La gestión del feder en Cataluña

La cuestión de la cohesión económica y social -ya prevista en el artículo 130 (A a D) del Acta Única europea- se convirtió en el principal caballo de batalla del Gobierno español desde el mismo momento de la adhesión a la Comunidad Europea en 1986. El año 1988, aduciendo las consecuencias previsiblemente negativas de la entrada en vigor del Mercado Único para las regiones más desfavorecidas (tabla 1), los negociadores españoles arrancaron de los socios comunitarios el compromiso de duplicar la dotación de los fondos estructurales entre 1989 y 1993. La cohesión se convirtió de nuevo en una arma negociadora española en el camino hacia el tratado de Maas-tricht de 1992, hasta el punto de conseguir la creación de un nuevo Fondo de Cohesión destinado a los estados (no a las regiones) con una renta per cápita inferior al 90%

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de la medía comunitaria. Detrás de esta estrategia estaba, sin duda, el miedo a que España pudiese ser, por primera vez desde la adhesión, un contribuyente neto al presupuesto comunitario a partir de 1993.

Si bien el conjunto de las comunidades autónomas se ha beneficiado de la aplicación de los fondos estructurales, el impacto global se tiene que matizar, sobre todo en comparación con los estados pequeños como Grecia, Irlanda y Portugal puesto que sólo ha representado el 0,9% del PIB español (Lázaro, 1992). Sin embargo, el impacto ha resultado mucho más significativo para las nueve regiones españolas incluidas en el objetivo número 1, que han concentrado el 80% de las transferencias (tabla 2). Para las ocras comunidades autónomas y, en especial, para Cataluña y el País Vasco, la participación en los fondos comunitarios representaba una ocasión propicia para obtener financiaciones adicionales y sobre todo para intervenir como socios activos en la Comunidad. Los cambios introducidos los últimos años en la distribución territorial del poder en España y en otros estados miembros han comportado la irrupción de los actores públicos subestatales en la arena comunitaria (Schmitter, 1993). Conscientes de que la Comisión depende en gran medida de las regiones para aplicar sus políticas, en total más de una cincuentena de lander, comunidades autónomas, regiones francesas, etcétera, han abierto oficinas de representación en Bruselas con la doble finalidad de recoger y transmitir información para poder influir como lobbies públicos en el proceso de decisión comunitario. También encontramos una sólida representación local mediante Eurocities, una asociación de cooperación que agrupa a 58 ciudades metropolitanas europeas (Eurocities, 1994). De algún modo, pues, la cohesión econó-Page 293

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mica y social defendida por España y otros estados miembros tendería a generar efectos integrativos mediante la implicación en el proceso comunitario de las élites políticas y económicas subestatales (Leonardi, 1993). En este sentido, el nuevo Comité de las Regiones (y entes locales) previsto en el tratado de la Unión Europea, y efectivamente instituido en 1994, ilustraría el peso emergente de las diferentes unidades territoriales en Europa.

La reforma de los fondos estructurales se basó en una serie de principios esenciales (Comisión, 1989), entre los cuales hay que destacar los siguientes:

- La concentración en objetivos prioritarios.

- El principio de cooperación («partenariado») entre las autoridades estatales, regionales y locales y la Comisión.

- La coherencia de los FE con las políticas comunitarias, estatales, regionales y locales.

- La gestión basada en la programación multianual, la transparencia, la adicio-nalidad y la evaluación sistemática ex-ante y ex-post; y

- La simplificación de los procedimientos, con el fin de flexibilizar el seguimiento y la aplicación de las políticas resultantes.

Estos principios persiguen el logro de cinco objetivos, especificados en el Reglamento (CEE) 2052, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los fondos con finalidad estructural y su eficacia (Consejo, 1988):

1. Fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas.

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2. Reconvertir, las regiones, regiones fronterizas o partes de regiones gravemente afectadas por el declive industrial.

3. Combatir el paro de larga duración.

4. Facilitar la inserción profesional de los jóvenes.

5. En la perspectiva de la reforma de la política agraria común:

   1. Acelerar la adaptación de las estructuras agrarias.

   2. Fomentar el desarrollo de las zonas rurales.

   Habida cuenta de su importancia, el objetivo 1 concentra el 80% de los recursos con una cofinanciación comunitaria equivalente, como máximo, al 75% del coste total de las acciones. En la otras regiones la aportación comunitaria no puede sobrepasar el 50% del toral.

   En los objetivos 1 y 5b participan al mismo tiempo los tres fondos (FEDER, FSE y FEOGA-O), en el 2 el FEDER y el FSE, en los objetivos 3 y 4 el FSE y, finalmente, el objetivo 5a se basa en el FEOGA-O.

   El mismo reglamento 2052/88 establece las modalidades de la intervención financiera de los fondos estructurales y, en particular, la cofinanciación de programas operativos entendidos como «conjuntos coherentes de medidas plurianuales». La cooperación se concreta en la elaboración de planes de desarrollo regional (PDR) para las zonas del objetivo 1, planes de reconversión regional y social (PRRS) para las zonas incluidas en el objecivo 2 y planes de desarrollo de las zonas rurales (PDZR) para las zonas del objetivo 5b (tabla 3)- Las autoridades internas de cada estado miembro elaboran los diferentes planes y los presentan a la Comisión, con la que negocian las condiciones de su aplicación mediante los marcos comunitarios de apoyo (MCA), de una duración de entre tres y cinco años. Estos tienen que especificar las líneas de actuación prioritarias seleccionadas para la intervención comunitaria, las formas y la duración de las intervenciones y un plan indicativo de financiación (Maluquer, 1992).

   Las iniciativas comunitarias, como INTERREG, constituyen una de las novedades más importantes introducidas por la reforma de 1988. Las iniciativas son programas de interés comunitario establecidos de manera autónoma por la Comisión con el

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   fin de fomentar acciones no previstas en los planes que presentan los estados miembros.

La entrada de España en la Comunidad Europea fue determinante para el desarrollo de una verdadera política regional. Hasta aquel momento, el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), creado en 1984, era el principal instrumento disponible para la reducción de las disparidades ¡nterregionales. Sin embargo, el FCI se caracterizaba por serias dísfunciones derivadas de los dos objetivos contradictorios que tenía que alcanzar y que llevaron a su reforma en 1989 (Lázaro, 1991): la reducción de las desigualdades regionales y la provisión de medios de financiación para todas las comunidades autónomas. De hecho, los criterios de distribución de los recursos durante el periodo 1984-1989 determinaron el fracaso de este mecanismo. La reforma de 1989 introduce un mapa de intervenciones financiables mediante el FCí que incluye sólo a las comunidades autónomas situadas por debajo del 75% de la renta per cápita media española. El nuevo sistema reproduce, pues, en cierta medida la filosofía que inspira el FEDER. La principal diferencia consiste en el modelo de distribución de los recursos, dado que el FCI se basa en una fórmula macemática que tiene en cuenta algunas variables distributivas y redistributivas como la población, la superficie, la tasa de paro y la renta personal. El resultado es que, durante el periodo 1989-1990, Andalucía, Galicia, Extremadura y Castilla-La Mancha concentraron cerca del 78% de las transferencias en concepto de FCI y el 60% de las ayudas del FEDER. Por tanto, los criterios del FCI parecen favorecer relarivamente más a las comunidades autónomas más pobres.

Entre 1986 y 1988, es decir, antes de la reforma de los fondos, la participación en la política regional comunitaria comportó la formulación del primer PDR español, que incorporaba algunas de las propuestas planteadas por las comunidades autónomas mediante sus programas regionales. De la preparación del PDR se encargó un comité de programación regional dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda. Sin embargo, la propuesta final del Gobierno central a la Comisión suscitó las protestas de algunas comunidades autónomas al no tener en cuenta los objetivos que éstas habían fijado en términos de áreas asistidas y de prioridades de financiación. Sólo a partir de 1988 las comunidades autónomas tuvieron la posibilidad de gestionar proyectos de acuerdo con sus competencias.

