Gestion de recursos humanos en una institucion publica. Un modelo conjunto de los sistemas de clasificacion profesional, carrera profesional y de retribuciones

AutorAna Ma Vazquez Losada
CargoConsejo Economico y Social
Páginas12-49

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1. Objeto y justificacion

Cualquier organizacion que quiera implantar un modelo de gestion de recursos humanos tiene que disenar o redisenar los procesos y herramientas referidas a organizacion, valoracion, analisis de puestos, seleccion, formacion, carrera y evaluacion de desempeno.

Si se trata de una institucion publica, hay que acomodar, ademas, el uso de esos procesos y herramientas a las especificaciones legales que regulen los diferentes ambitos materiales de actuacion.

En este aspecto destaca, por su centralidad, la Ley 7/2007, de 7 de abril, del Estatuto Basico del Empleado Publico (EBEP) que proporciona el marco general para la gestion de recursos humanos en las administraciones publicas.

Este es el punto de partida de este estudio cuyo objeto es presentar los sistemas de clasificacion profesional, carrera profesional y retribuciones para el personal de un organismo publico de caracter consultivo, cuya ley de creacion lo configura como un Ente de Derecho Publico con plena autonomia organica y funcional para el cumplimiento de sus fines y con una plantilla de cien empleados, contratados laborales.

Se aborda la cuestion de una manera integral de forma que se puedan establecer y regular las interconexiones existentes entre los tres sistemas mencionados.

A la hora de abordar esta propuesta se ha tenido en cuenta, desde el punto de vista metodologico: 1) la identificacion y clasificacion de las actividades de la organizacion, 2) la agrupacion de las actividades necesarias para el cumplimiento de los objetivos, 3) la asignacion de cada grupo de actividades a un profesional dotado de la autoridad necesaria para supervisarlo y 4) la estipulacion de coordinacion horizontal y vertical en la estructura organizacional (Chiavenato, 1999; Koontz y Weihrich, 1990; Stoner et al., 1996).

El trabajo consta de cinco apartados. En el primero se hace una exposicion general del marco teorico, el segundo se dedica al sistema de clasificacion profesional que va a permitir comprender la formulacion de los que se presentan despues para la carrera administrativa y el sistema retributivo que se abordan en el tercero y cuarto. En el quinto se exponen las conclusiones.

2. Marco teorico y legal

El EBEP constituye una norma de minimos que intenta integrar en un unico texto legal, de alcance general, el regimen aplicable a todo el personal al servicio de las administraciones publicas. Pero esa norma no ha unificado de forma absoluta los dos regimenes juridicos, funcionarial y laboral, sino que ha generado un gnucleo regula-

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dor comunh manteniendo las especialidades y, por tanto, la dualidad reguladora, en lo que no es susceptible de integracion (Molina Navarrete, 2007: 127).

Para el personal laboral no es un estatuto propiamente dicho, ni siquiera una norma de minimos ya que en la conformacion del modelo se hace concurrente y primaria tanto la aplicacion de la legislacion laboral, y las demas normas convencionalmente aplicables, como los preceptos que asi lo dispongan (art. 7 EBEP).

Desde el punto de vista de su alcance subjetivo, una innovacion destacable del Estatuto es su extension a las gentidades de derecho publico con personalidad juridica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Publicash. Se produce asi una ampliacion considerable respecto a la situacion precedente por cuanto el regimen juridico del empleo publico determinado por Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la funcion Publica y por el art. 45 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacion y Funcionamiento de la Administracion General del Estado, quedaba circunscrito basicamente al personal de los organismos publicos que se rigen por el Derecho administrativo (Cantero Martinez, 2007: 59).

Sobre el caracter de la relacion laboral, aparece un problema ya surgido en el pasado (Godino Reyes, 1996: 279 y ss.) que posee una relevancia casi exclusivamente formal. Es el relativo a si la relacion de los empleados publicos laborales debe configurarse o no como una relacion laboral especial. Un sector de la doctrina cientifica se muestra a favor de considerarlo como una relacion laboral especial en virtud de las multiples peculiaridades que se regulan en el EBEP (Sala Franco, 2007: 117; Cantero Martinez, 2007: 97); otro, sin embargo, apelando a la diccion del art. 2, 1.i) del Estatuto de los Trabajadores, se inclina por conceptuarlo como un vinculo comun con peculiaridades (Landa Zapirain, 2008: 2).

La clasificacion profesional distribuye a los trabajadores en funcion de diversos niveles profesionales y el criterio de jerarquizacion gira en torno a la profesionalizacion (Edwards, 1990; Castillo Mendoza, 1990: 117-140).

