STS, 12 de Febrero de 2002

Por el Procurador de los Tribunales, D. Jesús Verdasco Triguero, en nombre y representación de la Asociación Foro Notarial, se presentó, el día 21 de febrero de 2000, escrito de interposición de recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación (BOE nº 306, de 23 de diciembre de 1999). al que se adjuntó copia de la escritura de poder, certificación de los fines de la Asociación consignados en sus Estatutos y de la adopción por unanimidad del acuerdo de impugnación del citado Real Decreto y copia de la disposición impugnada, por lo que, mediante providencia de 3 de marzo de 2000, se admitió a trámite el recurso interpuesto y formándose autos con el número 158/2000, se tuvo por personado y parte al indicado Procurador en la expresada representación y se ordenó publicar el correspondiente anuncio y reclamar de la Administración el expediente administrativo, y emplazados por la Administración demandada los interesados, compareció el Procurador Don José Carlos Peñalver Garcerán, en nombre y representación del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, al que, mediante providencia de 29 de mayo de 2000, se tuvo por comparecido y parte en calidad de codemandado.

Por Providencia de 22 de mayo de 2000 se tuvo por recibido el expediente administrativo y se concedió al representante procesal de la Asociación demandante el plazo de veinte días para que formulase la oportuna demanda con entrega del expediente administrativo y, mediante escrito de 5 de junio de 2000, el representante procesal de la Asociación demandante solicitó que se completara el expediente administrativo, habiendo manifestado la Dirección General de los Registros y del Notariado, mediante escrito fechado el 8 de agosto de 2000, que en los archivos de la citada entidad no obraban otros documentos que los ya remitidos, de modo que, por providencia de 25 de septiembre de 2000, se ordenó dar traslado del expediente administrativo y de dicho escrito al representante procesal de la Asociación demandante a los efectos de que dedujera demanda.

El día 28 de octubre de 2000, la representación procesal de la Asociación recurrente presentó escrito formulando demanda, en el que, después de referirse al contenido del expediente administrativo, que considera incompleto, y de exponer las razones por las que la Asociación demandante está legitimada para impugnar el Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, dados los fines de dicha Asociación, alega, como Fundamentos de Derecho de carácter Procesal, que la disposición impugnada es nula de pleno derecho por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para su elaboración, considerando que lo es el previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno y, en concreto, que se ha omitido el trámite de audiencia a los ciudadanos -directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición- previsto en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/97, omisión que se reconoce expresamente en el Informe sobre el primer Proyecto remitido el 7 de Septiembre de 1998 por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia y que presumiblemente es debida al desconocimiento por parte de la Dirección General de los Registros y del Notariado de la normativa aplicable para la elaboración de reglamentos que, en sus oficios recabando informes, se remite al artículo 130, apartado 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; que se ha omitido también el trámite que, con carácter alternativo, se recoge en el artículo 24.1.d) ya que, del examen del expediente administrativo se constata 1º) que no se ha solicitado la emisión de informe a ciertas entidades reconocidas por la ley que agrupan o representan a ciudadanos cuyos derechos e intereses legítimos están afectados por el Proyecto del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación y cuyos fines guardan relación directa con el mismo, pues resulta indudable que dentro de la relación de entidades a las que se debiera haber solicitado informe figuran las Asociaciones de Consumidores y Usuarios mas representativas, como resulta del artículo 22.1 y 2 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, el Consejo General de la Abogacía Española en cuanto, entre las funciones profesionales de los Abogados cuyos intereses representa, figura la redacción de contratos que contienen las cláusulas objeto del referido Registro y el Consejo General de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio; y 2º que los informes emitidos por diversas entidades al amparo del artículo 24.1.d) no se refieren al mismo texto del Proyecto lo que anula el alcance de aquellos informes emitidos sobre el Primer texto del Proyecto ( el de 11 de junio de 1998) entre los que figura el Informe de la Secretaria General Técnica del Ministerio de Justicia; que se ha omitido el trámite de información pública exigido en el artículo 105.a) de la Constitución, que se refiere no sólo a la participación de entidades y organismos que representen intereses generales o colectivos sino, también, a la participación directa de los ciudadanos, y regulado en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/97, que impone a la Administración la obligación de motivar la decisión acerca del procedimiento escogido para oír a los ciudadanos, y que la decisión de no someter a información pública ha de ser motivada; que se ha omitido el Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia exigido en el apartado 2 del artículo 24 de la Ley 50/97, pues aunque el expediente acredita la existencia de un Informe emitido por la citada Secretaría el 7 de septiembre de 1998, dicho informe se refiere al primero de los tres textos del Proyecto (el de 11 de junio de 1998), esto es al texto inicial del Proyecto, cuando tendría que haberse realizado sobre el tercero de dichos textos (el de 11 de enero de 1999) y así se declara expresamente en el precitado Informe de la Secretaría Técnica del Ministerio de Justicia, de 7 de septiembre de 1998, y en el Informe del Consejo de Estado de 17 de junio de 1999, distinguiendo la recurrente a) las modificaciones que presenta el articulado del segundo texto del proyecto respecto del primero, en concreto, el artículo 1. Definición , limita dicho artículo 1 al texto del primer apartado del artículo 1 contenido en el texto del primer Proyecto e introduce modificaciones; el artículo 2. Contenido recoge los apartados 2 y 3 del artículo 1 del primer texto del Proyecto (que pasan a ser, con modificaciones, los números 1 y 2 del artículo 2 del segundo Proyecto ) y un nuevo apartado 3; el artículo 3. Organización del Registro recoge el artículo 2 del Primer texto introduciendo una modificación en el apartado segundo; el Artículo 4. Competencia es el antiguo artículo 3 del primer texto con modificaciones; el artículo 5. Voluntariedad regula la materia recogida en el artículo 5 del primer texto pero introduciendo modificaciones; el artículo 6. Libros del Registro tiene un nuevo contenido, trasladándose el contenido del artículo 6 del primer texto con numerosas modificaciones al artículo 9 del segundo texto; el artículo 7. Libertad de forma recoge el apartado 1 del artículo 4 del primer texto, si bien se introducen modificaciones en su redactado; el artículo 8. Sistema de folio personal consta de tres apartados: el primero se corresponde con el apartado 2 del artículo 4 del Primer texto del Proyecto y los dos restantes son nuevos; el artículo 9. Libro Diario de Presentación se corresponde con el artículo 6 del primer texto con la diferencia de que su apartado 1 es nuevo, sus apartados 2 y 3 se corresponden con el apartado 1 del artículo 6 del Primer Texto pero con modificaciones, el apartado 4 recoge el texto del apartado 2 del artículo 6 del primer texto del Proyecto, el apartado 5 recoge el primer párrafo del apartado 3 del artículo 6 del primer texto, el apartado 6 recoge el segundo párrafo del apartado 3 del artículo del primer texto con modificaciones, el apartado 7 recoge el contenido del apartado 5 del artículo 6 del primer texto con modificaciones y el apartado 8 es de nueva redacción; el artículo 10. Presentación por vía telemática o en soporte magnético recoge el contenido del artículo 7 del primer texto del Proyecto; el artículo 11. Libro de Depósito de Condiciones Generales, se introduce "ex novo"; el artículo 12. Rectificación de asientos, recoge el texto del artículo 8 del primer texto del proyecto con modificaciones; el artículo 13. Indice de profesionales, es nuevo; el artículo 14. Calificación recoge el contenido del artículo 9 del primer texto, si bien introduce un nuevo apartado 5 ; los artículos 15 (Persistencia en la utilización de cláusulas nulas) 16 (Conexión entre los Registros Provinciales y el Central ) y 17 ( Salvaguardia judicial de los asientos) se corresponde respectivamente con los artículos 10, 11 y 12 del Primer texto del Proyecto; el artículo 18. Efectos de la inscripción, recoge el contenido del artículo 13 del Primer del Proyecto con modificaciones , siendo su apartado 3 nuevo; el artículo 19. Publicidad de los asientos, se corresponde con el artículo 14 del primer texto del Proyecto, con supresión del apartado 2 de este último; el artículo 20. Publicidad instrumental y continuada consta de cuatro apartados: el primero se corresponde con el apartado 2 del artículo 15 del primer borrador, si bien se introducen numerosas modificaciones al mismo, los apartados 2 y 3 son nuevos y el apartado 4 se corresponde con el apartado 3 del artículo 15 del primer texto; el artículo 21. Publicación y base de datos, se corresponde con el apartado 1 del artículo 15 del primer texto pero con modificaciones; el artículo 22. Dictamen de conciliación, se corresponde con el artículo 16 del primer texto del Proyecto; el artículo 23. Recursos, se corresponde con el artículo 17 del primer texto del Proyecto si bien se advierte que el segundo apartado del artículo 23 y el artículo 24 del segundo texto se han foliado por error al final del tercer texto del Proyecto; el artículo 24. Aplicación supletoria del Reglamento Mercantil e Hipotecario, se corresponde con el artículo 19 del primer texto del Proyecto, si bien su texto es diverso de aquel; por último, señala que el segundo texto del Proyecto suprime el artículo 18 contenido en el primer texto; y b) las modificaciones que presenta el articulado del tercer texto del Proyecto respecto del segundo, para recoger alguna de las sugerencias contenidas en los informes de las entidades consultadas, sorprendentemente mucho menos numerosas y sustanciales que las efectuadas con anterioridad sobre el primer texto del Proyecto y que afectan a los artículos 2, 3, 4, 5, 7, 9, 12, 14, 15, 17,18, 22 y 23; alega asimismo la Asociación demandante que, con posterioridad a que la Comisión Permanente del Consejo de Estado emitiera en fecha 17 de junio de 1999 su dictamen sobre el tercer texto del Proyecto de 11 de enero de 1999, se efectuaron nuevas modificaciones al mismo y tan sólo algunas de ellas para recoger las observaciones contenidas en el dictamen del Consejo de Estado, correspondiendo las restantes a la libre iniciativa de la Dirección General de los Registros y del Notariado, lo que dio lugar a un cuarto texto del Proyecto que no figura en el expediente pero de cuya existencia no se puede dudar a la vista de las observaciones que efectuaron los diferentes Ministerios cuando, con posterioridad al Dictamen del Consejo de Estado, fueron consultados, consignando las diferencias que existen entre el texto definitivo y el tercer texto del Proyecto referidas a los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23; asimismo, que las citadas infracciones legales del procedimiento permiten concluir la nulidad de pleno derecho de la disposición aprobada con tales violaciones, por transgresión del principio de legalidad consagrado en los artículos 9.3, 103.1 y 105.a) de la Constitución, artículo 23.1 y 2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre y artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y del artículo 62.1.e) y a) de la Ley 30/199; efectuando finalmente un especial análisis de la nulidad por modificación sobrevenida de la disposición durante la tramitación del procedimiento, con especial referencia al segundo texto del Proyecto que no es un texto resultante de las observaciones efectuadas por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia y por el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, sino un documento resultante de introducir numerosas modificaciones que son de la exclusiva iniciativa de la Dirección General de los Registros y del Notariado, lo que implica vulneración del derecho de audiencia, y al tercer texto del Proyecto sobre el que, con posterioridad al Dictamen del Consejo de Estado se introdujeron numerosas modificaciones no sugeridas por dicho órgano consultivo y que dieron lugar al "cuarto texto", sobre el que también se introdujeron modificaciones para recoger observaciones realizadas por los diversos Ministerios consultados sobre dicho "cuarto texto", y como Fundamentos de Derecho Sustantivos, después de efectuar unas observaciones preliminares relativas 1) al alcance de la habilitación legal, contenida en el artículo 11 de la Ley 7/1998, de Condiciones Generales de la Contratación, limitada a la regulación de la "organización" de dicho Registro, y a la circunstancia de que al tratarse de un Reglamento de organización del nuevo Registro no le compete desarrollar los aspectos sustantivos de la Ley de Condiciones Generales de la Contratación, como sería, por ejemplo el régimen de incorporación de las Condiciones Generales de la Contratación a los contratos, así como a la carencia de valor normativo de la Exposición de Motivos de la Ley 7/1998; 2) a la naturaleza del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, cuyo carácter jurídico combate por considerar que no presenta con la claridad debida los rasgos que son comunes a los registros de seguridad jurídica, como la existencia de un control de legalidad o clasificación, la existencia de conexión entre los asientos registrales o tracto sucesivo, la oponibilidad o eficacia frente a terceros, el efecto erga omnes, el efecto prejudicial - a salvo de algunos otros que si le reconoce como el carácter documental público del asiento o la prescripción de acciones colectivas- por lo que resulta difícilmente encuadrable entre los registros de seguridad jurídica, como el Registro Mercantil y el de la Propiedad, cuya reglamentación se declara de aplicación supletoria en el artículo 24 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación; y 3) a la dimensión necesaria del Registro de Condiciones Generales en su función exclusiva de tutela de los consumidores y al error de haberlo convertido en un fin en sí mismo, al margen de las necesidades de protección que en la Ley 7/1998, de Condiciones Generales de la Contratación, estaba llamado a cumplir, sirviéndose de un paralelismo muy poco meditado con el Registro de la Propiedad, denunciando a continuación que es ilegal el artículo 2 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación y su ilegalidad radica: A) en los apartados a) y b) de su párrafo primero, porque aunque el apartado 4 del artículo 11 de la Ley de Condiciones Generales al referirse a las sentencias firmes que han de ser objeto de inscripción, sólo alude a las "estimatorias", sin embargo los apartados citados del artículo 2 del Reglamento del Registro aluden genéricamente a sentencias firmes, sin restricción aparente, con inclusión también de las desestimatorias, y lo hacen además como objeto de inscripción obligatoria, extendiendo la publicidad a supuestos que la Ley 7/1998 ha querido dejar fuera de ella, dándose además la circunstancia paradójica de que la ejecutoria, que recoja el fallo de la sentencia firme desestimatoria de la acción declarativa "junto con el texto de la cláusula afectada", será objeto de inscripción obligatoria (arts. 1.1 y 5 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación), por lo que el mismo predisponente, que ha visto reconocido judicialmente su derecho a no tener que depositar esta cláusula o modelo contractual, habrá de soportar la inscripción de la misma y B) en el párrafo último del segundo inciso de su párrafo segundo, en cuanto establece... "o que lleve a cabo la ejecución provisional de la sentencia dictada en el mismo, de conformidad con lo establecido en las vigentes leyes procesales", al haber previsto la cancelación de la anotación preventiva por una resolución que no sea la que ponga fin al procedimiento, ya que el texto de la Ley 7/1998 es claro al disponer, en su artículo 11.3. segundo párrafo, que las anotaciones preventivas tendrán una vigencia de cuatro años a contar desde su fecha, siendo prorrogables hasta la terminación del procedimiento en virtud de mandamiento judicial de prórroga; siendo ilegal el artículo 3 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación en cuanto, en su párrafo 1, configura el Registro de Condiciones Generales como una mera sección - la 6ª- del Registro de Bienes Muebles, sin amparo legal alguno; siendo ilegal el artículo 4 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación en cuanto, por su carácter incompleto, deja sin Registro una serie de resoluciones judiciales que, por mandato legal expreso, deben acceder a dicho Registro, como la que pueda recaer en caso de que el demandado en virtud de una acción colectiva sea un predisponente que en España carezca tanto de establecimiento, como de domicilio; siendo ilegal el artículo 5 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, en cuanto, al disponer que "..sólo el depósito de las Condiciones Generales de la Contratación es voluntario...", extiende indebidamente el ámbito de la inscripción obligatoria, por ejemplo, a los supuestos de persistencia en la utilización de cláusulas declaradas judicialmente nulas; siendo ilegal el artículo 7 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, porque la mención "... ni exigirá constancia de nota administrativa alguna sobre su situación fiscal" infringiría la normativa tributaria, en concreto el artículo 54.1 Del Texto Refundido de la Ley del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales, si puesta en conexión con el procedimiento de depósito, permitiera exonerar del cumplimiento de los requisitos fiscales a los contratos que a veces es necesario presentar en el Registro de Condiciones Generales; siendo ilegal el artículo 8 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, porque, al hacer descansar el sistema exclusivamente sobre la persona del predisponente, choca con el régimen de la acción colectiva de retractación que no se dirige necesariamente contra aquel, sino contra él profesional que recomiende públicamente la utilización de determinadas Condiciones Generales de la Contratación; siendo ilegal el párrafo 2 del artículo 9 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación porque, al permitir que la presentación pueda hacerse en cualquiera de los Registros de la Propiedad, Mercantiles o de Bienes Muebles, incide sobre el régimen de otros Registros públicos sin habilitación legal para ello, especialmente sobre los de la Propiedad y los Mercantiles que solo admiten la incompetencia territorial y no, en cambio, la incompetencia objetiva por razón de la materia, siendo también ilegal el párrafo 3 del primer inciso del artículo 9, al extender la legitimación para instar el depósito de las Condiciones Generales al que las "recomiende", cuando el artículo 11.8 de la Ley de Condiciones Generales de Contratación restringe dicha legitimación al predisponente que es, no quien las recomienda, sino quien las utiliza, por lo que sólo puede ser ilegal también el siguiente inciso del artículo 9.3 del Reglamento en cuanto dispone que "los modelos se presentarán por duplicado junto con su solicitud suscrita por el profesional, sea persona física o jurídica, que las utilice o recomiende", siendo ilegal, igualmente, el párrafo 5 del primer inciso al limitar el acceso de las Condiciones Generales de la Contratación, en caso de falta de conformidad del predisponente, a los supuestos de sentencia firme estimatoria, con exclusión de los supuestos de anotación preventiva de demanda previstos en el artículo 2.2 del mismo Reglamento que dispone que la anotación se practicará "junto con el texto de la cláusula afectada", de conformidad con lo previsto en el artículo 11.8 c) de la Ley 7/1998, radicando también la ilegalidad en el párrafo 5 del segundo inciso al atribuir carácter voluntario a la práctica de la anotación preventiva, en contra de lo dispuesto en el artículo 11.3 de la Ley 7/1998 de Condiciones Generales que da claramente a entender que la interposición de aquellas acciones siempre habrá de ser objeto de anotación; resultando también ilegal el segundo inciso del párrafo 1 del artículo 10 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, cuando afirma que "...deberá utilizarse una firma electrónica avanzada que permita apreciar la identidad del remitente.." por establecer para la presentación telemática requisitos de autenticidad distintos a los de la presentación ordinaria, en cuanto al control de la identidad; resultando también ilegal el primer inciso del párrafo 3 del artículo 11, así como el artículo 13, del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, por las mismas razones expuestas para el artículo 8, porque ambos, al referirse exclusivamente al predisponente adolecen de falta de acomodación a la acción de retractación; siendo también ilegal el artículo 14 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, en su párrafo 4 porque por los términos en que se expresa, en relación con la suspensión por el registrador del deposito de las condiciones generales "ilegibles", puede dar lugar a un solapamiento con la función judicial de control de los requisitos de incorporación, y en su párrafo 5 porque al prever la comunicación directa de eventuales defectos al presentante no ha previsto que el plazo para recurrir cuente desde la fecha de dicha notificación, por lo que de resultas de la remisión a la legislación hipotecaria en materia de recursos, ocurre que el plazo para recurrir sigue contando desde la fecha de la nota de calificación, lo que supone una clara infracción del artículo 48.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; siendo también ilegal el artículo 15 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, en su párrafo 4, por haber extendido el sistema a las cláusulas declaradas nulas por acción individual pues, entiende la Asociación demandante que, a la vista del artículo 12.2 de la Ley 7/1998, sólo la acción recaída en un proceso de naturaleza colectiva es susceptible de generar un mandato de abstención futura, así como en su párrafo 1 tanto porque al disponer "..,mediante el depósito ... del ejemplar del contrato en el que aparezcan tales cláusulas.." altera el objeto del Registro, constituido por los formularios contractuales y las resoluciones judiciales y no por los contratos, como porque , al referirse a que "..siempre que previamente se haya inscrito la sentencia judicial firme de nulidad..", impone un nuevo requisito para la inscripción de persistencia, no previsto en la Ley , y en el primer inciso del párrafo 2, cuando afirma "..siempre que hayan transcurrido tres meses desde la fecha de la inscripción de la sentencia firme en el Registro" por limitar los efectos de una sentencia firme con un requisito extraño no previsto en la Ley, y en su párrafo 4 cuando afirma .."o por resolución judicial firme" por falta de coordinación con el régimen sancionador previsto en la Ley, así como en su párrafo 5 en cuanto se refiere a "..las anotaciones preventivas realizadas" , por falta de adecuación a la Ley ya que, según el párrafo 4 del artículo 11 de la Ley 7/1998, la persistencia en la utilización de cláusulas nulas dá lugar a un asiento de inscripción y no a una mera anotación preventiva, siendo también ilegal el artículo 16 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación por las mismas razones expuestas para el artículo 8 porque, al referirse exclusivamente al predisponente adolece de falta de acomodación a la acción de retractación; como también es ilegal el artículo 17 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación que al establecer en el segundo inciso del párrafo 1 que "se considerará como fecha de inscripción para todos los efectos legales la del asiento de presentación que deberá constar en la inscripción misma" recorta, en virtud de la mecánica registral, el plazo de prescripción de las acciones colectivas previsto en la Ley 7/1998 en perjuicio de las entidades legitimadas para su ejercicio; siendo ilegal el primer inciso del párrafo 1 del artículo 18 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación por vulnerar los requisitos legales de incorporación al posibilitar la incorporación de Condiciones Generales de la Contratación a cualquier contrato, al margen de que este acceda a un Registro Público, sin necesidad de que aquellas consten firmadas por la contraparte, mediante su entrega en un ejemplar aparte y la firma de un recibí por el adherente, con constancia expresa de los datos de inscripción en el Registro - bastará que las Condiciones Generales de la Contratación se identifiquen en el recibí por medio de estos datos- y porque o bien supone una clara limitación de la libertad del Juez en la valoración de la prueba al imponerle una especie de prueba plena cuando exista aquel recibí pues, por disposición expresa, los requisitos de incorporación "se entenderán cumplidos" ó bien supone de hecho una taimada inversión de la carga de la prueba, pues "se presumirán cumplidos" aquellos requisitos, correspondiendo al adherente probar que las Condiciones Generales de la Contratación, a pesar de la firma de recibí, no se le facilitaron, y dicha inversión de la carga de la prueba en perjuicio del adherente iría en contra del espíritu del la legislación de Consumidores y Usuarios; siendo también ilegal el artículo 19 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, en su párrafo 2, cuando establece "..publicidad formal, que se realizará bajo la responsabilidad y control profesional del registrador que la dota de valor jurídico..." cuya ilegalidad radica en limitar el acceso a la información, porque la referencia a un pretendido "valor jurídico" que la publicidad formal sólo recibe después de pasar por el "control profesional del Registrador" supone desconocer por completo el objeto y contenido real del Registro de Condiciones Generales siendo, además, el precepto contradictorio, pues sólo refiere el "valor jurídico" a la publicidad formal, mientras lo desecha respecto de la publicación periódica y en el primer inciso del párrafo 3 por las mismas razones expuestas para el artículo 8 porque, al referirse exclusivamente al predisponente, adolece de falta de acomodación a la acción de retractación; siendo además ilegal el artículo 20 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, y la ilegalidad radica en el primer inciso del párrafo 1, según el cual "la publicidad formal podrá realizarse mediante certificación o nota simple informativa" porque vulnera la fe pública de los secretarios judiciales y dificulta el acceso a la información, en el segundo inciso del párrafo 3 cuando afirma que "los Registradores mercantiles podrán hacer constar en la publicidad formal que expidan la circunstancia de que la sociedad o entidad inscrita ha depositado condiciones generales de sus contratos", lo que vulnera el Código de Comercio en cuanto a la publicidad formal de los Registros Mercantiles ya que se trata de recoger en la publicidad formal del Registro Mercantil una circunstancia que no consta en los asientos de este Registro, sino en los de otro, y en la mención de su párrafo 5 por limitar el acceso telemático a la publicidad instrumental, al condicionarse por este párrafo a que se haga "desde cualquiera" de los Registros provincial y central; siendo también ilegal el párrafo 1 del artículo 21 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, por infracción de la normativa sobre protección de datos ya que la publicación periódica de las sentencias inscritas implica el uso y tratamiento de los datos del Registro para una finalidad distinta a aquélla para la que fueron recabados (que era su publicación a través del Registro, no en forma de libro), para lo cual sería necesaria una habilitación legal, que no existe; siendo también ilegal el artículo 22 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, tanto en su párrafo 1 ya que, en relación con el artículo 4 del mismo Reglamento, deja sin Registro de Condiciones Generales, al que se pueda acudir en solicitud de dictamen, a aquellas Condiciones Generales de la Contratación que correspondan a un predisponente sin domicilio ni establecimiento en España, como en su párrafo 2, tanto cuando, en relación con el carácter no vinculante del Dictamen del Registrador, señala "..salvo que las dos partes lo hicieran constar así en la solicitud.." por infracción del artículo 13 de la Ley de Condiciones Generales de Contratación ("el dictamen del Registrador no será vinculante) y de la prohibición legal de que actúen como árbitros quienes ejerzan funciones públicas retribuidas por Arancel del artículo 12.4 de la Ley de Arbitraje, como cuando señala "..se aprecie que alguna cláusula está incluida en las previstas en la disposición adicional primera de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios", también por infringir la norma legal de que el dictamen no será vinculante, así como en el primer inciso del párrafo 3 porque, el atribuir al Registrador la facultad adicional de "determinar el alcance o interpretación" de la cláusula y de poder hacerlo, además, con carácter vinculante, supone un ensanchamiento de las funciones del Registrador y una intromisión en el ámbito de la actuación jurisdiccional no consentida por la Ley, y en el primer inciso del párrafo 4 porque, al referirse al adherente como uno de los sujetos habilitados para solicitar el dictamen al registrador, extiende el dictamen a las acciones individuales, únicas para las que está legitimado el adherente, en contra del artículo 13 de la Ley 7/1998 que limita el sometimiento a Dictamen de conciliación a los supuestos de interposición de las acciones colectivas de cesación, retractación o declarativas, con exclusión de las acciones individuales, porque contempla la posibilidad de que el Dictamen pueda pedirse por el predisponente "o" el adherente, cuando el sometimiento a dictamen se condiciona en el artículo 13 de la Ley 7/1998 a la solicitud de ambas partes, por lo que la Asociación demandante considera que el Reglamento se ha inventado un nuevo tipo de dictamen distinto del previsto en la Ley y porque, al añadir "..sin los efectos del dictamen de conciliación" cabe entender que este nuevo dictamen tiene efectos vinculantes, lo que -afirma la demandante- nos sitúa en las antípodas de la legalidad, así como en el segundo inciso del párrafo 4

al disponer "en estos casos, podrá someterse al registrador central o a cualquiera de los provinciales" porque supone una dilución de los criterios de competencia que amenaza con salpicar incluso al principio constitucional de seguridad jurídica y, cuando señala "y no se limitará a calificar los extremos a que se refiere el artículo 14, sino la plena adecuación de las cláusulas a la Ley y a este Reglamento" está estableciendo un supuesto de calificación integral de las Condiciones Generales de la Contratación que incurre en ilegalidad por extralimitación de las competencias del Registrador, que sólo puede calificar la validez de aquellas tratándose del Dictamen previsto en el artículo 13 de la Ley 7/1998; siendo también ilegal el artículo 23 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación , en su párrafo 1, que no ha respetado la remisión de la Ley a la legislación hipotecaria, al establecer, en determinados casos, un recurso directo ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, y en su párrafo 2, cuyo primer inciso coloca en situación de indefensión al predisponente, porque como el recurso gubernativo sólo cabe cuando el asiento no se ha practicado, en los casos de inscripción de la persistencia en la utilización de cláusulas nulas se crea una situación desigualitaria porque, si el Registrador no considera acreditada la persistencia, el interesado dispone de un recurso gubernativo del que carece el predisponente que sea sujeto pasivo de la inscripción, y cuyo segundo inciso dispone que "en estos casos la resolución de la Dirección General no admitirá ulterior recurso, sin perjuicio de acudir a la vía judicial civil", radicando su ilegalidad en la falta de contenido de la remisión a la jurisdicción civil, que provoca la ausencia de control jurisdiccional de la Administración, con infracción de los artículos 106.1 de la Constitución y 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; siendo, finalmente, ilegal el artículo 24 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación por extralimitación en la remisión supletoria, en cuanto efectúa la mención "en especial", que connota que los Reglamentos reguladores de los Registros de la Propiedad y Mercantiles serían también aplicables a otras materias distintas a aquellas que el precepto cita; terminando con la súplica de que se dicte sentencia por la que se estime íntegramente la presente demanda y se declare nulo de pleno derecho el Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación por los vicios de forma y de procedimiento denunciados y, subsidiariamente la nulidad de los artículos 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, y 24 del Real Decreto 1828/1999, con condena en costas a la Administración demandada si se opusiera a dichas legítimas pretensiones por su temeridad y mala fe».

Presentada la demanda, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el término de veinte días, la contestase, lo que llevó a cabo con fecha 8 de marzo de 2001, reconociendo los hechos propugnados en el apartado correlativo de la demanda, a excepción de los referentes al carácter incompleto del expediente administrativo y aduciendo, sobre la alegada nulidad radical de la disposición impugnada por la pretendida omisión absoluta de procedimiento, fundada en la prescindencia de tramites esenciales y, en concreto, respecto a la supuesta omisión del trámite de audiencia de los ciudadanos previsto en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/2197, que la actuación desarrollada por la Administración, al tramitar el proyecto de Reglamento, halla amparo y soporte en la previsión que contiene el artículo 24.1.d) del mismo texto legal, según el cual no será necesario el trámite de audiencia si las organizaciones o asociaciones a través de las cuales hubiere sido despachado normalmente el trámite referido hubieren participado mediante la emisión de informes o consultas, constando en el expediente no menos de 8 informes dimanantes de tales Organizaciones además de los informes del CGPJ y de la Secretaría General Técnica, habiendo sido reconocido expresamente por el Consejo de Estado el cumplimiento del trámite de audiencia aun en el modo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley del Gobierno, y en cuanto a la pretensión específica de nulidad por infracción del artículo 24.1.d) que la actora se limita a hacerse eco de las observaciones realizadas por el Consejo de Estado, trascendiendo su naturaleza originaria, no invalidante, hasta transformarlas en auténticos vicios impurificantes, no siéndolo la falta de informe del Consejo General de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio (CGCOCC), porque la observancia del trámite no exige la participación de todas y cada una de las Entidades que pudieran estar interesadas, sino de un número suficientemente representativo de las mismas y porque ninguna norma atribuye al CGCOCC derecho individualizado a emitir informe, máxime cuando ya lo emitiera la entidad en que el Cuerpo de Corredores de Comercio se ha integrado, como tampoco la falta de audiencia de las Asociaciones de Consumidores, por haber sido consultado el Consejo de Consumidores y Usuarios integrado por representantes de aquellas, siendo aplicable lo previsto en el artículo 22.4 de la Ley 26/1984; en cuanto a la pretendida omisión del trámite de información pública que éste se dirime disyuntivamente, entre la audiencia directa o la indirecta (a través de las Asociaciones) resultando manifiesta la opción del segundo modo, siendo un trámite adicional respecto del que estrictamente ejecuta y cumplimenta la audiencia deferido a la apreciación que el Gobierno discrecionalmente efectúe sobre la aconsejabilidad de su realización, siendo inadecuada la cita del párrafo segundo de la letra c) justificación de la omisión por graves razones de interés público porque no constituye fundamento de la prescindencia del trámite de información pública, sino del trámite de "audiencia" cuya total omisión sólo se justificaría de acreditarse la concurrencia de las expresadas graves razones, en cuanto la omisión de informe por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, que es cierto e incontestable que dicho informe preceptivo fue emitido (7-IX-98), concretándose la objeción verdadera en que, a juicio de la actora, debieron emitirse tantos informes cuantos textos sucesivamente modificados del Proyecto hubiesen devenido, lo que la Ley no exige, limitándose a exigir que el proyecto producido por el Departamento generador de la naciente disposición sea informado preceptiva y previamente respecto del ulterior curso procedimental de la disposición en ciernes, siendo inequívoco el cumplimiento de la norma, habiendo requerido consulta, además, a la Secretaría General Técnica, a lo largo de la tramitación al menos en tres casos - defensa de su informe de 30-IX-98, contestación a las primeras, segundas y terceras observaciones por el MEH al Proyecto de R.D. (1-XII- 99) y estudio realizado por la SGT sobre la adecuación del Texto definitivo del Proyecto de R.D. a la vista de las indicaciones contenidas en el Dictamen del Consejo de Estado- y, en cuanto a la pretendida exigencia de Dictamen complementario del Consejo de Estado sobre las modificaciones efectuadas con posterioridad al dictamen preceptivo, aduce el Abogado del Estado que la actora no proporciona argumento alguno que haga evidente la supuesta esencialidad de dichas alteraciones; asimismo, en cuanto a las observaciones preliminares de la demanda en relación con la naturaleza del Registro y la transcendencia o intranscendencia jurídica del mismo, entiende que el alcance del fundamento de la demanda, al que da réplica, apunta impugnación del artículo 24 del RD 1828/1999, en cuanto la aplicación supletoria, respecto del régimen normativo reglamentariamente desarrollado, del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, de las normas integrantes del Reglamento del Registro Mercantil y, en su defecto, de las del Reglamento Hipotecario, basada en la sustancial diferencia entre uno y otros Registros, sin proporcionar la demandante argumento alguno que haga explícita la diversidad de naturaleza, y aduce que la supletoriedad no descansa necesaria e imprescindiblemente en la existencia de analogía y que el propio artículo 24 impugnado establece, como límite a dicha aplicación supletoria, que las normas de los Reglamentos que se pretenden aplicar no se opongan a la naturaleza del Registro de las Condiciones Generales de la Contratación y, en cuanto a la denunciada carencia de efectos jurídicos del Registro de C.G.C., que tal afirmación no halla sostén ni fundamento en los efectos inferibles de la existencia del Registro ,según su regulación, ni explicaría la hipótesis contraria de inaplicabilidad supletoria que defiende el Colegio profesional querulante, siendo la imposibilidad de aplicación supletoria que se afirma de contrario puramente lógica y no jurídica, añadiendo que el Registro de CGC sea un Registro Jurídico no lo proclama únicamente la Exposición de motivos de la Ley 7/1998, sino que resulta de la clase de actos que en el se inscriben anotan o asientan, al fin de hacer públicos y propiciar el ejercicio de acciones, inscripciones que en ciertos supuestos serán obligatorias, derivándose, del pronunciamiento de sentencias en la materia, obligaciones exigibles al Poder Judicial, y del hecho de la inscripción de condiciones generales de la contratación, obligaciones a cargo de los Notarios; computación de plazo de prescripción para ejercicio de acciones, etc., siendo patente que posee plena transcendencia jurídica, reconocida por el Consejo de Estado y por la doctrina privada; y en cuanto a la pretendida ilegalidad del artículo 2.1 b) y c) del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, en cuanto que no limita expresamente la inscripción a las sentencias firmes estimatorias y prevé la cancelación de la anotación preventiva en vía de ejecución provisional, que a la vista del tenor del artículo 1 y del "principio de afectación" que consagra y recoge el artículo 2 criticado, es patente que si la sentencia fuese desestimatoria en ningún caso podría producirse la consecuencia de que alguna de las cláusulas quedara afectada en su eficacia así como que es palmario que la obligatoriedad de la expedición judicial de mandamiento únicamente alcanza el supuesto de que la sentencia fuere desestimatoria (art. 22 de la Ley) y que el alcance limitativo del artículo 2, en cuanto a la inscribibilidad de sentencias desestimatorias puede percibirse al vista del art. 9.5 del Reglamento, que excluye el depósito de condiciones generales ( y por ello la inscripción) que no fuere estimatorias si no existiere conformidad del disponente, demostrando ser errónea la conclusión de la actora acerca de la inexorable obligatoriedad de la inscripción de las sentencias desestimatorias; y en cuanto a la objeción efectuada de contrario respecto de la posibilidad de cancelación de anotaciones preventivas en vía de ejecución provisional, precisa que la cancelabilidad se refiere únicamente a las anotaciones prorrogadas, que se remite a lo establecido en las leyes procesales vigentes y que el auténtico sentido que le corresponde al precepto legal no consiste sino en la necesaria determinación del plazo de vigencia de la prórroga que no puede quedar absolutamente indeterminada, sin que nada excluya que tal potencial duración pueda modificarse concurriendo causas justificadas entre las que debe entenderse incluída la ejecución provisional, que realiza anticipatoriamente las mismas declaraciones que conllevaría la ejecución definitiva, salvo aquellas que de adoptarse resultaren irreparablemente irretractables, irreparabilidad que no es predicable de la anotabilidad y siendo presupuesto de la ejecución provisional la adopción de decisión que haya puesto término al procedimiento, no puede sostenerse razonablemente que la previsión reglamentaria contradiga la determinación legal; y en cuanto a la pretendida ilegalidad del artículo 3 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, en cuanto instituye tal Registro como una sección del Registro de Bienes Muebles, aduce que la recurrente no ofrece ningún argumento normativo relevante que permita concluir la indispensabilidad de instituir una organización autónoma del Registro de CGC , separada y distinta de la del Registro de Bienes Muebles (que precisamente crea la Disposición Adicional única del RD 1828/1999, que la recurrente no impugna); y en cuanto a la pretendida ilegalidad del artículo 4 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, en cuanto que el mismo no resultaría bastante al fin de la regulación de todos los supuestos planteables al amparo del RD 1818/1999, que el motivo es rechazable de plano puesto que la actora no determina violación legal alguna que pueda resultar reprochable al precepto, pudiendo dirimirse además la situación aplicando los criterios hermeneuticos previstos en el art. 3 del Código civil o en su caso por vía analógica; en cuanto a la pretendida ilegalidad del artículo 5 del mismo Reglamento por extender la obligatoriedad de la inscripción a la resistencia en la utilización de cláusulas nulas, niega su contradicción con el artículo 11.4 de la Ley porque la interpretación del artículo 5 ha de ser claramente restrictiva y porque del artículo 15 se colige con evidencia que la "persistencia" meramente "podrá" ser objeto de inscripción separada; en absoluto dice que sea obligatoriamente inscrita; en cuanto a la pretendida ilegalidad del artículo 7 del mismo Reglamento, niega que la falta de presentación fiscal de los contratos que contienen las Condiciones Generales de la Contratación pueda ampararse en el artículo 7 que únicamente concierne a las citadas condiciones y no a los medios justificativos de su existencia de tal forma que, presentados ante el Registrador, a efectos de justificar la existencia de C.G.C, contratos reales que las contuvieren, deberá verificar si procediere que los mismos han sido objeto de calificación fiscal a fin de dar cumplimiento al expresado artículo 54 del R.D. Ley 1/1993; en cuanto a la ilegalidad del artículo 8 del mismo Reglamento, por falta de adecuación del sistema de folio personal por razón del predisponente, al eventual ejercicio de la acción de retractación, la niega porque la objeción no identifica contradicción o violación de norma jurídica y contrariamente a los que sugiere de adverso no advierte ilegalidad ni inconveniencia en que al folio abierto por razón del predisponente de determinadas C.G.C pueda anotarse preventivamente la Demanda de retractación entablada contra profesional instigador de su uso, admitido que al fundamento de tal acción le es inherente la fecha misma de las condiciones generales; en cuanto a las denunciadas infracciones en que habría incurrido el artículo 9 del mismo Reglamento, considera que la referencia a los apartados 2 y 8 no es fundada porque el alcance del apartado 8 debe circunscribirse a lo prevenido en el artículo 4 aceptando que las obligaciones que impone a los Registradores se refieren únicamente a aquellos que, siéndolo de un Registro de Bienes Muebles, no fueren competentes por aplicación del citado artículo 4; que la crítica del empleo del término "recomiende" en el apartado 3 del artículo 9 no amerita ilegalidad y que quien meramente "recomiende" pero no utilice, no reunirá la condición de profesional y no estará legitimado para depositar, remitiéndose en cuanto a la asimilación de los términos "profesional" y "predisponente" al artículo 13 del Reglamento y en cuanto a la exigencia de que quien deposite sea predisponente al artículo 13.2 y 3 letra c), sin apreciar problema de legalidad en el párrafo 3 del artículo 9 , del que no resulta obstáculo alguno a la efectividad del derecho de los promotores de acciones individuales o colectivas a la práctica de anotaciones preventivas incluyendo el texto de la cláusula afectada, aduciendo, respecto a la pretendida obligatoriedad de la práctica del asiento de anotación preventiva en el supuesto contemplado en el artículo 9.5 que, del artículo 11.3 de la Ley 7/1998 no se infiere irrebatiblemente que la interposición de las acciones judiciales a que el mismo se refiere deban ser objeto de anotación inexorablemente y que el inciso final del apartado 5 contempla supuesto singular que justificaría la particularidad de la medida; sobre la ilegalidad presunta del artículo 10, al exigir medios específicos acreditativos de la identidad del predisponente que recurra a medios excepcionales para la presentación de condiciones generales, aduce que el argumento de la actora no identifica precepto de la Ley que haya podido ser vulnerado así como que, la naturaleza excepcional y peculiar (telemática o en soporte magnético ) del sistema de presentación a que se refiere este precepto exige garantía de identidad específica; sobre la ilegalidad del empleo del término predisponente en el inciso primero del párrafo tercero del artículo 11, en el artículo 13 y en el artículo 16, se remite a lo aducido en defensa de la legalidad del artículo 8; en relación con la ilegalidad afirmada del artículo 14, respecto de la facultad de suspensión del depósito reconocida al Registrador y al modo de efectuar comunicaciones que reflejen la existencia de defectos aduce que no se advierte justa tacha de ilegalidad respecto al apartado 4 de dicho artículo, sin que pueda suponerse que la "aclaración de lo ilegible "usurpe o invada atribuciones reservadas al poder Judicial y, en cuanto al apartado 5, que la hipotética falta de inclusión expresa de regla de computación de plazos a efectos de interposición de recursos, no invalida la norma, teniendo en cuenta la subsidiariedad que asume la Ley 30/1992, así como que la objeción de la actora se refiere a norma no impugnada (artículo 113 RH) y no al apartado 5 que solo se refiere a la forma de efectuar la comunicación de defectos, no siendo regla de computación de plazos y menos reguladora del modo de recurrir; en relación con la ilegalidad presunta del artículo 15, aduce que no es improcedente establecer como presupuesto de la inscripción separada de la persistencia en el uso cláusulas incorporadas a C.GC referencia al ejercicio de acciones individuales puesto que, la mención que de estas se realiza, no es en relación con el ejercicio de las acciones colectivas de cesación o retractación, sino en relación a la acción declarativa de la nulidad de las expresadas cláusulas que, indudablemente puede ejercitarse individualmente (artículos 11.3, 19 y artículo 10 bis Ley 26/984) y, en relación con el depósito de las cláusulas declaradas nulas por sentencia firme, a través de la aportación del contrato que las contenga afirma que sólo pervertidoramente podrá sostenerse que se depositan "contratos", cuando lo depositado son cláusulas de C.G.C así como que, el requisito adicional de la previa inscripción de las sentencias firmes declarativas de la nulidad de cláusulas de C.G.C en cuyo uso se persista no puede reputarse extraño ya que, como regla, las inscripciones en el Registro no son potestativas y entre los actos inscribibles obligatoriamente se encuentran, precisamente, las ejecutorias que recojan el fallo de las sentencias firmes dictadas en el ejercicio de una acción individual de nulidad; asimismo, considera razonable la determinación en tres meses del lapso de tiempo posterior a la fecha de la inscripción de la sentencia firme, a fin de que pueda presumirse contumancia o persistencia en la utilización de cláusulas declarada nulas, para que se puedan producir las operaciones rectificatorias y adecuativas de los clausulados de los contratos afectados, y entiende que la impugnación del párrafo 4 del artículo 15 no se basa en la ilegalidad del mismo, sino en la falta de coordinación con el régimen sancionador, concluyendo que el artículo 15.1 claramente explícita que la clase de asiento que engendra en el Registro la persistencia en la utilización de cláusulas declaradas judicialmente nulas es la inscripción, sin perjuicio de lo cual podrían practicarse anotaciones preventivas siempre que concurriera alguna de las circunstancias previstas en el artículo 2.2 del Reglamento; sobre la pretendida nulidad del artículo 17 del Reglamento, aduce que no es cierto que el inciso final del artículo 17.1 infrinja el artículo 19 de la Ley de Condiciones Generales porque ambos preceptos se refieren a cuestiones bien diferentes y que tampoco lo es que la Ley de Condiciones Generales impida la previsión reglamentaria, así como que dicho precepto es absolutamente coherente con el sistema de publicidad regulado en el propio Reglamento de Condiciones Generales (artículo 20)y que el ejemplo seleccionado por los recurrentes para demostrar la presunta infracción legal no sólo describe una conducta ilegal del predisponente, que tiene los consiguientes mecanismos correctores en el ordenamiento jurídico, sino que es ilógica e imposible en su articulación rea y no justifica la ilegalidad de la norma, concluyendo que el precepto reglamentario se corresponde con el criterio recogido en otros ámbitos registrales, como técnica de organización y gestión de los mismos, sin que ello haya planteado problemas desde el punto de vista de la prescripción; sobre la alegada nulidad del inciso principal del artículo 18 del Reglamento aduce que la objeción que plantea la impugnante, referida al valor que deba atribuirse al modo de acreditación del cumplimiento de los requisitos legales, es meramente interpretativa; sobre la reiteración que de la transcendencia jurídica del funcionamiento del Registro se efectúa en el artículo 19.2 aduce que el núcleo del argumento abunda de nuevo en la negación del reconocimiento de la transcendencia del Registro por lo que se remite a las consideraciones efectuadas acerca de las observaciones preliminares de la demanda, remitiéndose en cuanto a la supuesta ilegalidad de la referencia al predisponente a lo aducido en defensa de la legalidad del artículo 8; respecto a la ilegalidad del artículo 20 del Reglamento aduce que para resolver el problema de la falta de distinción ente certificación" y "nota simple informativa" que plantea la actora, basta recordar la supletoriedad que en materia de publicidad formal se contiene en el artículo 24 del R.D. 1828/99, así como que la aplicación de la norma debe efectuarse congruentemente con las previsiones del Código de Comercio como afirma la demanda, negando que el hecho de que todos puedan acceder al contenido del Registro de C.G.C. "a través de cualquiera de los Registros" pueda suponer una restricción del derecho de acceso; sobre la pretendida vulneración de la normativa de protección de datos por el artículo 21 del Reglamento, aduce que la publicación anual prevista en este artículo precisamente coadyuva de manera directa a los fines determinantes del nacimiento y constitución del Registro sin que sea razonable sostener la existencia de violación de la normativa de protección de datos; sobre la alegada nulidad del artículo 22 y en concreto de su apartado 2 por supuesta contradicción con el artículo 13 de la Ley, aduce, en relación con el primer supuesto de dictamen vinculante por haberlo hecho constar así ambas partes en la solicitud, que el dictaminante no administra arbitraje de ninguna clase ni es laudo la determinación que adopta el Registrador, adoleciendo de las notas de coercibilidad y ejecutabilidad, siendo el hecho mismo, expresamente manifestado en la solicitud por ambas partes, de asumir el dictamen la causa y fundamento determinante de las consecuencias vinculantes del dictamen, habiendo manifestado el propio Consejo de Estado la inexistencia de contradicción formal con la Ley, y en relación con el segundo supuesto de dictamen vinculante, niega que el hecho de que el Registrador llegara a dictaminar que determinada cláusula reviste características que la hagan subsumible bajo la categoría de "abusivas", suponga una invasión de atribuciones judiciales porque el Registrador efectúa una valoración sobre la naturaleza de la cláusula que ni prejuzga el resultado al que pueda llegar el órgano judicial mediante el examen de la misma, ni excluye la posibilidad de acceder ante los Tribunales de Justicia, añadiendo que no puede desconocerse que por ser radical e insubsanable la invalidez de las cláusulas abusivas no puede afirmarse la indispensabilidad del pronunciamiento judicial, que únicamente procederá para dar certeza y seguridad jurídica definitiva sobre la cuestión, produciendo directa e inmediatamente sus efectos tal clase de nulidad "erga omnes"; añadiendo que la fijación del objeto del dictamen incumbe a las partes que serán las que hayan estipulado que este juzgue eventualmente sobre la interpretación de una Condición General de Contratación no pareciendo razonable excluir del citado ámbito la interpretabilidad de las cláusulas y menos so pretexto de que los contratos sólo puedan ser interpretados judicialmente pues lo único que se halla realmente prohibido es que su interpretación sea realizada exclusivamente según el arbitrio de una de las partes intervinientes en la relación contractual bilateral, y en cuanto a la alegada nulidad del párrafo 4 del artículo 22, considera que se ajusta a Derecho porque nada impide que el Registrador pueda asesorar, esto es, informar en términos jurídicos a las partes si así lo solicitan, siendo esta posibilidad de asesoramiento inherente a su función y constituyendo el resultado de dicho asesoramiento la opinión legal del Registrador; sobre la invocada nulidad del artículo 23 del Reglamento, que considera circunscrita al apartado primero, aduce que no se desvía de los términos empleados en el artículo 11.10 de la Ley 7/1998 pues precisamente la negativa del Registrador a la expedición de certificación o el incumplimiento del deber de extenderla en plazo (la omisión de deberes positivos) son susceptibles de recurso de queja, el mismo al que específicamente se refiere el apartado 1 de artículo 23; y, finalmente, sobre la ilegalidad del artículo 24, se remite a las alegaciones vertidas en el fundamento de Derecho II en relación con las observaciones preliminares; terminando con la súplica de que se tenga por presentado y admita escrito de contestación a la demanda desarrollando el proceso hasta dictar sentencia que desestime las pretensiones de la recurrente, con imposición de las costas preceptivas.

Contestada la demanda por el Abogado del Estado, se ordenó por providencia de 12 de marzo de 2001 dar traslado a la representación procesal del Colegio Oficial de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España a fin de que, en el plazo de veinte días, presentase su escrito de contestación a la demanda, lo que efectuó con fecha 18 de abril de 2001, aduciendo que no se ha ofrecido ninguna prueba que permita afirmar que el expediente administrativo está incompleto y, en cuanto a la pretendida nulidad del Real Decreto impugnado, por vulneración del procedimiento legalmente establecido para la elaboración de disposiciones de carácter general, que el trámite establecido en el artículo 24 .1.c) de la Ley del Gobierno, no es necesario, de acuerdo con al apartado siguiente de dicho precepto si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieren participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b) y que las citadas consultas fueron efectuadas cumpliendo la exigencia legal; y, en relación con la pretendida omisión del trámite de audiencia representativa prevista en el artículo 24.1.d), que la cita de preceptos legales efectuada de contrario pone de manifiesto ,al contrario de lo que se pretende, la ausencia de cualquier infracción, así como que no se concreta cuáles sean las Asociaciones de Consumidores y Usuarios mas representativas, siendo improcedente la cita del artículo 22 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, de Defensa de los Consumidores y Usuarios que limita la calificación de audiencia preceptiva a los casos en que se trate de regular condiciones generales de los contratos de empresas que presten servicios públicos en régimen de monopolio, supuesto que no tiene nada que ver con la regulación de un Registro de Condiciones Generales, habiendo solicitado informe además al Consejo de Consumidores y Usuarios y al Instituto Nacional de Consumo, así como que el Consejo General de la Abogacía no ha sido oído porque sus funciones no guardan relación con el objeto de la norma y, en cuanto al Consejo General de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio, la denuncia carece de sentido porque la Ley 7/1998 Reguladora de las Condiciones Generales de Contratación atribuye a los Corredores de Comercio Colegiados, pura y simplemente, la información sobre su aplicación, función distinta de la que asigna a los Notarios y como señala la Abogacía del Estado, la unificación de los Cuerpos de Corredores de Comercio y de los Notarios hace que la denuncia de ilegalidad carezca todavía más de sentido, siendo falsa y carente de virtualidad a los efectos del presente recurso la torticera alusión a que los informes emitidos por diversas entidades al amparo del artículo 24.1.d) no se refieren al mismo texto del proyecto; y en cuanto a la denuncia relativa al momento de la emisión del informe por parte de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia opone que, del tenor literal del artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno de ningún modo puede deducirse, como se pretende de contrario, que necesariamente el Informe de la Secretaría General Técnica tendría que haberse realizado inmediatamente antes de que el Consejo de Estado emitiera su Dictamen ni tampoco que tenga emitirlo una vez realizado el trámite de audiencia del artículo 24.1.c) "o en su caso (aquí si reconoce la recurrente el carácter alternativo de dichos trámites) se han emitido los informes que se señalan en el artículo 24.1.d); asimismo ,en cuanto a las alegaciones de la contraparte relativas a la introducción de modificaciones en el texto sujeto a elaboración, aduce que un proyecto de reglamento no es un texto estático o rígido, invariable durante su tramitación y tampoco está sujeto a sucesivos trámites de réplicas y dúplicas a partir de las observaciones o sugerencias que se incorporen vía informe o a través de la audiencia directa o indirecta de los ciudadanos y que la tramitación ha sido correcta, sin que pueda pretenderse que las gravísimas infracciones que se dicen cometidas hubieran pasado desapercibidas al Consejo de Estado, ni que sea aplicable a las mismas el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, apartados a) y e) porque dicho precepto no resulta de aplicación sino a los actos de las Administraciones Públicas; en cuanto a las observaciones preliminares de la demanda que, dado que la contraparte según manifiesta expresamente, no va a reprochar con ellas la ilegalidad del articulo 1 del Reglamento, no atañen al objeto del presente recurso, aduciendo, en cuanto a la presunta ilegalidad del artículo 2, que su apartado primero no supone la extensión de la inscripción a las sentencias desestimatorias porque, no previéndolo expresamente, debe interpretarse a la luz de la disposición legal que desarrolla y que centra sus límites y ,en cuanto al apartado segundo, al que se tacha de ilegal por cuanto ha previsto la cancelación de la anotación preventiva por una resolución que no sea la que ponga fin al procedimiento, considera que la parte realiza una interpretación interesada e incorrecta de lo dispuesto en el artículo 11.3 de la Ley 7/1998 que reputa vulnerado, que se limita a establecer que las anotaciones preventivas serán prorrogables hasta la terminación del procedimiento por mandamiento judicial, sin que exija que haya recaído sentencia firme que, según lo dispuesto en el apartado 4 de ese mismo precepto no es objeto de anotación preventiva sino, directamente, de inscripción, considerando que identificar la terminación del procedimiento con la existencia de una sentencia firme es contrariar abiertamente el espíritu de la Ley; en cuanto a la nulidad del artículo 3 del Reglamento, que no puede bastar para fundamentar una pretensión de nulidad por ilegalidad el hecho de que la recurrente, sin citar un solo precepto vulnerado, entienda preferible o conveniente un modelo registral distinto del adoptado por el Reglamento impugnado; en cuanto al artículo 4 del Reglamento, que la existencia de lagunas en las normas jurídicas no vicia de nulidad las mismas, al existir mecanismos para remediar su existencia, entre otros, la supletoriedad prevista en el artículo 24 del Reglamento o el fuero establecido en el artículo 15.2 de la Ley; en cuanto a la ilegalidad del artículo 5 del Reglamento, que es conforme a Derecho porque el texto de Reglamento no ha hecho sino recoger las previsiones del artículo 11.2 de la Ley, que establece el carácter voluntario de la inscripción de las Condiciones Generales de la Contratación, con la salvedad en el prevista pero, dicha voluntariedad, y así lo ha recogido el Reglamento, está ausente en el resto del objeto del registro, debiendo entender la expresión "podrán" empleada parar referirse a la inscripción de la persistencia en la utilización de cláusulas nulas, no en el sentido que pretende la recurrente sino en el de someter esa posibilidad a la circunstancia de que se haya acreditado suficientemente al Registrador la persistencia alegada; en cuanto a la pretendida ilegalidad del artículo 7 del Reglamento, que dicho precepto no puede infringir el artículo 54 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados porque el objeto del Registro de Condiciones Generales de la Contratación no está sujeto a dicho impuesto; en cuanto a la impugnación de los artículos 8,11,13,16 y 19.3 del Reglamento, que no alcanza a comprender cual es la causa de nulidad, de entre las previstas en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, que se está alegando de contrario ya que la recurrente no indica en que medida se viola precepto legal o se incide en reserva de Ley o se excede de habilitación legal y que en definitiva todos los preceptos citados son normas organizativas enmarcadas en la habilitación contenida en el artículo 1.1 de la Ley que pertenecen por su ámbito y objeto al desarrollo reglamentario y que no inciden en la regulación de la acción de retractación, por lo que difícilmente podrán vulnerar la misma, ni por referencia Al artículo 17.2 ni tampoco por relación con el artículo 20.2 de la Ley, relativo a los efectos de la sentencia de retractación; sobre la ilegalidad del artículo 9 del Reglamento, que no se observa ninguna infracción ni extralimitación en dicho precepto, que no incide sobre el régimen de otros registros públicos sino que se limita a "aprovechar la estructura dispensada por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles", bastando para concluir la legalidad del número 3 de este artículo con ponerlo en relación con el artículo 11.8 de la Ley 7/1998 y con el párrafo 4 siguiente, y en cuanto al número 5 su legalidad resulta al ponerlo en relación con el resto del articulado junto con el que cobra sentido, sin que concurra tampoco causa de nulidad por el hecho de que la anotación preventiva se tome "a instancia del interesado", pues no cabe olvidar el principio rogatorio que, salvo contadísimas excepciones, rige en el proceso civil; acerca del artículo 10 del Reglamento, que la impugnación carece de fundamento porque el hecho de que el precepto establezca para el control de la identidad en los supuestos de presentación por vía telemática o en soporte magnético, requisitos distintos de los de la presentación ordinaria, no justifica la consecuencia de ilegalidad y, por ende, de nulidad que se quiere extraer de ella, recordando que no supone discriminación el tratamiento no igualitario de situaciones que no son iguales; sobre la ilegalidad del artículo 14 del Reglamento aduce, en cuanto al apartado 4, que no se ha cometido ningún solapamiento con la función judicial y que de hecho la alegación de contrario no cita ningún precepto legal presuntamente infringido y, en cuanto al apartado 5, que difícilmente puede infringir el artículo 48.2 de la Ley 30/1992 porque no contiene ninguna referencia ni directa ni remotamente indirecta al plazo para recurrir, y mucho menos a su cómputo; acerca de la ilegalidad del artículo 15 del Reglamento y por lo que se refiere al apartado primero carece de sentido la pretensión de que la referencia a las acciones individuales supone una ilegalidad puesto que el precepto está sancionando la persistencia en la utilización de las cláusulas nulas, de conformidad con el artículo 11.4 de la Ley 7/1998, y la declaración judicial de esa nulidad es, objeto, según lo dispuesto en el en el artículo 11.3 de la Ley, un acción de carácter individual, sin que tampoco se observe ilegalidad alguna en el resto del apartado primero, como tampoco en el apartado 2, no siendo cierto que, como se afirma de contrario, este precepto infrinja el principio de eficacia inmediata de las resoluciones judiciales al otorgar una suerte de "vacatio", pues lo único que hace es establecer una presunción de persistencia que en nada empece que la misma pueda ser acreditada en un momento anterior y por cualesquiera otros medios, sin que tampoco se observe ilegalidad en el apartado 4 por la denunciada falta de adecuación al régimen sancionador del artículo 24 de la Ley, porque una cosa es la existencia de un régimen sancionador de carácter administrativo y otra bien distinta la previsión reglamentaria, que no hace sino desarrollar lo dispuesto en el artículo 11.4 de la Ley; sobre el artículo 17 del Reglamento, que su previsión de considerar como fecha de la inscripción para todos los efectos legales, la del asiento de presentación, que deberá constar en la inscripción misma, es absolutamente concordante con la normativa hipotecaria general, sin que se observe ninguna infracción que pudiera justificar la nulidad del precepto; sobre el artículo 18 del Reglamento, que no vulnera los requisitos de incorporación que se establecen en los artículos 5 y 7 de la Ley 7/1998 porque, la posibilidad de la incorporación de las Condiciones Generales sin necesidad de que consten firmadas por la contraparte, está prevista en la Ley, así como que la pretensión de que el precepto vulnera el principio de depósito voluntario queda destruida por el propio epígrafe del precepto, que se ciñe a las condiciones generales ya depositadas y que el precepto no establece una presunción iuris et de iure sino una presunción iuris tantum que no contradice el artículo 10 bis de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, referido a distinto supuesto; acerca de la ilegalidad del artículo 19 del Reglamento, y en concreto de su párrafo 2, del que se dice que limita el acceso a la información, no se concreta qué precepto legal ha sido vulnerado desprendiéndose, además, del resto del articulado del Reglamento que el mismo asegura la publicidad que garantice los legítimos intereses de los consumidores y usuarios y el acceso de los ciudadanos al Registro; sobre la presunta ilegalidad del artículo 20 del Reglamento, que su apartado primero no vulnera la fé pública de los Secretarios Judiciales porque no se está sustituyendo su función ya que lo único que se ha previsto es la publicidad del contenido del Registro en consonancia con lo dispuesto en el artículo 11.5 y 7 de la Ley por lo que difícilmente puede infringir lo dispuesto en el artículo 281 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al ser el precepto reglamentario absolutamente ajeno al proceso judicial, así como que no se entiende el motivo de impugnación de su párrafo tercero, en cuanto contempla la posibilidad de que los Registradores Mercantiles hagan constar en la publicidad que expidan la circunstancia de que la entidad inscrita ha depositado condiciones generales de sus contratos, pues ninguna obligación se impone a los Registradores Mercantiles (no hay inmisión alguna en el régimen del Registro Mercantil) ni ningún perjuicio puede causarse a los fines que debe perseguir la publicidad de los asientos registrales, y que no se puede entender que el párrafo quinto limite el acceso a la publicidad instrumental cuando lo que dice es precisamente que cualquier persona podrá tener acceso a la base de datos del Registro, así como solicitar información continuada sobre esta publicidad instrumental; acerca de la ilegalidad del artículo 21 del Reglamento, que la normativa sobre protección de datos tiene por objeto proteger el honor y la intimidad personal y familiar de las personas físicas y que esta materia es absolutamente ajena al objeto del Registro; sobre el artículo 22 del Reglamento, en cuanto a su apartado primero, se remite a lo dicho en defensa de la legalidad del artículo 4, en cuanto a su apartado segundo, no aprecia contradicción ni con el artículo 13 de la Ley 7/1998, que no ha prohibido que las partes se sometan voluntaria y conjuntamente al dictamen de conciliación, ni con el artículo 12.4 de la Ley de Arbitraje porque el hecho de que el Dictamen en cuestión pueda calificarse como una especie de arbitraje, no lo convierte en tal, lo que excluye la aplicación de la Ley de Arbitraje, siendo además posterior a esta la Ley 7/1998 que reconoce la competencia de los Registradores para emitir tales Dictámenes, razones que justifican también la legalidad del párrafo tercero del mismo precepto, añadiendo, en cuanto al párrafo cuarto, que no se comprende el sentido de la impugnación del inciso primero puesto que se trata de un asesoramiento voluntario y no vinculante sobre la adecuación de las condiciones generales a la Ley que deriva de la propia naturaleza de la función atribuida a los Registradores y , en cuanto al inciso segundo, que la extralimitación que se le imputa no aparece por ninguna parte, teniendo en cuenta el carácter voluntario y no vinculante del asesoramiento; acerca de la ilegalidad del artículo 23 del Reglamento, que no puede llegarse a la conclusión de nulidad cuando la previsión reglamentaria, en línea con el artículo 11.10 de la Ley 7/1998, se remite a lo dispuesto en la legislación hipotecaria, estableciéndose por otro lado el control de los Tribunales civiles, por lo que no pude existir indefensión, ni la Administración se sustrae al control jurisdiccional; y sobre la ilegalidad del artículo 24 del Reglamento, que la remisión supletoria se efectúa "en cuanto no se oponga a su naturaleza", lo que elimina el riesgo de que, en defecto de previsión expresa, sean aplicadas al Registro de Condiciones Generales de la Contratación disposiciones distorsionadoras; terminando con la súplica de que se tenga por presentado y admita este escrito y por contestada la demanda y previos los trámites oportunos dicte Sentencia desestimando el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto.