A partir de la reforma, las tareas de preparación y seguimiento de los programas regionales están asignadas al Comité de Inversiones Públicas, un órgano informal de coordinación situado en la Secretaría de Estado de Planificación Económica en el que todas las comunidades autónomas se encuentran representadas. Éstas han participado en el proceso de formulación de los PDR españoles, pero no así en la decisión final. Si bien la normativa comunitaria prevé la presentación de programas específicos para las regiones incluidas en los objetivos 1, 2 y 5¿, el Gobierno central optó por la presentación de tres programas globales, uno para cada objetivo. Esta decisión tuvo dos consecuencias importantes: el déficit de inputs regionales de los programas españoles y la vulneración de los principios de la reforma, en virtud de los cuales, el nivel regional representa el núcleo fundamental de preparación, coordinación e ¡mplementación de las intervenciones comunitarias, estatales, regionales y locales. A pesar de las presio-Page 296nes de la Comisión, las autoridades españolas en ningún momento quisieron renunciar a sus planteamientos iniciales respecto a esta cuestión. De hecho, parece que la presentación de un único plan para cada objecivo respondía a la voluntad del Gobierno central de disponer de un margen de maniobra más amplio a la hora de decidir la asignación territorial de los recursos que dependen de la Administración central (60% para las regiones del objetivo 1 y 40% para las del objetivo 2).

El proceso de elaboración comportó una doble negociación. Primero, entre el Gobierno de Madrid (los ministerios de Economía y Finanzas, Trabajo y Agricultura) y las comunidades autónomas para la formulación de los tres PDR. Después, entre las autoridades internas y la Comisión Europea con miras a la definición de las estrategias de desarrollo, de los objetivos y de los instrumentos de intervención, como paso previo al establecimiento de los marcos comunitarios de apoyo. Esta fase fue la más conflictiva pues, según los representantes españoles (Lázaro, 1992), la Comisión sólo se mostró interesada en la formulación de los MCS -en especial los relativos a las regiones incluidas en los objetivos 1 y 5¿, es decir, en la fase del procedimiento en la que disponía de más capacidad para presionar sobre las autoridades nacionales, sobre todo teniendo en cuenta la falta de concreción de los programas españoles.

En definitiva, los PDR españoles se implementaron mediante tres MCS, uno por cada objetivo, y un gran número de sub-MCS:

- 3 sub-MCS multirregionales, uno para cada objetivo, directamente gestionados por el Gobierno central (Ministerio de Economía y Hacienda), los entes locales y algunos organismos públicos o parapúblicos (INEM, RENFE, Telefónica, etc.).

- 24 sub-MCS regionales (nueve de ellos correspondientes al objetivo 1, siete al objetivo 2 y ocho al objetivo 5b) gestionados de manera directa por las comunidades autónomas en función de sus competencias, y 2 sub-MCS locales, los de Ceuta y Melilla.

Las comunidades autónomas y algunos entes locales participaron en las funciones de programación bajo la coordinación de los diferentes ministerios implicados. Por ejemplo, en Andalucía -la CA más beneficiada- la Consejería de Economía preparó el sub-MCS y estableció las prioridades financieras y las líneas presupuestarias de acuerdo con el PDR para esta comunidad y con las prioridades fijadas por las otras consejerías. También asumió la coordinación financiera interna y las relaciones con los ministerios centrales. Aunque el reglamento de los fondos admite una cierta participación de los actores sociales y privados, ésta no fue más allá de una simple reunión protocolaria. La Comisión estaba mucho más interesada en promover una verdadera participación regional, lo cual fue interpretado por las autoridades centrales como una maniobra destinada a limitar su capacidad negociadora (Lázaro, 1992). En cualquier caso, la Comisión tampoco parecía estar muy interesada en negociar los diferentes PDR con las comunidades autónomas, sino en intentar imponer sus propios criterios de asignación de los recursos de acuerdo con su concepción de las «prioridades comunitarias». En consecuencia, las expectativas generadas entre las comunidades autónomas respecto a su implicación en el proceso de decisión comunitario mediante los fondos estructurales más bien se vieron frustradas, por lo menos en la primera fase de las negociaciones.

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Otro problema destacable fue la lentitud de la Comisión con miras al establecimiento de los MCS. Esto obligó a las diferentes administraciones internas a realizar grandes esfuerzos para presentar los proyectos y programas en los plazos establecidos. De hecho, los MSC correspondientes a los objetivos 2 y 5b sólo se pudieron aplicar a partir de 1990. Por otra parte, durante el periodo 1989-1993, el impacto de los fondos estructurales en las inversiones públicas totales ha sido muy modesto ya que sólo representaron el 14% de las intervenciones en las regiones del objetivo 1, el 3% en las zonas del objetivo 2 y el 7,6% en las del objetivo 5b (Zaragoza, 1992). Como ya se ha comentado, en conjunto, y durante el mismo periodo, las aportaciones de los fondos no llegaron al 1% del PIB, frente a un 4% o 5% de otros estados, como Portugal e Irlanda.

