La gestión institucional de la crisis de covid-19: coordinación intergubernamental e intersectorial en las políticas de sanidad y servicios sociales
| Autor | Jorge Hernández-Moreno |
| Cargo del Autor | Consejo Superior de Investigaciones Científicas (IPP-CSIC) |
| Páginas | 97-130 |
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CAPÍTULO 4
LA GESTIÓN INSTITUCIONAL DE LA CRISIS
DE COVID-19: COORDINACIÓN
INTERGUBERNAMENTAL E INTERSECTORIAL
EN LAS POLÍTICAS DE SANIDAD
Y SERVICIOS SOCIALES38
Jorge Hernández-Moreno
Consejo Superior de Investigaciones Científicas (IPP-CSIC)
1. INTRODUCCIÓN
En este capítulo no nos vamos a detener en el análisis histórico y teórico
(generalmente comparativo) de las características particulares, los problemas
y la «reputación» de la versión española del federalismo, el Estado autonó-
mico (Aja, 2003; Colino, 2013, 2020), tarea que han acometido antes de
forma pormenorizada algunos de los colegas politólogos, juristas o econo-
mistas que han participado en este encuentro sobre la gobernanza multinivel
y la coordinación en nuestro Estado en los últimos cuarenta años, organizado
por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). El propósito de
la ponencia que ha dado lugar a este capítulo es más práctico y quizá menos
reflexivo. En este sentido, el objetivo de las siguientes páginas es el de
38 Este capítulo se ha beneficiado del proyecto intramural del CSIC «Diseño de meca-
nismos de coordinación entre la política sanitaria y otros sectores de política pública para
agilizar la respuesta a las crisis a partir del estudio de caso de las relaciones entre el sistema
sanitario y la atención institucionalizada a mayores en contexto de pandemia en España y en
Europa» (Acrónimo: Mc-covid-19). También se ha beneficiado del proyecto de investigación
«La reconfiguración territorial de los Estados de Bienestar europeos durante la Gran Recesión»
(2008-2015), gracias a una ayuda para la Formación del Profesorado Universitario
(FPU16/01801). Parte de los resultados y conclusiones recogidos en este capítulo han sido
publicados en el informe: Eloísa del Pino, Francisco Javier Moreno-Fuentes, Gibrán Cruz-Mar-
tínez, Jorge Hernández-Moreno, Luis Moreno, Manuel Pereira-Puga, Roberta Perna (2020).
Gestión institucional y organizativa de las residencias de personas mayores y covid-19: difi-
cultades y aprendizajes. Instituto de Políticas y Bienes Públicos (IPP-CSIC) Madrid.
RETOS DE LA GOBERNANZA MULTINIVEL Y LA COORDINACIÓN EN EL ESTADO...
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repasar y analizar cuál ha sido el alcance y la intensidad de la coordinación
intergubernamental e intersectorial –en el nivel institucional– entre Ministerios
y Consejerías en los ámbitos de Sanidad y Servicios Sociales. En concreto,
prestaremos atención a la respuesta a la crisis vivida en las residencias para
personas mayores39 durante la pandemia de covid-19, un ejemplo perfecto de
«problema intergubernamental complejo» (Thomann et al., 2019), que tras-
pasa fronteras y que requiere de una coordinación y cooperación interguber-
namental para implementar políticas públicas efectivas (Paquet y Schertzer,
2020).
Si bien es imposible proporcionar una evaluación cerrada en este momento,
con la pandemia aún en curso, este trabajo presenta las bases de un análisis
más detallado y exhaustivo desde un punto de vista sectorial, aportando al
mismo tiempo algunas consideraciones en perspectiva comparada. Con ello,
pretendemos contribuir de forma transversal a varios de los grandes temas
sobre los que ha pivotado el estudio tradicional y el debate científico en torno
a las relaciones intergubernamentales (RIG) (Wright, 1978), tanto en España
como a nivel internacional (véase Colino, 2012: 19-25; Colino, 2013: 112-
113). Nos detendremos en una línea de investigación recientemente incorpo-
rada al estudio académico de las RIG desde diferentes disciplinas –como la
Ciencia Política, la Ciencia de la Administración o el Derecho Público–, que
son las diferencias sectoriales en el grado de cooperación y coordinación
intergubernamental y el éxito de las RIG entre diferentes sectores de política
pública (Colino y Parrado, 2008; Colino, 2012: 29; León y Ferrín, 2009,
2011; León, 2017; Aja y Colino, 2014), la cual también se ha detenido en
el estudio de la cooperación entre las estructuras institucionales en el nivel
central y autonómico (véase Colino y Parrado, 2009).
En torno a esta cuestión, en el terreno internacional nos encontramos
diferentes planteamientos y situaciones que llevan todas ellas a una misma
pregunta de investigación: ¿es la (des)coordinación intergubernamental que
parecen haber experimentado algunas federaciones y sistemas multinivel uno
de los factores determinantes del alcance y resultados de la pandemia? A este
respecto, algunas investigaciones recientes han señalado que los enfoques
coordinados son clave para proporcionar una respuesta adecuada y consistente
a la crisis de covid-19, y que precisamente la falta de estos cuando la acción
conjunta es importante puede debilitar el éxito de la gestión (Vampa, 2020,
Migone, 2020; Chouinard, 2020; Downey y Myers, 2020; de Biase y Dou-
39 En la mayoría de los países con un alto número de fallecidos por covid-19 o sinto-
matología compatible, aproximadamente la mitad de los decesos se han producido en residen-
cias para personas mayores (véase OMS, 2020: 4).
LA GESTIÓN INSTITUCIONAL DE LA CRISIS DE COVID-19
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gherty, 2021; Kessa et al., 2021; Kettl, 2020). En este sentido, la medida en
que se produjo una respuesta coordinada (o no) desde un punto de vista de
las RIG y la forma que adoptó (vertical u horizontal) varió entre países (véase
OCDE, 2020a; Greer, et al., 2020, 2021; Schnabel y Hegele, 2021b; Buthe
et al., 2020).
En Italia, que junto a España ha sido el país del sur de Europa más afec-
tado por exceso de mortalidad durante la primera ola de covid-19 (véase The
Economist, 2020; Euromomo, 2020), la respuesta a la crisis ha estado marcada
por la débil coordinación intergubernamental, tanto desde un punto de vista
vertical como horizontal, plasmada en una baja participación de la Conferen-
cia Estado-Regiones y de la Conferencia Unificada (que cuenta con la par-
ticipación de los Gobiernos locales) en el proceso de toma de decisiones
(Casula y Pazos-Vidal, 2021: 7). Aunque los presidentes regionales y la
presidenta de la Conferencia de Presidentes Regionales tenían que ser con-
sultadas antes de la adopción de medidas a nivel nacional (como en el caso
del Decreto-ley del 23 de febrero de «Medidas urgentes para contener y
manejar la epidemia de covid-19»), no poseen poder de veto sobre las medi-
das adoptadas centralmente (Palermo, 2020).
Por el contrario, el enfoque de los sistemas federales centroeuropeos ha
sido más cooperativo, aunque con diferente alcance e intensidad, a pesar de
su complejidad institucional y la idea bastante extendida de que son incapa-
ces de responder a una crisis como la causada por la covid-19 de forma
rápida, focalizada y eficaz (véase Kincaid et al., 2010; Huberfeld et al., 2020).
En Alemania, país que ha podido mantener sus tasas de contagio y mortali-
dad relativamente bajas, los mecanismos e instrumentos de coordinación
vertical (y también horizontal) se han mostrado «bien engrasados» en la
respuesta a la crisis (Milbradt, 2020; Schnabel, 2020). En este sentido, los
18 consejos intergubernamentales sectoriales tuvieron unos niveles de activi-
dad elevados, dieron seguimiento a las decisiones conjuntas y prepararon
orientaciones y recomendaciones que se han demostrado determinantes de
los resultados positivos de la gestión (Schnabel y Hegele, 2020; Hegele y
Schnabel, 2021a: 13-14). En Austria, la toma de decisiones fue principalmente
centralizada y unilateral, y no se vio evidencia de coordinación interguber-
namental, salvo en el caso del cierre de los centros educativos (Hegele y
Schnabel, 2021: 12-13). Si bien, investigaciones recientes también apuntan
en el sentido contrario, afirmando que el sistema federal y su elemento coo-
perativo se ha mostrado eficaz y eficiente, y todos los niveles han participado
de forma coordinada en la adopción de la mayoría de las medidas adoptadas
durante la pandemia (Bußjäger, 2020). En Bélgica, se creó un mecanismo de
coordinación intergubernamental ex professo (Comité de crisis permanente)
entre el Gobierno federal y los cinco presidentes regionales (comunidades),
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