Al no estimarse necesaria la celebración de vista, se acordó, por providencia de 20 de abril de 2001, conceder a los recurrentes el plazo común de quince días para que presentasen escrito de conclusiones sucintas acerca de los hechos alegados y de los fundamentos jurídicos en que apoyasen sus pretensiones, conforme a lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo que efectuó la representación procesal de la Asociación Foro Notarial con fecha 16 de mayo de 2001, alegando, en cuanto a los argumentos aducidos de contrario relativos a la completud del expediente administrativo, que no es cierto que no haya ofrecido absolutamente ninguna prueba sobre la existencia de documentos distintos de los que obran en el expediente, ni tampoco que no se haya puesto de manifiesto la esencialidad de las alteraciones, porque como señalara en su escrito de demanda, de los informes evacuados por los Ministerios de Sanidad y Consumo y Economía y Hacienda con posterioridad a la emisión del Dictamen del Consejo de Estado, se desprende que tras el trámite evacuado por el máximo Organo Consultivo se redactó un nuevo borrador que fue el sometido a los citados informes pues sus sugerencias hacen referencia a textos que no responden ni a la redacción del "tercer texto", ni a las sugerencias del Consejo de Estado y que ese texto posterior al Dictamen del Consejo de Estado, que denomina "cuarto texto" no obra en el expediente administrativo remitido y sin embargo no cabe dudar de su existencia a la luz de las observaciones ministeriales, recogiendo innovaciones que son debidas a la libre iniciativa del Centro Directivo tal y como implícitamente se reconoce por el Abogado del Estado aunque pretenda minimizar su efecto a alcances no esenciales; en cuanto a la nulidad de la disposición impugnada por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, que no se discute de contrario que el procedimiento administrativo aplicable a la elaboración del Real Decreto impugnado es el previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno y que ninguno de los argumentos aducidos de contrario desvirtúa las fundadas denuncias de infracción procedimental que justifican la declaración de nulidad que se solicita y, en concreto, en cuanto a la omisión del trámite de audiencia que la doctrina jurisprudencial invocada de contrario no es de aplicación plena al presente supuesto por ser relativa al derogado artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento administrativo que, a diferencia del artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, no se refiere al trámite de audiencia directa ni a la necesidad de motivación del procedimiento escogido para oír a los ciudadanos; que la expresión "asimismo" utilizada en el artículo 24.1.c) evidencia que la decisión de no someter a información pública debe ser motivada y que esta motivación brilla por su ausencia, sin que resulte aceptable la tesis del Abogado del Estado de que el trámite de audiencia "se dirime disyuntivamente entre la audiencia directa o la audiencia indirecta" porque supone confundir el vigente artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997 con el antiguo artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo y que del examen del expediente administrativo se deduce inexorablemente no solo la inexistencia del trámite de audiencia de audiencia de los ciudadanos directamente por medio del trámite de información pública previsto en el artículo 24.1.c) sino también la inexistencia de cualquier tipo de motivación ofrecida por el Organo Administrativo impulsor del expediente al respecto, siendo debida presumiblemente al desconocimiento por parte de la Dirección General de los Registros y del Notariado de la normativa aplicable para la elaboración de reglamentos y en consecuencia, siendo el trámite de audiencia directa (información pública) previsto en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997 un trámite regladamente preceptivo , su ausencia y la falta de motivación de la misma arrastra la nulidad de pleno derecho de la disposición en cuya elaboración se omite; habiéndose omitido también el trámite de audiencia representativa, previsto en el artículo 24.1.d), porque no se ha solicitado informe a entidades reconocidas por la Ley que agrupan o representan a ciudadanos cuyos derechos e intereses legítimos están afectados por el proyecto de Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación y cuyos fines guardan relación directa con el mismo, como el Consejo General de la Abogacía Española, rechazando el argumento de contrario de que sus funciones no tienen relación con el objeto del Reglamento impugnado, basándose en que fue oído en el procedimiento de elaboración del Real Decreto de Modificación del Reglamento Hipotecario y en que en ambos casos se trata de Registros públicos servidos por miembros del Cuerpo de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España , o la Agencia de Protección de datos, respecto a la que se guarda silencio de contrario, ya que el Reglamento impugnado contiene numerosas disposiciones sobre tratamiento automatizado de datos (artículos 10, 13, 16, 20 y 21) e incluye datos personales que constituyen motivo mas que suficiente para que la Agencia de Protección de Datos hubiera emitido informe, rechazando también el argumento aducido de contrario de que no se precisa audiencia de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios mas representativas por haberse solicitado informe del Consejo de Consumidores y Usuarios y del Instituto Nacional de Consumo, porque ello supone que la audiencia ha sido concedida a organismos de carácter público y no a las Asociaciones de Consumidores y Usuarios mas representativas que gozan de personalidad jurídica propia e intereses que pueden resultar contrapuestos a los de los citados organismos públicos y asimismo, en relación con la omisión de solicitud y emisión de informe por el Consejo General de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio rechaza los argumentos aducidos de contrario porque carece de sentido que se solicite informe del Consejo General del Notariado y no de aquel porque ambos, Notarios y Corredores tienen atribuidas las mismas funciones de fehaciencia, y el hecho de que la Ley 7/1998 les atribuya diferentes funciones, al excluirlos de la advertencia de legalidad, no significa que los Corredores de Comercio carezcan de interés legítimo para ser oídos, rechazando también el argumento del Abogado del Estado alusivo a la unificación de los Cuerpos de Corredores de Comercio y Notarios, porque en la fecha en la disposición controvertida se sometió a informe del Consejo General del Notariado, la integración de Cuerpos proclamada no había tenido lugar por lo que difícilmente podía el informe de aquel subsanar la omisión denunciada, todo lo cual unido a que los informes emitidos por las diversas entidades consultadas no se refieren al mismo texto del Proyecto, hace que resulte evidente que en la elaboración del Reglamento impugnado se ha omitido tanto el trámite de audiencia previsto en el artículo 24.1.c) como el que con carácter alternativo se recoge en el artículo 24.1.d) de la Ley 50/1997, habiéndose omitido también el trámite de informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia previsto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997 que, a pesar de su existencia física en el expediente, no puede entenderse cumplido, porque se refiere al texto inicial del Proyecto, cuando tendría que haberse realizado sobre el tercero de dichos textos e inmediatamente antes de que el Consejo de Estado emitiera su dictamen, siendo inconsistentes los argumentos vertidos de contrario en cuanto a que la Secretaría no se negó a emitir informe cuando podría haberlo hecho y en cuanto a que el Consejo de Estado tampoco formuló objeción de ilegalidad, porque ello no significa que sea legal, sin que las intervenciones informativas posteriores de la Secretaría puedan subsanar la omisión porque ni agotan el texto integro del Proyecto, ni cumplen la función prevista en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, y en cuanto a la modificación sobrevenida de la Disposición durante la tramitación del procedimiento, rechaza los argumento aducidos de contrario referidos a la ausencia de observaciones por el Consejo de Estado, porque ello se debe a que el citado Organo consultivo no tuvo de nuevo ocasión para pronunciarse sobre las modificaciones efectuadas con posterioridad a su dictamen, no obstante la imperativa necesidad de recabar dictamen complementario del Consejo de Estado sobre todas aquellas modificaciones no sugeridas en su Dictamen e introducidas con posterioridad a su emisión, so pena de incurrir en nulidad de pleno derecho por falta real de cumplimiento del trámite establecido en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado; y sobre el artículo 2 que, aunque en relación con sus apartados b) y c) se pretende de contrario evitar la tacha de ilegalidad con el argumento de que las sentencias desestimatorias sólo serían objeto de inscripción si así lo hubiera previsto expresamente el Reglamento y que al no haberlo hecho quedan fuera del Registro, no se explica con ello el cambio introducido en el último momento consistente en suprimir del Proyecto la alusión al "fallo favorable de las sentencias firmes estimatorias", que es ni mas ni menos lo que dice el artículo 11.4 de la Ley, resultando el precepto reglamentario ilegal porque ensancha deliberadamente el objeto del Registro, y en relación con el párrafo último del segundo inciso del párrafo segundo la ilegalidad resulta de la mera comparación entre el texto del artículo 11.3 de la Ley (para el que la prórroga dura hasta la terminación del procedimiento) y el del Reglamento; y sobre la ilegalidad del artículo 3 recalca que el encuadramiento de este registro en el de bienes muebles si de algo carece precisamente es de habilitación legal, por lo que debería tratarse de un registro autónomo y diferente de cualesquiera otros registros de bienes, gravámenes o personas; sobre la ilegalidad del artículo 4, rechaza la posibilidad sugerida por el Abogado del Estado de cubrir las lagunas mediante el empleo de los criterios hermenéuticos al uso o de la analogía, porque al tratarse de una cuestión de competencia registral, y por ello de orden público, debe venir predeterminada por la propia norma, rechazando también la posible solución por remisión al artículo 15.2 de la Ley 7/1998 y a los Reglamentos Hipotecarios y del Registro Mercantil que no resuelven el problema de la falta de previsión reglamentaria; sobre la ilegalidad del artículo 5, destaca la falta de acuerdo entre las dos partes de adverso ya que, mientras el Abogado del Estado lleva a cabo una interpretación correctora del precepto, con apoyo en el artículo 15 del Reglamento, al objeto de sostener que la inscripción de la persistencia no es obligatoria, la representación del Colegio de Registradores barrena su argumento al admitir que tal inscripción si es obligatoria, aunque trata de salvar la legalidad del precepto aduciendo que así lo había configurado la Ley 7/1998, lo que no es cierto a la vista del artículo 11.4.II, ya que el "podrán" se refiere a la inscripción, mostrándose la acreditación de la persistencia como un mero condicionante; sobre la ilegalidad del artículo 7, matiza que el hecho de que el Registro publique formularios no significa que al Registro sólo lleguen formularios, ya que también acceden al mismo contratos e incluso alguno de esos contratos hasta es objeto de depósito en el Registro (artículo 15 del reglamento) y si a este llega algo que puede quedar sujeto a dicho impuesto, lo que hace el Reglamento es eximirle del cumplimiento previo de obligaciones fiscales; sobre la ilegalidad del artículo 8, considera que ninguno de los dos escritos presentados de contrario da respuesta a su reproche de ilegalidad y que, dado el carácter del procedimiento registral, que no deja espacio para la improvisación de cada Registrador, ha de ser la propia norma reglamentaria la que aclare como deberá llevare el folio personal cuando no haya predisponente condenado pero sí resolución inscribible; sobre la ilegalidad del artículo 9, que radica en su párrafo 2 en relación con su párrafo 8, considera que su mejor prueba resulta de contrastar los escritos de contestación pues mientras el Abogado del Estado reconoce que el Registrador que no lo fuere de un Registro de Bienes Muebles no es en absoluto competente para incorporar a su Libro Diario anotaciones absolutamente ajenas a las materias cuya llevanza la ley le impone, el representante del Colegio de Registradores no pone en duda que cabe la presentación en cualquier Registro aunque considera que no hay ninguna extralimitación de la Ley y, en cuanto al párrafo tercero del mismo precepto, rechaza los argumento aducidos por la representación del Colegio de Registradores, en cuanto parten de la confusión de los supuestos de autorización y representación, y los aducidos por el Abogado del Estado porque para eludir la tacha de ilegalidad considera que el mero recomendador puede no reunir la condición de profesional, de donde se sigue que no estaría legitimado para depositar y lo rechaza porque esto sería tanto como admitir que la legitimación es inmediata a favor de aquel- y ahí estaría la ilegalidad- por mas que intente bloquearla merced a una vía indirecta, añadiendo, en cuanto a la ilegalidad denunciada del inciso primero del párrafo 5 del mismo precepto, que los escritos de contestación lejos de aducir argumento alguno de contrario solo proponen una interpretación correctora que claramente evidencia el exceso cometido por el reglamento y en cuanto a la del inciso segundo de dicho párrafo, que supuesto el principio rogatorio en el ámbito procesal civil, las excepciones son posibles y el artículo 11.3 de la Ley 7/1998 sólo establece una de ellas al disponer que dichas demandas "serán objeto de anotación", haciéndolo en los mismos términos imperativos que para la inscripción de las sentencias, sin que tampoco se conteste a la observación fundamental de que la anotación, por la finalidad de coordinación judicial que sirve no puede quedar a la voluntad del interesado; sobre la ilegalidad del artículo 10, mantiene que a la vista del tratamiento dispensado a la modalidad de presentación ordinaria, lo proporcionado hubiera sido conformarse, para la telemática, con la firma electrónica que regula el Real Decreto-Ley 14/199, pero no exigir el plus de una firma avanzada; sobre la ilegalidad de los artículos 11 y 13, se remite a lo expuesto en relación con el artículo 8; sobre la ilegalidad del artículo 14, párrafo 4 estando todos de acuerdo en que solo al juez corresponde el control de incorporación sobre los clausulados generales y sin objetar nada al hecho de que el Registrador rechace unos formularios porque no se leen, destaca que el empleo en el precepto de la conjunción concesiva "sin perjuicio" da a entender que la actuación del Registrador concurre, aunque no elimina a la del Juez, lo cual es manifiestamente ilegal y, en cuanto al párrafo 5 del mismo precepto, aclara que la infracción no resulta del establecimiento de un sistema de notificación de defectos, sino de la remisión a la normativa hipotecaria dispuesta por el artículo 24, ya que esta remisión obliga a computar los plazos para recurrir desde la nota de clarificación y no desde su notificación; sobre la ilegalidad del artículo 15, párrafo 1 en cuanto a la mención "por acción individual", que la improcedencia de incluir las acciones individuales en el supuesto de hecho de la norma deriva de que esas acciones nunca desembocan en una sentencia que ordene al predisponente abstenerse de utilizar o recomendar dichas cláusulas frente a cuyo argumento solo se opone de contrario una autentica algarabía de conceptos que solo atienden al hecho de la declaración de nulidad, sin prestar atención ni al sentido y finalidad de la norma ni a la propia letra del artículo 24 de la Ley que acota paladinamente el ámbito de la persistencia sancionable, sin que en relación con la mención "mediante el depósito...del ejemplar del contrato en que aparezcan tales cláusulas" se hayan contestado los argumentos de ilegalidad que radica en el excesivo gravamen que supone para el denunciante tener que deshacerse del ejemplar de su contrato, cuando probablemente hubiera bastado con tomar nota del mismo, sin que tampoco se haya contradicho la denuncia de legalidad del apartado 1 en cuanto erige la inscripción de la sentencia en requisito de tracto para inscribir la persistencia, sin que así lo haya previsto la Ley, ni los relativos al primer inciso del apartado 2 respecto al cual no se objeta que se fije un plazo de vacatio, sino el término inicial que no puede ser la inscripción sino que ha de serlo la propia sentencia, so pena de desvirtuar la propia eficacia de ésta con un requisito imprevisto en la Ley y, en cuanto a la nulidad que radica en el apartado 4, que el propio alegato del Abogado del Estado pone de manifiesto la irregularidad cometida, sin salvarla con la alusión a la prueba en contrario de la presunción porque, esta, no se refiere a la inscripción sino a la forma de acreditar la persistencia para su acceso al Registro, por ello de la inscripción de esta no deriva presunción alguna, sino un descrédito para el profesional que la soporta, radicando la ilegalidad en la falta de coordinación entre la sanción publicitaria y la administrativa y, en cuanto a la nulidad del apartado 5, considera innegable que la anotación preventiva de la persistencia no está prevista en la Ley 7/1998 ni puede ampararse en ninguno de los supuestos del artículo 2.2 del reglamento; sobre la ilegalidad del artículo16, se remite a lo expuesto en relación con el artículo 8; sobre la ilegalidad del artículo17, que mal empiezan las cosas si para salvar el precepto reglamentario hay que acudir a las nociones de fraude de ley o de ejercicio antisocial de un derecho, y que la situación de ilegalidad resulta de que el plazo legal para interponer las acciones colectivas, al final, no va a contar desde que se practicó la inscripción- y esto es lo que dice el artículo 19 de la Ley 7/1998-, sino desde una presentación acaecida tiempo antes y ese tiempo puede ser "mucho" gracias al diseño reglamentario del sistema de calificación y recursos, siendo gratuito e ilegal haber adelantado los efectos de la inscripción, cuando esta todavía no se ha practicado, en detrimento de la operatividad práctica del mecanismo judicial de tutela dispuesto por la Ley; sobre la ilegalidad del artículo18, que el reglamento en modo alguno puede incidir sobre los requisitos de incorporación de las condiciones generales y aunque carece de legitimación para establecer cual pueda ser el valor de la firma de un recibí, o de la constancia en el documento de los datos de inscripción, finalmente lo ha hecho y si es evidente que el precepto impugnado quiere favorecer a los profesionales que depositan y cumplen esos requisitos de forma, también lo es que la única técnica incentivadora del depósito prevista en la Ley 7/1998 es la relativa a la prescripción de las acciones colectivas y cualquier otra está de mas; sobre la ilegalidad del artículo19 que radica en la mención del párrafo 2, se reiteran los argumentos de la demanda que no se consideran contestados de contrario, y sobre la que radica en el primer inciso del párrafo 3, se remite a lo expuesto en relación con el artículo 8; sobre la ilegalidad del artículo 20, que radica en el primer inciso del párrafo 1, repara en que como el contenido del asiento puede limitarse a la transcripción de una resolución judicial, aún resultará que la certificación se convierte en el "único" medio de acreditación fehaciente de la misma -así resulta del artículo 72.2 del Reglamento del Registro Mercantil- y en que tiene razón el Abogado del Estado al replicar que esta es una consecuencia del régimen supletorio establecido en el artículo 24 del Reglamento, pero con ello no se salva su ilegalidad, sino que se hace extensiva a éste; sobre la ilegalidad que radica en el segundo inciso del párrafo 3, censura la ligereza con que el representante del Colegio de Registradores aborda la cuestión y considera que la respuesta del Abogado el Estado parece un allanamiento y, en cuanto a la ilegalidad que radica en la mención "desde cualquiera de ellos" del párrafo 5, la limitación está en que el acceso telemático a la publicidad instrumental debe hacerse "desde" un Registro, sin que quepa el acceso directo por un particular desde su ordenador, la misma limitación impuesta a la publicidad instrumental por el artículo 222.8 de la Ley Hipotecaria, con la diferencia de que en el registro de condiciones generales no hay legitimación alguna del solicitante que deba controlar el Registrador a través del cual se insta la información, pues de la Ley 7/1998 se desprende que el acceso a la información es irrestricto y libre para cualquiera; sobre la ilegalidad del artículo 21, que la cuestión estriba en que la Ley 7/1998 ha previsto un Registro público a cuya información se "accede", y no un registro que sale a la calle mediante el reparto gratuito de unos libros que reflejan parte de su contenido y que como fichero que es de titularidad pública sus usos son los que están previstos en la norma que ha dispuesto su creación, pero no otros (artículo 20 de la Ley 15/1999); sobre la ilegalidad del artículo 22 que radica en su párrafo 1, se remite a lo expuesto sobre la ilegalidad del artículo 4; en relación con la que radica en su párrafo 2, en cuanto reconoce fuerza vinculante al dictamen cuando las dos partes expresamente lo hicieran constar así en la solicitud, el reproche de ilegalidad se revela bastante fácil ya que la Ley 7/1998 dice que el dictamen del Registrador no será vinculante y el Reglamento dice otra cosa y sanciona dos supuestos en que el dictamen tiene carácter vinculante, y de ser cierto lo que afirma el Abogado del Estado-que el precepto no sirve para nada ya que la fuerza vinculante del dictamen, de existir, se hallaría extramuros del Registro-, no se alcanza a ver el motivo de crear gratuitamente inseguridad con una norma abierta a la interpretación, cuando la Ley 7/1998 ni lo demandaba ni daba pie para ello; y en cuanto al segundo supuesto que reconoce fuerza vinculante al dictamen, aunque no haya sometimiento de las partes, la ilegalidad es sangrante incluso en el procedimiento ya que, algo de tanta relevancia, se introdujo superado el trámite de audiencia y después del informe del Consejo de Estado, sin que se salve ni por la referencia del representante del Colegio de Registradores al pedigrí de la norma, como fruto de una observación del Ministerio de Sanidad y Consumo, ni por las observaciones del Abogado del Estado en su habitual estrategia escapista; y en cuanto a la ilegalidad que radica en el primer inciso del párrafo 3 rechaza las argumentaciones del Abogado del Estado porque persiste en la confusión entre aquello que las partes pueden encargar a un tercero cualquiera y lo que le incumbe al Registrador, al que el reglamento permite hacer mas cosas que las previstas en la Ley y encima con fuerza de obligar; sobre la ilegalidad del primer inciso del párrafo 4, que el Reglamento carece de habilitación para convertir a los Registradores en dictaminadores oficiales a instancia de una sola de las partes y por precio tasado, sin que sea aceptable el argumento de la voluntariedad ya que este Dictamen no es voluntario al menos para alguna de las partes, y sobre la ilegalidad que radica en el segundo inciso del párrafo 4, destaca que el e carácter no vinculante de este segundo dictamen no puede ser garantía de salvación ya que por imperativo legal todos los dictámenes adolecen de esa vinculación; ); sobre la ilegalidad del artículo 23, que a los argumentos de la demanda, que no han sido contestados de contrario, debe añadirse la Sentencia de la Sala 3ª (Sección 6ª) del Tribunal Supremo de 22 de mayo de 2000, que ha declarado la nulidad del art, 131 del Reglamento Hipotecario por haber infringido la garantía constitucional de reserva de Ley sobre el ejercicio de la potestad jurisdiccional, por la atribución de la competencia a un determinado orden jurisdiccional; y sobre la ilegalidad del artículo 24, que la remisión genérica que se ha efectuado carece del mas mínimo sentido al tratarse de oficinas que podrán tener una cierta similitud de tipo operativo, pero exhiben contenidos y efectos situados el uno en las antípodas del otro y que además abre inútilmente una cuestión interpretativa que en materia constitucionalmente tan sensible como la tutela del consumidor, resulta incompatible con la seguridad jurídica, pues si la única similitud es procedimental, a estos temas debería restringirse la remisión; efectuando finalmente unas observaciones acerca de la impertinencia del argumento de Derecho comparado empleado por el Abogado del Estado y acerca del contexto de este Reglamento, e interesando que se dicte sentencia conforme con los términos suplicados en su escrito de demanda.