También hay que indicar la falta de complementariedad entre los MCS centrales (multirregionales) y regionales, ya que cada Administración se dedicó a gestionar sus propios programas operativos (PO) con independencia de lo que hacían las otras. Es una consecuencia más de la escasa coordinación y de la compartimentación que caracterizan por lo general al sistema político-administrativo español.

Como resultado de la decisión inicial del Gobierno central de presentar un programa para cada objetivo, las funciones de seguimiento se han efectuado a escala estatal y no autonómica. Para cada MSC se ha instituido un comité de seguimiento, presidido por el secretario general de Planificación y Presupuestos, en el que participan representantes estatales y regionales, pero no así los locales. Si bien los representantes oficiales de la Comisión, de los tres ministerios implicados y de los gobiernos autonómicos actúan como miembros permanentes, los otros agentes públicos implicados en la gestión de los fondos asisten a las reuniones según el orden del día. Sin embargo, hasta ahora, los agentes sociales y privados no han participado en los comités a causa de las reticencias manifestadas por el Ministerio de Economía y Hacienda. Esto significa que la información sólo ha podido circular de manera informal, sobre todo a partir de las comunidades autónomas.

Mediante los comités de seguimiento, los representantes regionales han informado directamente a la Comisión sobre el proceso de aplicación de los MCS y sobre los diferentes cambios introducidos en los programas operativos. Las decisiones de los comités se tenían que adoptar por unanimidad, lo que comportaba en ocasiones largas negociaciones con el fin de acercar las posiciones más enfrentadas. Mientras que las operaciones vinculadas al FSE y al FEOGA-O no han planteado muchos problemas, la gestión financiera del FEDER ha tendido a acaparar las discusiones. Los conflictos han hecho referencia a discrepancias competenciales entre los representantes autonómicos y centrales respecto a programas operativos complementarios, pero también, más a menudo, a cuestiones de procedimiento entre los representantes de la Administración central y de la Comisión.

Cada nivel de gobierno se ha responsabilizado de la evaluación del impacto real de los programas y de las acciones llevadas a cabo. En la práctica, sin embargo, la falta de recursos técnicos de muchas comunidades autónomas ha limitado la efectividad de la tarea evaluadora. Por ejemplo, según los funcionarios regionales encargados de la aplicación de las acciones financiadas a cargo del FSE, ni tan siquiera se disponía de la información básica para efectuar el seguimiento de las acciones. Al objeto de paliar este problema, la Comisión decidió financiar un programa de evaluación para mejorar la gestión del FSE en España a partir de 1993.

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En términos absolutos, Cataluña ha sido la comunidad autónoma más beneficiada por las intervenciones del FEDER destinadas a las regiones españolas del objetivo 2 durante el periodo 1989-1993 (tabla 4). Sin embargo, la financiación comunitaria sólo llegó a representar el 0,1% del PIB catalán y el 4% de la inversión pública total. De hecho, se puede afirmar que, con toda probabilidad, la mayor parte de las intervenciones se habrían llevado a cabo sin la financiación comunitaria, si bien ésta ha podido actuar como factor de aceleración (Soy tt al., 1994).

Como ya se ha dicho, la cooperación constituía uno de los principios básicos de la reforma. No obstante, ios PO catalanes han integrado las propuestas autonómicas y centrales al margen de cualquier coordinación. Además, la Administración central prescindió de la Generalidad a la hora de establecer las prioridades locales. Esta situación comportó no sólo una limitación de la autonomía, sino también problemas de coherencia entre las acciones llevadas a cabo por cada nivel de gobierno. Otro problema estriba en la escasa -por no decir nula- participación de los grupos afectados en el proceso de decisión. Estos no estaban al corriente de los aspectos procedimentales y ni siquiera del contenido del programa (Soy et al.. 1994). En otras palabras, la participación de Cataluña en el FEDER no ha supuesto ningún cambio sustancial en el modelo tradicional de gestión pública. Por otra parte, en algunos casos, las intervenciones del FEDER han tenido un impacto negativo en el medio ambiente a causa de las deficiencias en la evaluación permanente prevista en la normativa comunitaria-.

