La gestión de la diversidad migratoria en España (2004-2011): la institucionalización de las políticas de integración de inmigrantes
| Autor | Belén Fernández Suárez |
| Páginas | 99-147 |
5. La gestión de la diversidad
migratoria en españa (2004-2011): la
institucionalización de las políticas de
integración de inmigrantes
Desde el enfoque neoinstitucionalista se considera que las organi-
zaciones son plasmaciones de compromisos que nacen o se construyen
para gestionar un valor social, fruto de un pacto político o del con-
senso cultural. Este proceso se concreta en la confección de normas,
reglas, procedimientos operativos, rutinas y estructuras que denen
valores, intereses, identidades o creencias. Con la institucionalización
no sólo se consigue establecer un conjunto de normas para tratar pro-
blemas comunes, sino que se logra la rutina de los signicados y la
orientación de las acciones. Las políticas públicas son la resultante
de un conjunto de fuerzas que ejercen de coaliciones defensoras, es
decir, actores que se unen en su interés a sectores del gobierno, parti-
dos políticos, sindicatos, empresas, grupos de presión, tercer sector y
organizaciones de académicos. La denición de política pública que
manejo en este libro es la que hace referencia a una serie de decisio-
nes o acciones “tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no
públicos —cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían— a
n de resolver de manera puntual un problema políticamente denido
como colectivo. Este conjunto de decisiones o acciones da lugar a
actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a
modicar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el
problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de gru-
pos sociales que padecen efectos negativos del problema en cuestión
(beneciarios nales)” (Subirats et alia, 2008).
El proceso de institucionalización de las políticas especícas de in-
tegración de inmigrantes puede descomponerse como el conjunto de
leyes, normas, medidas políticas, y rutinas administrativas que buscan
la inclusión de las personas inmigrantes en la sociedad de acogida. En
este capítulo analizaremos los actores que participan en estas políti-
cas y los principales instrumentos y medidas que buscan lograr esta
100
Belén Fernández Suárez
meta. España apostó por un modelo de políticas públicas integrado
en el paradigma “integracionista”, que se concreta en la creación de
programas y acciones especícos dirigidos a la población extranjera,
que se combinan con el acceso a programas generalistas del Estado
del Bienestar, estas medidas concretas pretenden incentivar la autono-
mía de las personas inmigrantes, y su puesta en marcha está realizada
por diversas entidades tanto municipales como del tercer sector social
(De Lucas, 2008).
En una política pública podemos distinguir tres esferas: los dis-
cursos (“discourses”), la toma de decisiones (“decision process”) y
la implementación (“making process”). En este capítulo nos centra-
remos en el estudio de la toma de decisiones y su implementación
en el área de las políticas de integración de inmigrantes, a través de
los principales actores implicados a escala estatal: gobierno y equipo
político asesor, parlamentarios y representantes de partidos políticos
en el Congreso de los Diputados, burócratas o personal técnico espe-
cializado, los responsables de los sindicatos en materia de extranjería,
las organizaciones del tercer sector que trabajan con inmigrantes y las
principales asociaciones de inmigrantes con presencia en los organis-
mos consultivos sobre esta temática.
5.1. ¿Qué factores inuyeron en la gestión política de la
inmigración durante los gobiernos socialistas (2004-
2011)?
Dentro de la institucionalización, o de la normalización de esta
política sectorial de integración de inmigrantes, vamos a analizar el
proceso de la toma de decisiones y los factores que inuyen en la
misma, así como los principales actores que actúan en este campo. Se
puede conceptualizar la consolidación de esta política pública como
un “proceso de inclusión y mantenimiento de la inmigración en la
agenda política del Gobierno central, y el diseño y continuidad de los
instrumentos legales, políticos y administrativos de las instituciones
gestoras de esta materia” (Ortega, 2011). El proceso de solidicación
política de la inmigración como eje de actuación gubernamental se
produce tanto en la dimensión sustantiva como en la operativa. La
esfera sustantiva hace referencia a las tendencias en el tiempo, a los
101
¿Quién gobierna? Políticas públicas e integración de inmigrantes en España
campos de intervención y al contenido de las políticas implementadas.
La parte operativa está compuesta con los instrumentos de interven-
ción y la estructura político-administrativa e institucional de la polí-
tica, a lo que hay que añadir la gestión en un sentido amplio, formas
de previsión, organización y administración de servicios, y nalmente,
los modos de intervención de los actores privados y públicos encarga-
dos de hacer funcionar tales instrumentos (Ortega, 2011). Los actos
formales de implementación (outputs) serían el “conjunto de produc-
tos nales de los procesos político-administrativos que, como resul-
tado de su implementación, se destinan de manera individual a las
personas que forman parte de los grupos objetivo-previstos” (Subirats
et alia, 2008). Finalmente, los actos de implementación se denen por
crear una relación directa y especíca entre los ciudadanos que cons-
tituyen los grupos-objetivo de la política pública y las instancias polí-
tico-públicas que están al cargo de la responsabilidad de implementar.
La evidencia empírica derivada del trabajo de campo de esta inves-
tigación apunta a que la toma de decisión se produce de arriba abajo,
es decir, es desde el ejecutivo desde dónde se planican las políticas
que llegan a ser aprobadas por el Consejo de Ministros y por el le-
gislativo. El papel del Parlamento en la planicación de legislación y
medidas políticas posee poca incidencia. En esta toma de decisiones
inuyen argumentos económicos o políticos. También esas decisiones
están condicionadas al juego aritmético parlamentario, por lo tanto,
se producen concesiones entre partidos y también con administracio-
nes autonómicas y locales. Podemos apoyar estas conclusiones con los
siguientes extractos de entrevistas:
“Las decisiones políticas se toman dónde se toman, es decir, no es que pri-
mero se haga la propuesta a nivel técnico que luego se eleva, sino más bien al
revés” [Responsable político en temas de inmigración en el Ministerio de Tra-
bajo e Inmigración]
“A veces no se argumenta mucho, eso es una cosa que tiene que hacer cada
estado-miembro [cuando se debatía la creación de un Fondo Europeo de Inte-
gración para inmigrantes]. Al nal en cuestión de dinero, el caso de Alemania
el argumento de partida es que eso lo pagamos nosotros. “Habláis de crear un
fondo europeo, pero al nal eso es dinero alemán”. La intervención del Ministro
alemán fue “me parece una pésima idea”, no dijo mucho más que eso. Y el caso
es que luego sólo se pudo crear por el Parlamento Europeo, porque había varios
estados que se oponían a la creación, y el Parlamento Europeo dijo: “no, no,
esto es un paquete de los llamados fondos de solidaridad, junto con fronteras y
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba