La gestión del patrimonio municipal
| Autor | María Jesús Gallardo Castillo |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Administrativo Secretaria-Interventora (en excedencia voluntaria) |
| Páginas | 553-573 |
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I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
1.1. De la desamortización del siglo XIX a la privatización del siglo
XXI
La categoría jurídica del dominio público es de construcción relativamente
reciente puesto que, como es bien sabido, sus orígenes se remontan a finales del
siglo XVIII y a lo largo del siglo XIX, en Francia y España, aunque los bienes
patrimoniales, entendidos como en la actualidad, no encontraron acomodo
jurídico hasta mucho después, con la aprobación del Código Civil de 1889. Una y
otra categoría de bienes se ha visto fuertemente mediatizada por los avatares del
siglo XIX siendo en los primeros postulados de la Revolución francesa donde
puede hallarse el primer vestigio de la tendencia desamortizadora, al levantar la
prohibición de enajenación de los bienes de la Corona. Fue ésta quizá la primera
medida que pusieron en marcha los gobiernos burgueses liberales para suprimir
la amortización, es decir, para liberar la tierra de los vínculos jurídicos que
impedían su venta y acabar así con la estructura de la propiedad del Antiguo
Régimen.
En España esta tendencia empieza con los Decretos de las Cortes de
Cádiz de 1812, continúa con Mendizábal en 1836, y termina con la
desamortización general de Madoz en 1855. Con esta política desamortizadora se
pretendía alcanzar dos objetivos
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: uno, movilizar las grandes masas de bienes
inmuebles en manos del clero, de las Órdenes militares, de los Ayuntamientos y
del propio Estado. La finalidad no era otra que incrementar el volumen de bienes
en el mercado y promover su explotación rentable. Y dos, su conversión en
recursos económicos con que sufragar, de un lado, la guerra carlista y, de otro, el
altísimo nivel de deuda pública alcanzado en la época, que empezó a aumentar
considerablemente desde Carlos IV y que acabó por convertirse en un lastre para
la economía española. En definitiva, se pretendía amortizar deuda, convertir las
tierras en propiedad privada sujeta al mercado y suprimir y expropiar a todas las
órdenes religiosas que no tuvieran como fin la beneficencia y así, de paso, quitar
poder económico y social a la Iglesia.
Pues bien, al no realizarse la adecuada reforma agraria y pese a que se
liberaron miles de hectáreas para su explotación, el resultado no acabó siendo el
esperado: se produjo un efecto devastador en el patrimonio histórico-artístico y
625
SANTAMARÍA PASTOR, J.A. Principios de Derecho Administrativo General. T. II, Iustel, Madrid,
2009. 2ª ed. pág. 533 y 534.
La gestión del Patrimonio Público
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documental, fruto de los frecuentes saqueos y expoliaciones que sufrían los
archivos, las bibliotecas de los conventos y edificios públicos; los ingresos
obtenidos no alcanzaron el nivel deseado para la Hacienda pública puesto que el
proceso de venta fue mucho más lento de lo esperado y porque, debido a la
fuerte devaluación monetaria, se admitieron como medio de pago los títulos de
deuda pública cuyo valor real era muy inferior a su valor nominal; el sistema de
subasta, el tamaño de los lotes y la corrupción favorecieron la especulación,
impidieron que los campesinos pudieran adquirir propiedades y provocaron que
la tierra, proveniente de las “manos muertas” (es decir, patrimonios que
procedían del Antiguo Régimen y que se encontraban “amortizados” al no poder
ser vendidos ni divididos y pertenecían a un título nobiliario o eclesiástico, a una
villa, a un convento, a una orden militar o a un mayorazgo), acabara en poder de
unos pocos que integraban la alta burguesía urbana, que eran los que disponían
de capital y que encontraron en ella un lugar seguro donde invertir su dinero. En
definitiva, ni se consiguió amortizar tanta deuda como se pretendía, ni, por ende,
sanear las arcas públicas ni tampoco formar en España la pretendida burguesía
agraria sino enriquecer la nobleza terrateniente, incrementar el latifundismo en el
sur y atomizar los minifundios del norte.
Y junto a eso, como bien reconoce SANTAMARÍA PASTOR, la
desamortización produjo un doble y contradictorio efecto, puesto que, los
Ayuntamientos vieron empequeñecer su patrimonio y con él, experimentaron
una acuciante crisis financiera mientras que, contra todo pronóstico, el Estado
acaparó la propiedad inmobiliaria proveniente, por consecuencia de la
desamortización, de la nobleza y de las órdenes religiosas (Inquisición, Compañía
de Jesús, Monasterios y determinados Conventos) a la que se habría que añadir la
importante masa inmobiliaria que decidió conservar por su vinculación al
funcionamiento de los servicios públicos o por formar parte del patrimonio
histórico o artístico, tal y como expresamente permitía en el Real Decreto de 19
de febrero de 1836. De esta forma, “se dio la paradoja de que el patrimonio
estatal creció en términos absolutos en una época en que justamente se predicaba
su práctica desaparición”.
El Código civil reconoció a las Corporaciones el carácter de persona
jurídica y su derecho a adquirir y poseer bienes de toda clase. Sin embargo, la
falta de derogación expresa de las Leyes desamortizadoras (que no llegó hasta el
Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 y la Ley Municipal de 1935) dio lugar
a que se discutiera si los bienes inmuebles de las entidades locales continuaban en
estado de venta o si el derecho a su aprovechamiento, cuidado y conservación
que el art. 72 de la Ley Municipal de 1877 le otorgaba, excluía de la obligación de
vender.
El artículo 5 del Estatuto Municipal de 1924 proclamó, con tanta
solemnidad como retraso, la derogación de las leyes desamortizadoras “en cuanto
se refiere a los bienes de los Municipios y de las Entidades locales menores”. El Titulo III del
Libro Segundo del Estatuto Municipal ofrece un concepto de patrimonio: “el
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