La participación catalana en los comités de seguimiento no ha planteado problemas especiales, quizás porque sus funciones eran eminentemente informativas. De nuevo, hay que insistir en la exclusión efectiva de los grupos económicos y sociales afectados. Además, el sobredimensionamiento de los comités se ha traducido en la reducción de su capacidad operativa. Presumiblemente, la existencia de comités de seguimiento autonómicos habría permitido mejorar no sólo la participación regional, sino también los niveles de efectividad y de control (Soy tt al., 1994).

En la práctica, por lo que respecta a los programas correspondientes a las regiones del objetivo 2, el principio de cooperación no ha ido mucho más allá de la cofinancia-ción de una serie de acciones estatales, regionales y locales yuxtapuestas. Como han indicado Viladomiu y Rosell (1992): «La descripción de lo sucedido con el "partena-

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riado" lleva a concluir, en última instancia, que en la práctica se desarrolló una cooperación "financiera" sin que ésta alcanzara a ser "operativa". Esta circunstancia se deriva, en buena medida, del tipo de interlocutores elegidos por la Comisión: los departamentos de planificación económica de las administraciones españolas (central y regional). Así, se desarrolló una cooperación "financiera" en la que los "partenaires" españoles pusieron el acento en la cantidad de recursos a recibir e intentaron reducir al máximo su condicionalidad». La falta de correspondencia de las áreas elegibles con cualquier jurisdicción administrativa ha comportado aún más problemas. Esto ha dado como resultado la incoherencia entre el programa catalán y las diversas prioridades territoriales establecidas por las administraciones central y autonómica. El fortalecimiento de la participación pública y privada requeriría probablemente una asignación más clara de las funciones y una mejor coordinación con el fin de garantizar que el programa de Cataluña opera con criterios de complementariedad respecto a las políticas centrales, autonómicas y locales. Siguiendo esta lógica, la Administración de la Generalidad tendría que desempeñar el papel decisorio más relevante con relación a las propuestas incluidas en el programa regional. A pesar de las reticencias de la Administración central, resulta evidente que el establecimiento de un programa único y de diferentes MCS para cada comunidad autónoma tendría efectos beneficiosos, tanto en términos de objetivos como de gestión (CEP, 1994).

De todas las iniciativas comunitarias, INTERREG probablemente es la más interesante en lo que respecta a la aplicación del principio de subsidiariedad. En efecto, INTERREG prevé de manera explícita la participación de las administraciones más cercanas a los ciudadanos -las regiones y los entes locales- en la aplicación de la política regional y, en particular, en las actuaciones encaminadas a desmantelar las barreras funcionales entre los estados miembros (Morata y Muñoz, 199-4). La reestructuración del espacio europeo también ha comportado cambios sustanciales respecto a la distribución de las ayudas comunitarias ya que éstas no se destinan a los estados miembros, sino a la realización de programas de cooperación en las zonas fronterizas. Este nuevo enfoque viene acompañado de cambios administrativos en la medida en que las autoridades regionales y, en especial, locales tienen que desempeñar un papel clave en la gestión de las políticas comunitarias. En este sentido, destaca el volumen de los recursos financieros asignados a la iniciativa INTERREG durante el periodo 1990-1993 (1-014 mecus, equivalentes al 15% de todas las iniciativas, de los que cerca del 43% se tenían que emplear en España). Sin embargo, el programa tendía a priorizar el objetivo del crecimiento económico en detrimento de la eliminación de los obstáculos locales y regionales que dificultan la cohesión económica y social en el marco del Mercado Único (Cappellin, 1991).

Si bien la iniciativa INTERREG fue muy bien acogida en general por las autoridades subcentrales que operan en la frontera pirenaica, la dotación financiera destinada a esta zona sólo ha supuesto una inversión conjunta del orden de los 62,44 mecus, equivalentes aproximadamente al 3% del presupuesto total de la iniciativa y sólo a un 1% de todas las inversiones comunitarias efectuadas en Cataluña durante el periodo 1986-1993. En estas condiciones, la aplicación de los diferentes proyectos en ningún caso podía generar resultados espectaculares.

