdujo distinciones específicas en relación al régimen jurídico básico de los suelos clasificados como urbano o urbanizable, configurando el régimen de ambas categorías de suelo de forma homogénea a partir de la definición de una serie de deberes cuyo cumplimiento determina la gradual adquisición de las facultades urbanísticas previstas en el propio texto legal. i

En este contexto, una de las innovaciones más destacadas incorporadas al régimen jurídico del suelo por la LS 92 fue la relativa a la cuantificación del aprovechamiento susceptible de apropiación por parte de los propietarios del suelo, cuantificación establecida en un 85% del aprovechamiento tipo establecido por el planeamiento para el área de reparto en que se encontrase. El establecimiento de ese límite de aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación respecto al materializable de acuerdo con las previsiones del planeamiento comporta la correlativa carga de cesión del 15% de aprovechamiento urbanístico restante, a favor de la administración urbanística actuante.

Por lo que hace referencia a los efectos derivados de la STC 61/97, debe recordarse que la misma confirmó la constitucionalidad de la regulación, por parte del legislador estatal, de los deberes legales de necesario cumplimiento como requisito para la adquisición gradual de facultades urbanísticas, contenida en el artículo 20 LS 92. Forman parte de dichos deberes, aplicables tanto al suelo urbano como urbanizable, los de ceder los terrenos destinados a dotaciones públicas, así como el de ceder los terrenos en que se localice el aprovechamiento urbanístico que exceda del susceptible de apropiación privada, o bien, alternativamente, adquirir tal aprovechamiento excedente. Se anulan en cambio, por parte del TC, tanto la cuantificación, en un 85%, del aprovechamiento susceptible de apropiación, como la determinación del concepto y procedimiento de determinación del aprovechamiento tipo, por considerar que dichos conceptos son propiamente urbanísticos y se inscriben por tanto en el ámbito competencial propio de las Comunidades Autónomas.

Pese al mencionado pronunciamiento, el TC renuncia a valorar la nueva regulación derivada de la Ley 7/1997, ya que la misma no había sido impugnada en el recurso de referencia. Conviene recordar que el artículo 2 de esa Ley 7/1997, al que se atribuye carácter básico, viene a sustituir la regulación después anulada por el TC, estableciendo además las siguientes determinaciones; en primer lugar, se excluyen del deber de cesión de aprovechamiento urbanístico, los terrenos que estén en suelo urbano y no resulten incluidos en ninguna unidad de ejecución permitiendo por tanto su íntegra apropiación por parte de sus titulares. Desaparece, pues, la universalización del deber de cesión de aprovechamiento que por parte de la LS 92 se estableció para el conjunto de propietarios en suelo urbano, quedando limitado dicho deber de cesión, conforme al artículo 2.2 de la Ley 7/97, al suelo urbanizable en todo caso y a los terrenos en suelo urbano que estén incluidos en una unidad de ejecución, exceptuando sin embargo, dentro del suelo urbano, aquellas unidades de ejecución que tengan por objeto la reforma, renovación o mejora urbana, así como las obras de rehabilitación y la sustitución de la edificación sinPage 182 aumento de volumen construido, supuestos éstos en que la incorporación a una unidad de actuación no dará lugar a transferencias ni cesiones de aprovechamiento (art.2.3). Finalmente, el artículo 2.2 cuantifica el porcentaje susceptible de aprovechamiento en el 90% del aprovechamiento tipo fijado por el Plan, o, cuando éste no estuviese cuantificado, del aprovechamiento medio de la unidad de ejecución o del correspondiente sector en que se encuentren los terrenos afectados.

Para efectuar una valoración de la operatividad de este nuevo precepto básico, a la luz de los criterios formulados por el TC3, deben tenerse en cuenta diversas cuestiones. En primer lugar, si el TC ha considerado plenamente legítima la universalización, también para el suelo urbano, de ese deber de cesión establecido por la LS 92, igualmente habrá que considerar legítima la exclusión que de dicho deber se efectúa, en la forma indicada, para los terrenos que no estén incluidos en Unidades de ejecución, así como cuando tales Unidades tengan las características establecidas por el ya comentado artículo 2.3 de la Ley 7/97. Por lo que se refiere a la determinación de las características de tales Unidades, es evidente que los criterios de exclusión...

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