La gestión urbanística en la legislación autonómica
| Autor | Francisco Blanc Clavero, Felipe Iglesias González |
| Cargo | abogado, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 46-57 |
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INICIATIVA EN LA GESTIÓN URBANÍSTICA Y SISTEMAS DE ACTUACIÓN
1.1. Introducción Nuestra legislación urbanística distingue tres tipos básicos de transformación del suelo:
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Actuaciones privadas a escala de parcela encaminadas a su edificación y normalmente desarrolladas, bajo control administrativo, por quien ostenta el título civil de disposición sobre la propiedad del suelo;
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Las actuaciones públicas encaminadas a la realización de infraestructuras y equipamientos públicos que son promovidas sobre suelo de exclusiva propiedad o dominio público por la Administración o sus concesionarios de obra; y
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Las operaciones de urbanización a gran escala que involucran tanto suelo público como privado y donde el coste de la obra pública de urbanización es repercutido a la propiedad de los solares resultantes previa distribución de beneficios y cargas.
Centraremos nuestra atención es este tercer supuesto que, bajo la rúbrica de actuaciones 'sistemáticas' o 'integradas', es regulado por las diversas legislaciones de cada una de las Comunidades Autónomas.
Pese a la aparente heterogeneidad de esa legislación hay ciertos rasgos comunes de gran importancia que se mantienen invariables en todo el territorio nacional. Este común denominador deriva, en parte, de condiciones preestablecidas por la legislación estatal de suelo y valoraciones (Ley 6/1998) y, en parte, se alimenta de la propia inercia de nuestra tradición urbanística por lo que, de alguna manera, definen la idiosincrasia propia de estos aspectos del derecho urbanístico español. Dentro de esos rasgos comunes conviene que empecemos por destacar los siguientes:
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La necesidad de un planeamiento urbanístico previo (en el tiempo o, cuanto menos, como presupuesto legitimador) que condiciona los parámetros físicos y los económicos más relevantes para determinar el uso y rentabilidad de la urbanización que se realiza;
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La obligatoriedad de preestablecer un ámbito poligonal acotado de actuación (normalmente denominado 'unidad de actuación' o 'de ejecución' o, simplemente, 'polígono') que identifica el conjunto de terrenos sujetos a un mismo proceso de gestión urbanizadora;
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La obligación para los propietarios de terrenos de soportar el coste de la obra pública de urbanización, de un modo u otro, a cambio de la adquisición del derecho a edificar los solares resultantes o de la indemnización expropiatoria de ese mismo derecho (descontando de ella aquéllos costes). Ello con la consabida cesión o descuento del 10% de ese mismo derecho en favor de la Administración (aunque no siempre) y con la condición de efectuar un reparto solidario y equitativo de los beneficios y cargas.; y
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La posibilidad dual de que todo el proceso gestor sea promovido bien por la iniciativa pública o, alternativamente, por la privada.
En el último de los puntos enunciados surgen las disparidades terminológicas entre cada legislación autonómica. Unas denominan sistemas 'públicos' lo que otras califican como 'privados' cuando regulan idénticos mecanismos de gestión. Se impone aquí, por tanto, un esfuerzo de clarificación preliminar.
Podemos considerar dos posibilidades básicas en orden a organizar esos procesos de gestión urbanística. En este trabajo hablaremos de iniciativa 'pública' para referirnos a aquellos casos en que la Administración pública es quién contrata las correspondientes obras públicas de urbanización y asume la responsabilidad contractual de pagar por ellas al contratista de las mismas. Hablaremos de promoción 'privada' cuando sea un sujeto particular quien asuma ese mismo papel. Ello con total independencia de si ulteriormente los costes financiados por el promotor puedan ser o no ser repercutidos a los propietarios del terreno, de si éstos asumen o no el protagonismo activo de la promoción privada, de si el proceso tiene carácter voluntario o forzoso o si es iniciado de oficio o a instancia de parte. Convendremos terminológicamente que, si por ejemplo, la Administración expropia los terrenos en beneficio de un particular que financia y contrata las obras para luego edificar los solares, estaremos ante un genuino supuesto de 'promoción privada'; por el contrario si es la Administración quien contrata las obras, reparcela los terrenos y finalmente repercute los costes a los propietarios de solares finales, consideraremos estar ante un supuesto de iniciativa pública.
Vistas así las cosas podríamos utilizar como criterio dirimente entre iniciativa pública y privada al dato de si las obras públicas son ejecutadas merced a un contrato privado de obras en el que la responsabilidad de pagar el precio atañe a los particulares, o si se ejecutan merced a un contrato de obra público en el que la Administración se hace responsable de pagar dicho precio (aunque luego recupere los costes). No pretendemos crear una nueva categoría doctrinal al proponer ese criterio de distinción sino, más modestamente, utilizar un punto de referencia válido para poder comparar entre si diversas legislaciones autonómicas que hacen uso de una terminología dispar.