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El programa operativo introdujo un conjunto de medidas elegibles que iban desde la asistencia con miras a la diversificación de la actividad económica, hasta la mejora de la red viaria, pasando por la constitución de estructuras de cooperación trans-fronteriza para la determinación de actuaciones encaminadas a la reconversión de actividades (aduanas, import-export, almacenamiento y distribución de mercancías, etc.). En el caso de Cataluña, los proyectos se concentraron sobre todo en la construcción de grandes infraestructuras (68,5% del presupuesto total), en especial carreteras. Las administraciones autonómica y local se dividieron los costes en partes prácticamente iguales, sin ninguna participación del Gobierno central. El Departamento de Economía y Finanzas adoptó, sin embargo, la decisión final relativa a la gestión de los recursos según la distribución siguiente: 58,1% a cargo de la Administración de la Generalidad, 22,9% a cargo de las comarcas y 19,1% a cargo de los municipios implicados.

El análisis del proceso de ¡mplementación del programa revela tres tipos de disfunciones. La primera hace referencia a la escasa circulación de información. Las autoridades locales no dispusieron de la información suficiente debido al procedimiento seguido. El Departamento de Economía y Finanzas sólo informó de los programas y de los proyectos a los organismos autonómicos y a las comarcas comprendidas en las zonas elegibles. Así, los municipios dependían básicamente de la información suministrada por las comarcas. Sin embargo, dado que Ja mayoría de las comarcas presentan carencias organizativas y de gestión importantes, sólo los ayuntamientos conocedores de la normativa comunitaria fueron capaces de formular las peticiones de ayuda. En segundo lugar, la financiación local depende básicamente de las subvenciones y transferencias de los niveles superiores de gobierno, que aumentan en función de la población, mientras que la financiación comunitaria siempre depende de los recursos internos disponibles. Esto significa que sólo los municipios suficientemente dotados financieramente han podido presentar proyectos individuales. El tercer problema hace referencia a la capacidad de gestión. Ahora bien, de nuevo, la mayoría de los municipios pequeños, pero también muchas comarcas, se caracterizan por la falta de recursos humanos y técnicos, hasta el punto de que la simple redacción de un formulario puede convertirse, en ocasiones, en una verdadera odisea. Muy a menudo, pues, es necesaria una asistencia externa, lo que repercute en un incremento de los costes locales. En consecuencia, los municipios pequeños han podido participar sólo indirectamente en los proyectos dirigidos por la Administración de la Generalidad y las comarcas. Casi no han dispuesto de la autonomía precisa para fijar las prioridades de las políticas públicas aplicadas en sus territorios. En otras palabras, la capacidad de decisión ha saltado del nivel local al regional. La conclusión sería que, a pesar del cambio de escala territorial, el programa INTERREG ha tendido a reproducir los comportamientos centralistas.

En cualquier caso, se puede decir hipotéticamente que el programa INTERREG ha permitido la realización de proyectos locales y regionales que no se habrían llevado a cabo -o, por lo menos, no tan pronto- al margen de la Unión Europea. La promoción de la cooperación transfronteriza, por pequeña que sea, es del todo necesaria para alcanzar una mejor cohesión. Desde esta perspectiva, INTERREG se configura como un instrumento útil para intensificar las redes de contactos institucionales, económicos, sociales y personales, a ambos lados de la frontera. Al mismo tiempo, sin embargo, la experiencia catalana demuestra que este tipo de instrumento no consti-Page 301tuye aún una solución alternativa a la falta de reconocimiento legal de la cooperación transfronteriza en el seno de la Unión Europea. El estatus informal de la mayoría de los actores que participan en las relaciones transfronterizas supone una limitación considerable para el fortalecimiento de la cohesión institucional, política y administrativa. Por otra parte, el desarrollo incontrolado de las actividades transfronterizas comporta problemas de coordinación vertical y horizontal entre las administraciones implicadas, con el peligro añadido de que aumenten las disparidades territoriales. Esta situación se podría corregir mediante la institucionalización de la cooperación transfronteriza a escala europea. Pero para eso haría falta que las Comisión y los actores subcentrales consiguiesen vencer las resistencias tradicionales del estado-nación.