Con fecha 11 de junio de 2001, el representante procesal del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España presentó escrito de conclusiones, aduciendo, acerca de la presunta incompletud del expediente administrativo, que no ha llegado a indicarse qué sugerencias de los Ministerios "hacen referencia a textos que no responden ni a la redacción del "tercer texto" ni a las sugerencias del Consejo de Estado, y que el expediente está completo careciendo de base las afirmaciones vertidas de contrario; sobre la pretendida nulidad del Real Decreto impugnado por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, que la contraparte desvirtúa el trámite de conclusiones al no hacer sino una reiteración de las afirmaciones contenidas en su escrito de demandas, obligándole a reiterar las razones que deben fundamentar la desestimación y que por lo que se refiere a la presunta infracción del artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, por mucho que se esfuerce la recurrente en calificar de omitido dicho trámite fueron oportunamente efectuadas las consultas que de acuerdo con el artículo 24.1.d) de la misma Ley hacen innecesario el previsto en el apartado c), y que no se ha solicitado informe del Consejo General de la Abogacía Española porque sus funciones no guardan relación con el objeto de la norma, ni de la Agencia de Protección de Datos porque ni el objeto del Registro de Condiciones Generales de la Contratación ni su Reglamento inciden en el ámbito de la normativa de Protección de Datos de carácter Personal, y que el argumento de contrario referido a que no pueden ser considerados como Asociaciones de Consumidores y Usuarios más representativas, a los efectos de tener por efectuada la consulta, el Consejo General de Consumidores y Usuarios y el Instituto de Consumo, por ser estos organismos de carácter público, no empece la validez del trámite y mucho menos la improcedente cita del artículo 22 de la Ley 26/1984, y por lo que se refiere al Consejo General de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio, que las diferencias entre las funciones atribuidas a los Corredores de Comercio y a los Notarios justifican el diferente criterio seguido en uno y otro caso en orden a la audiencia prevista en el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno; que el Dictamen del Consejo de Estado afirma que la tramitación del expediente ha sido correcta quedando cumplidas las exigencias legales y alude a la mera conveniencia de haber concedido audiencia a los Corredores de Comercio y no a otras entidades entre las que pudieran encontrarse las que cita la contraparte, ni alude tampoco al hecho de que dichos informes hayan sido emitidos en el momento y sobre el documento en que lo fueron; y en cuanto a la presunta infracción relativa al momento de la emisión de informe por parte de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, que ni la propia Secretaría cuestionó la legalidad del procedimiento seguido o del texto que fue sometido a su examen, ni el Consejo de Estado concluyó en su dictamen que la circunstancia anterior constituyera una infracción del artículo 24.2 de la Ley del Gobierno, sin que se sostengan los argumentos aducidos de contrario, remitiéndose en cuanto a las alegaciones de la contraparte relativas a la introducción de modificaciones en el texto sujeto a elaboración, a lo alegado en el escrito de contestación; acerca de la ilegalidad de los artículos 2.1.b) y c), que no habiéndose dispuesto expresamente la inscripción de las sentencias desestimatorias de las acciones, no puede entenderse cometida la extralimitación, por lo que debe ser desestimado el motivo de impugnación y en cuanto al artículo 2.2 que la contraparte realiza una interpretación interesada e incorrecta de lo dispuesto en el artículo 11.3 de la Ley 7/1998, que dice vulnerado, porque lo que la Ley si que no exige es que haya recaído sentencia firme y pretender identificar la terminación del procedimiento con la existencia de sentencia firme es contrariar abiertamente el espíritu de la Ley; acerca de la nulidad del artículo 3, que el hecho de que la recurrente considere preferible o mas conveniente un modelo registral distinto del adoptado, no puede bastar para fundamentar una pretensión de nulidad por ilegalidad; acerca del artículo 4 del Reglamento, que no puede predicarse que la tacha de incompletud sea susceptible de viciar a la norma de nulidad; sobre la ilegalidad del artículo 5, que dicho precepto no hace sino recoger las previsiones de la Ley; acerca de la pretendida ilegalidad del artículo 7, que la misma recurrente suministra los argumentos para que el motivo de impugnación sea desestimado, ya que la norma que se dice vulnerada, el artículo 54.1 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, no es aplicable al depósito de meros formularios; sobre la impugnación de los artículos 8,11,13,16 y 19.3 del Reglamento, que reiterando en el escrito de conclusiones las afirmaciones de la demanda, se ha desaprovechado la ocasión de concretar cual es la causa de nulidad, entre las previstas en el articulo 62.2 de la Ley 30 /1992 que se está alegando; sobre la ilegalidad del artículo 9 y por lo que se refiere a la impugnación de los párrafos 2 y 8, que no inciden sobre otros registros públicos, sino que se limitan a aprovechar la estructura dispensada por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles, por lo que se refiere a la impugnación del numero 3 , que su legalidad aparece claramente a la vista del artículo 11.8 de la Ley 7/1998, que debe presidir su interpretación, y del párrafo 4 siguiente, conforme al cual también pueden presentar los modelos de condiciones generales las personas físicas o jurídicas que se hayan adherido a algún contrato que las contenga, siempre que estén autorizados por el predisponente o de las entidades legitimadas para interponer las acciones colectivas declarativa, de cesación o retractación,, y en cuanto a la ilegalidad del numero 5 del precepto, que la correcta interpretación del precepto lleva a concluir que en el mismo no concurre ninguna causa de nulidad, sin que tampoco hayan quedado desvirtuadas las alegaciones contenidas en los escritos de contestación a la demanda en relación con el último inciso del apartado 5 del artículo 9, por las conclusiones de la contraparte que solo juegan a crear confusión malinterpretando las afirmaciones de la Abogacía del Estado en unos casos y de esta representación en otros; acerca del artículo 10, que tampoco se concreta la causa legal de nulidad que concurriría, por lo que la impugnación carece de fundamento; sobre la ilegalidad del artículo 14, en cuanto al apartado 4 que como reconoce la recurrente ilegible es aquello que materialmente no es susceptible de ser leído y a partir de ahí que quiera calificarse como superflua u obvia la mención contenida en el inciso es una cosa y otra bien distinta que de ello pretenda deducirse la ilegalidad del precepto por una presunta invasión de la función jurisdiccional; en cuanto al apartado 5, que dicho precepto no contiene ninguna referencia ni directa ni remotamente indirecta al plazo para recurrir y mucho menos a su computo por lo que difícilmente puede infringir dicha norma ; acerca de la ilegalidad del artículo 15, en cuanto al primer apartado, que resulta patente que el pretendido motivo de ilegalidad reglamentaria es una decisión de la Ley 7/1998 y no una creación del Reglamento y que por otro lado ni se altera el objeto del Registro, ni se imponen requisitos no previstos en la Ley, y por lo que se refiere al apartado 2, que ni el Consejo de Estado, ni el Consejo General del Poder Judicial han apreciado ilegalidad en este punto, y que lo único que hace el artículo es establecer una presunción de persistencia que en nada empece que la misma pueda ser acreditada en un momento anterior y por cualesquiera otros medios, y en lo que atañe a la impugnación del apartado 4 por no adecuarse al régimen sancionador del artículo 24 de la Ley 7/1998, que la previsión reglamentaria se limita a desarrollar lo dispuesto en el artículo 11.4 de la Ley; sobre el artículo 17 del Reglamento, que la infracción que se dice cometida se monta sobre una hipotética maniobra fraudulenta que en todo caso quedaría desvirtuada por el sistema de publicidad instaurado y por los efectos legales que el ordenamiento jurídico anuda a las mismas; sobre el artículo 18 del Reglamento, no habiéndose efectuado comentarios adicionales de contrario, se remite a lo alegado en su momento; acerca de la presunta ilegalidad del artículo 19, en su párrafo 2, que en ningún momento ha quedado concretado qué precepto legal habría sido vulnerado y que dicho párrafo no sólo recoge la previsión del artículo 11.7 de la Ley, sino que además ha asumido la observación que en este punto formuló el Consejo de Estado; sobre la presunta ilegalidad del artículo 20, en cuanto a su párrafo primero, que no se está sustituyendo la función de los Secretarios Judiciales ya que lo único que se ha previsto, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 11.5 y 7 de la Ley es la publicidad del contenido del Registro y que una cosa es que la certificación acredite el contenido del Registro y otra muy distinta que la existencia y veracidad del acto a que hace referencia dicho asiento no pueda acreditarse por otro medio; en cuanto al párrafo tercero, que teniendo en cuenta la previsión del artículo 11.1 de la Ley y el hecho de que la Exposición de Motivos diga que se aprovechará la estructura de los Registros de la Propiedad y Mercantiles, no se comprende el motivo de la impugnación; y en cuanto al párrafo 5, que ni la molestia del colectivo a que pertenece la recurrente ni la supuesta inidoneidad de sistema de publicidad establecido autorizan a tildar de ilegal y nulo el precepto; acerca de la ilegalidad del artículo 21 del Reglamento, que el objeto de la normativa que se dice transgredida es absolutamente ajeno al objeto del Registro ; sobre el artículo 22 del Reglamento, en cuanto al párrafo primero se remite a lo dicho con relación al artículo 4, en cuanto a los apartados 2 y 3 que fue valorado positivamente por el Consejo General de Poder Judicial y por el propio Consejo de Estado, y en cuanto al párrafo 4, que no ha quedado desvirtuado lo argumentado en el escrito de contestación a la demanda; acerca de la ilegalidad del artículo 23 del Reglamento, se remite a lo argumentado en el escrito de contestación a la demanda, entendiendo que no procede la impugnación porque la previsión reglamentaria, en línea con el artículo 11.10 de la Ley 7/1998, se remite a la legislación hipotecaria, estableciéndose por otro lado el control de los Tribunales civiles, por lo que no puede existir indefensión, ni la Administración se sustrae al control jurisdiccional; y sobre la ilegalidad del artículo 24 del Reglamento, que las conclusiones de la recurrente no consiguen privar de su importancia a la mención reglamentaria de que la remisión supletoria se efectúa "en cuanto no se oponga" a la naturaleza del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, lo que definitivamente elimina el riesgo de que en defecto de previsión expresa, sean aplicadas al mismo disposiciones distorsionadoras; terminando con la súplica de que se dicte Sentencia desestimando el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto.