Centrada así la cuestión limitaremos aquí nuestro análisis, por imperativo de la brevedad, a los supuestos de 'promoción privada'.
1.2. Un punto de partida y un punto de inflexión Tradicionalmente nuestra legislación urbanística estatal -hasta 1992canalizó la promoción privada de ese tipo de obras de urbanización legitimando a los propietarios del suelo para realizarlas, incluso responsabilizándolos de ello. Ese esquema tiene una lógica muy aparente habida cuenta de que la ley imputa a esos mismos propietarios el deber de sufragar los costes de la urbanización (previa distribución justa entre sus afectados). Sin embargo, no conviene perder de vista que las obras a que nos referimos son obras públicas, por lo que su desarrollo transciende el mero interés particular de los propietarios afectados quienes, además y por tratarse habitualmente de varios sujetos involucrados conjuntamente por la gran escala de la operación, no siempre tienen intereses comunes, ni logran siempre alcanzar un consenso entre ellos acerca del modo de realizarla. Para solventar estas dificultades la mencionada legislación ideó las denominadas 'Juntas de Compensación', entidades corporativas de derecho público que agrupaban a aquellos entre los afectados dispuestos a tomar una posición activa en el proceso gestor del desarrollo de la urbanización. Cierto que aquella legislación también ofrecía una alternativa para la promoción privada distinta de las Juntas de Compensación: la actuación a través de concesionario privado; pero esta alternativa se regulaba como institución marginal y excepcional, articulándose inexorablemente mediante la expropiación del terreno en beneficio del concesionario.
La experiencia de las Juntas de Compensación no siempre estuvo exenta de claroscuros y críticas respecto a la operatividad de sus resultados. La falta de consenso o disparidad de intereses entre los propietarios involucrados ha sido, en ocasiones, un obstáculo para su constitución y funcionamiento. De otro lado, la actitud de los propietarios de terrenos ante el desarrollo de algo (ejecución de obras públicas) que, en cierto modo, excede su círculo natural de interés, no siempre responde a las expectativas que los poderes públicos tengan de ello. Por último, esos mismos poderes públicos tampoco tienen siempre la capacidad gestora necesaria para suplir las insuficiencias de las iniciativas espontáneas de los sujetos privados, con la dificultad de que éstas se forjen desde el consenso entre diversos propietarios de tierra implicados.
Desde mediados de los años 90 las Comunidades Autonómas han venido afrontando esos problemas con legislaciones propias, orientadas a la búsqueda de nuevas fórmulas que faciliten y propicien la participación de la promoción privada en la urbanización pública. Las novedades se han articulado, básicamente, sobre dos ideas.
Primera: simplificar el régimen de mayorías exigible para que los propietarios de suelo queden legitimados para promover su urbanización. El 60% de superficie de propiedad exigido por la legislación estatal para constituir Junta de Compensación se ha visto generalmente reducido a un 50% en las diversas legislaciones autonómicas respecto de las asociaciones corporativas de propietarios de variable denominación que en ellas se regulan. Son varias las Comunidades autónomas que han introducido, como fórmula gestora alternativa a la 'compensación' impulsada por una mayoría de propietarios, la gestión promovida por una minoría cualificada que se manifieste económicamente activa frente a la pasividad del resto. El porcentaje de superficie de propiedad del terreno requerido para ello suele ser del 25% (Aragón, Castilla-León). En el caso de Murcia ese porcentaje no concede legitimación directa para promover la gestión urbanística, sino para convocar y participar en el concurso para su adjudicación. Caso diferente es el de Navarra, donde el 35% de 'propiedad' puede promover directamente la Compensación.
Las mayorías cualificadas para aprobar el proyecto de compensación prevista por el Reglamento estatal de Gestión urbanística (2/3 de superficie y mayoría de cabezas) desaparecen en las Comunidades donde el sistema de compensación deja nominalmente de existir (Valencia, La Mancha, Extremadura) o son expresamente simplificadas al 50% de propiedad o cuotas de participación (Aragón, Navarra o Galicia); en otras Comunidades la inaplicabilidad de esa exigencia se deduce implícita pero claramente de sus preceptos (Castilla-León) o, cuanto menos, podría argumentarse dicha inaplicabilidad a tenor de los cambios en el entramado del sistema legal que han venido ha establecer. En la práctica totalidad de las Comunidades las mayorías reforzadas (70%) o la unanimidad de los propietarios permite una simplificación de los procedimientos de gestión, bien por creación de un sistema de actuación específico (en caso de unanimidad) o, simplemente, por exoneración de...
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