En esta materia, el art. 77 del EBEP establece que gel personal laboral se clasificara de conformidad con la legislacion laboralh. En tal sentido, el art. 22.1 del Estatuto de los Trabajadores (ETT) obliga a disponer un sistema de clasificacion profesional que se establecera gmediante la negociacion colectiva o, en su defecto, por acuerdo entre la empresa y los representantes de los trabajadores, por medio de categorias o grupos profesionalesh.

En lo que respecta a la promocion y carrera administrativa, la doctrina, en su mayoria, viene aceptando el concepto de movilidad funcional como el cambio de las funciones habitualmente prestadas por el trabajador, con o sin cambio del puesto de trabajo (Martinez Abascal, 1994: 762; Sala Franco, 1998: 5-7). Cuando esta movilidad se realiza en el sentido ascendente, se habla de promocion profesional y

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ha de realizarse cumpliendo las normas convencionales que regulan los ascensos (Alia Ramos y Montane Marinero: 1995: 59; Sala Franco y Lopez Tarruella Martinez, 1991: 40).

Ello significa que la promocion ha de ajustarse a una serie de principios y limitaciones1 y a las reglas juridicas que, en proteccion o beneficio de los trabajadores, no pueden ser transgredidas por ningun cambio funcional (Alia Ramos y Montane Merinero, 1995: 149; Cruz Villalon, 1983: 377).

El EBEP ha incorporado una regulacion innovadora y novedosa al permitir que se articulen modelos de carrera horizontal desvinculada de los cambios de puesto de trabajo, basada en el desarrollo de las competencias y en el rendimiento. Establece varias modalidades de promocion aplicables, en principio, para el personal funcionario, pero nada impide su aplicacion tambien al personal laboral para el cual el propio texto estatutario regula, en su articulo 19, la promocion profesional como un derecho de los empleados publicos. Si bien hay que senalar que el regimen de carrera para personal laboral y funcionarios exige no solo procedimientos distintos, sino tambien cauces e instrumentos juridicos diferentes.

En el EBEP, el derecho a la carrera va a ser un autentico derecho subjetivo funcional que se inicia con la toma de posesion del primer destino o puesto de trabajo, y que se plasma en la posibilidad de progresar de forma ascendente e ininterrumpida a lo largo de su vida profesional. Dos son los principios inspiradores de la misma: el de gradualidad o progresion y el de consolidacion o irreversibilidad (Manzana Laguarda, 2006: 233-234).

La carrera, pues, tiene su proyeccion sobre dos aspectos: una mejor retribucion y una mayor cualificacion. Su fundamento entronca directamente con los principios de eficacia, jerarquia y promocion a traves del trabajo2.

Pero junto a esta dimension de la carrera como derecho individual, se presenta una dimension institucional que, como indica Ferez Fernandez, es gla otra cara de la monedah y como senala Palomar Olmeda, gel derecho de opcion del modelo se encuentra limitado en las modalidades de carrera pero no en la intensidad de las mismas

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ni en la capacidad de organizacion conforme a una de ellas unicamenteh (Ferez Fernandez, 2006: 23; Palomar Olmeda, 2007: 213-214).

En el ambito de las retribuciones del sector publico, y en contraste con el interes demostrado por el sector privado en el diseno de modelos, las entidades publicas han hecho un menor esfuerzo en su medicion y registro. Y ello a pesar de su indudable interes, pues la intangibilidad del capital intelectual esta incluso mas presente en el sector publico que en las empresas privadas (Ramio, 2002).

La adopcion de un modelo retributivo concreto responde a diversas variables que cada organizacion debe definir en funcion de su estrategia, estructura organizacional, cultura, valores corporativos, objetivos, mision, etc. Para Milgrom y Roberts (1992), la teoria convencional de la agencia supone una representacion razonable de las relaciones de agencia que se observan en el ambito publico, por lo que la estructura conceptual que suministra esta teoria resulta de gran utilidad para analizar el funcionamiento y la gestion de las organizaciones publicas.

Tambien es importante que cada organizacion se plantee cual es el andamiaje minimo necesario para desarrollar un sistema retributivo. En este sentido, Milkovich y Newman (1996) desarrollan cuatro lineas generales: equidad interna, equidad externa, rendimiento del empleado y modelo de gestion del sistema salarial.

Este planteamiento supone centrar la atencion en el puesto como criterio basico de compensacion, lo cual equivale a adoptar la valoracion del puesto como fundamento de la remuneracion (Fernandez Rios y Sanchez, 1997).

El EBEP establece que la retribucion del personal laboral se determinara de acuerdo con la legislacion laboral, el convenio colectivo que sea aplicable y el contrato de trabajo. Existe asimismo un limite, el fijado en el articulo 21.2, que impide que se acuerden incrementos retributivos que globalmente supongan un incremento de la masa salarial...

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