El Abogado del Estado, al evacuar el traslado conferido para conclusiones, adujo que daba por reproducidas las objeciones ya formuladas a la demanda, terminando con la súplica de que se diese por finalizado el proceso y por reproducidas también la peticiones ya expresadas en el escrito de contestación.

Declaradas conclusas las actuaciones por diligencia de ordenación de 17 de septiembre de 2001, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó, una vez remitidas por la Sección Séptima de la Sala a esta Sección, el día 5 de febrero de 2002, en que tuvo lugar con observancia en la sustanciación del proceso de las reglas establecidas por la ley.

Esta Sala ha visto conjuntamente otro recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el mismo Reglamento (Autos 160/2000), cuyos motivos de impugnación vienen a ser prácticamente idénticos a los esgrimidos en éste, por lo que las razones para estimarlos o desestimarlos son esencialmente coincidentes con las lógicas diferencias derivadas de que una y otra sentencia son redactadas por distinto magistrado ponente en evitación de una acumulación de autos que hubiese retrasado la resolución definitiva del pleito.

Sostiene, en primer lugar, la Asociación recurrente, la nulidad de pleno derecho del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, aprobado por Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre, por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno, al haberse omitido el trámite de audiencia previsto en los apartados 1 c y d de dicho precepto y por haber prescindido del trámite de información pública, inexcusable en este caso dada la naturaleza de la disposición, y, finalmente, considera la Asociación demandante que el Reglamento es nulo también por no haberse emitido el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia después de la modificaciones introducidas en el segundo texto del Proyecto de Reglamento, y también por haberse llevado a cabo alteraciones en el tercer texto del Proyecto con posterioridad al dictamen del Consejo de Estado, cuestiones todas que examinaremos por separado.

En cuanto a la omisión del trámite de audiencia contemplado en el artículo 24.1 c) y d) de la Ley 50/1997, la Asociación recurrente denuncia que no se haya solicitado informe de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios más representativas, como requiere el artículo 22.1 y 2 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la defensa de lo Consumidores y Usuarios, del Consejo General de la Abogacía Española, del Consejo General de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio, y, al evacuar el escrito de conclusiones, también echa de menos el informe de la Agencia de Protección de Datos, aparte de que algunos informes emitidos por los organismos consultados lo fueron al primer proyecto, modificado por el segundo, lo que invalida aquéllos.

En contra de lo alegado por la Asociación recurrente, en el procedimiento de elaboración del Reglamento impugnado informó el Consejo de Consumidores y Usuarios, que constituye el órgano de representación y consulta a nivel nacional, integrado por representantes de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios, según establece el artículo 22.5 de la citada Ley 26/1984.

La falta de audiencia a los Corredores de Comercio ha quedado subsanada, como opina el Abogado del Estado, al haberse integrado con los Notarios mediante Ley 55/1999, cuyo Consejo General fue oído oportunamente.

Tampoco el Reglamento impugnado puede considerarse una disposición general en cuya elaboración, conforme al Estatuto General de la Abogacía y a la Ley de Colegios Profesionales, tenga que informar el Consejo General de la Abogacía, pues el Registro que dicho Reglamento organiza no afecta concreta y directamente a la profesión de abogado.

Otro tanto cabe decir de la ausencia de informe de la Agencia de Protección de Datos, debido a que el Reglamento en cuestión, al tiempo de su elaboración, no desarrollaba precepto alguno de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, reguladora del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal, derogada por la ahora vigente Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.

El que los informes, efectivamente emitidos por los organismos o corporaciones consultados, lo fueran con anterioridad al segundo texto del proyecto de Reglamento definitivamente aprobado no invalida el trámite de audiencia ni exige que se vuelva a pedir nuevo informe dado que éstos son preceptivos pero no vinculantes y se ha conseguido el fin perseguido, que no es otro que quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición se ilustre con el criterio de los organismos consultados.

Por lo que respecta a la falta de información pública, que puede resultar anómala dado que se trata de organizar el funcionamiento de un Registro de Condiciones Generales de la Contratación, de modo que pudiera considerarse que venía aconsejada dicha información pública por la naturaleza de la disposición, no es tampoco exigible conforme a lo dispuesto por el artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, ya que dicho Registro, a pesar de tener como finalidad la protección de los consumidores frente a cláusulas contractuales abusivas en evitación de su inclusión en los contratos que suscriban, tiene, no obstante, un significado primordialmente técnico, por lo que no resulta aconsejable esa información pública por no suponer una garantía de mayor acierto en su regulación.

Tanto el hecho de que el informe de la Secretaria General Técnica recayese antes de elaborarse el definitivo texto del Proyecto de Reglamento como la circunstancia de haberse introducido alteraciones después del dictamen del Consejo de Estado, no sugeridas por éste, tampoco invalidan el procedimiento de elaboración de aquél.

Es cierto que la redacción definitiva del texto aprobado difiere del Proyecto remitido para informe a ambos organismos consultados, pero tales innovaciones no son sustanciales ni ajenas a los términos de las respectivas consultas, por lo que no era preciso nuevo informe.

La Sentencia de esta Sala de 27 de mayo de 1993, cuya doctrina reitera la de 31 de enero de 2001 (recurso 507/1998, fundamento jurídico tercero), declara que es necesario compatibilizar el carácter final del dictamen del Consejo de Estado, como juicio de síntesis de todas las cuestiones planteadas e informes específicos emitidos con anterioridad, con el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno (artículo 97 de la Constitución y 23.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre), de la que resultaría desapoderado éste si hubiese de ajustarse literalmente en la redacción definitiva del texto reglamentario a dicho dictamen, pues sólo si se regulasen materias no incluídas en el Proyecto remitido a dictamen o su ordenación resultase completa o sustancialmente diferente, sin haber sido sugerida por el propio Consejo de Estado, debería recabarse sobre estos extremos nuevo informe, ya que el titular de la potestad reglamentaria ostenta la potestad de introducir en el texto remitido al Consejo de Estado las reformas que considere adecuadas para la redacción final sin otro límite que el expresado (Sentencias de 6 de octubre de 1989 y 11 de diciembre de 1991).

Desestimados los vicios formales denunciados como motivos de nulidad radical del Reglamento impugnado, examinaremos cada uno de los preceptos de éste que la Asociación recurrente tacha de ilegales y nulos de pleno derecho, comenzando por los apartados b y c del artículo 2.1, cuya nulidad radical no precisa de especiales explicaciones por cuanto en estos se alude, como objeto de inscripción en el Registros, a «las sentencias firmes» y, por consiguiente, tanto estimatorias como desestimatorias, a pesar de que, conforme a los artículos 11.4 y 22 de la Ley 7/1998, de 13 de abril, sólo son inscribibles las «sentencias firmes estimatorias».

Otro tanto cabe decir del inciso segundo del párrafo último del artículo 2.2 cuando establece que, «una vez prorrogadas [las anotaciones preventivas] no se cancelarán sino en virtud de resolución judicial que acredite la finalización del procedimiento o que lleve a cabo la ejecución provisional de la sentencia dictada en el mismo, de conformidad con lo establecido en las vigentes leyes procesales».

Este precepto da por supuesto que es posible ejecutar provisionalmente una sentencia estimatoria de una acción individual de nulidad o colectiva de cesación, con manifiesto olvido de que las únicas sentencias que son objeto de inscripción son las sentencias firmes estimatorias, según establece claramente el artículo 11.4 de la Ley 7/1998, y, por consiguiente, hasta tanto no recaiga sentencia firme estimatoria sólo cabe su inscripción (artículo 22 de la propia Ley) sin otros efectos que los de la anotación preventiva, por lo que si ésta se ha prorrogado hasta la terminación del procedimiento en virtud de mandamiento judicial, según permite el artículo 11.3, último párrafo, de dicha Ley, resulta contrario a éste permitir su cancelación en virtud de la ejecución provisional de la sentencia, cuando esta ejecución no puede tener más eficacia que el de la anotación preventiva existente, razón por la que este segundo inciso del último párrafo del artículo 2.2 es igualmente nulo de pleno derecho, como postula la Asociación notarial demandante.

Sostiene la demandante que el párrafo primero del artículo 3 del Reglamento impugnado es nulo de pleno derecho por convertir al Registro de Condiciones Generales de la Contratación en una Sección del Registro de Bienes Muebles, a pesar de la diferente naturaleza de aquél.

Las razones, que asisten a la recurrente para criticar la configuración del Registro de Condiciones Generales de la Contratación como una Sección del Registro de Bienes Muebles, no son suficientes para llegar a la conclusión de que el artículo 11 de la Ley 7/1998, de 13 de abril, impide así organizarlo por venir concebido en la Ley como un Registro autónomo, de modo que no podemos declarar ilegal dicho precepto reglamentario por más que pueda ser inoportuna o técnicamente desacertada la solución elegida por la Administración demanda.

Continúase en la demanda arguyendo contra la legalidad del artículo 4 del Reglamento impugnado por considerarlo incompleto, pero la imperfección de un precepto reglamentario, por no contemplar todos los posibles supuestos, no es causa de su ilegalidad sino de su perfectibilidad, que, en cualquier caso, no resulta irresoluble por cuanto el ordenamiento jurídico no admite vacíos, de modo que las inscripciones, no contempladas en la regla de competencia contenida en dicho precepto, habrán de practicarse acudiendo al empleo de la analogía como principio general para la aplicación de las normas jurídicas (artículo 4.1 del Código civil).

Impugna también la Asociación demandante el artículo 5 del Reglamento cuestionado en cuanto establece que «de los distintos objetos de inscripción en el Registro de las condiciones generales sólo el depósito de las condiciones generales de contratación es voluntario», a pesar de que el artículo 11.4 de la Ley 7/1998 contempla también como voluntaria la inscripción de la persistencia en la utilización de cláusulas declaradas judicialmente nulas cuando aquélla se acredite suficientemente al Registrador.

No cabe duda que el carácter potestativo de los objetos de inscripción no queda reservado exclusivamente al depósito de las condiciones generales de la contratación, pues, como acertadamente se argumenta en la demanda, la inscripción de la persistencia en la utilización de cláusulas declaradas judicialmente nulas también se configura en el artículo 11.4 de la Ley 7/1998 como potestativa, según se deduce de la expresión que emplea dicho precepto, tanto en el apartado 2 como en el segundo inciso del apartado 4, de "podrán", a diferencia de sus apartados 3 y 4, primer inciso, en que la expresión "serán" demuestra su carácter imperativo o de oficio, lo que comporta la anulación del mentado artículo 5 del Reglamento.

A mayor abundamiento cabe decir que, dada la finalidad protectora del Registro, la anotación preventiva o inscripción es exigible cuando se demanda o se ha declarado por sentencia la nulidad de las cláusulas pero no en los supuestos contemplados en el artículo 11.2 y 4, segundo inciso, de la Ley 7/1998, pues la seguridad jurídica no se refuerza con la inscripción de la persistencia de condiciones generales ya declaradas nulas y, por consiguiente, inscritas las sentencias que así lo dispusieron.

Discute la recurrente la legalidad del artículo 7 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación por cuanto no exige constancia de nota administrativa alguna sobre la situación fiscal del documento, ejemplar, tipo o modelo en que se contengan las condiciones generales, por vulnerar tal regulación reglamentaria la normativa tributaria y concretamente el artículo 54.1 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

No podemos, sin embargo, compartir tal apreciación porque el documento, ejemplar, tipo o modelo que se debe depositar para conseguir la inscripción de las condiciones generales es meramente un formulario, que no tiene otra finalidad que dar a conocer la cláusula que se pretende inscribir al margen de los contratos en que se haya incorporado o pretenda incorporar, por lo que, aun cuando no sería necesario que el Reglamento contuviese esa previsión, tampoco está de más que lo haga patente para evitar la confusión, que pudiera plantearse en la práctica, entre esos simples formularios, que es preciso depositar para conseguir la inscripción, y que, como tales, no documentan ni acreditan actos o contratos sujetos al referido impuesto, y los documentos en que constan actos o contratos para los que rige, sin lugar a dudas, el precepto contenido en el artículo 54.1 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, aprobado por Real Decreto-Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, a cuya plena vigencia no se opone el precepto reglamentario cuestionado, que, de alguna manera, se limita a advertir que los formularios a depositar para llevar a cabo la inscripción no están sujetos a gravamen fiscal, pues, como acertadamente se apunta en la propia demanda, «no revelan capacidad económica alguna» (artículo 31.1 de la Constitución).

Cuestión distinta es la de los documentos que contengan la celebración de actos o contratos sujetos al impuesto, que sea preciso presentar para justificar o acreditar cualquier extremo e incluso para dejarlos en depósito, como en el supuesto contemplado por el artículo 15.1 (cuya legalidad o ilegalidad examinaremos en su momento dado que también ha sido objeto de impugnación), pues en estos casos el precepto reglamentario no puede ni pretende dejar sin efecto lo establecido con carácter general en el artículo mencionado del Texto Refundido de la Ley del Impuestos de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentos.

Sigue la demandante con la impugnación del apartado 1 del artículo 8 por cuanto se decanta por el sistema de folio personal por razón de la persona del predisponente.

No cabe duda que la acción colectiva de retractación puede dirigirse contra quien recomienda la cláusula, sea o no el predisponente, pero, como certeramente se apunta por la propia Asociación demandante, siempre existe un predisponente, aunque la acción no se esgrima contra él, por lo que no es absurda la llevanza del Registro de Condiciones Generales por el sistema de folio personal por razón de la persona del predisponente.

Se reclama también la declaración de ilegalidad de los apartados segundo, tercero y quinto del artículo 9 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación.

Del apartado segundo se cuestiona que la presentación pueda realizarse en cualquiera de los Registros de la Propiedad, Mercantiles o de Bienes Muebles, porque incide, sin habilitación legal para ello, en el régimen jurídico de otros Registros públicos.

En contra del parecer de la Asociación notarial demandante, el precepto contenido en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley 7/1998, de 13 de abril, habilita al Reglamento combatido a organizar el Registro de Condiciones Generales de la Contratación, y, el lugar de presentación de los modelos, formularios o mandamientos judiciales para alcanzar su inscripción es una previsión meramente organizativa, que no incide en el régimen jurídico de esos otros Registros en los que pueden presentarse los documentos para conseguir su inscripción, insistiendo en lo ya expresado al examinar la invocada ilegalidad del artículo 3 por cuanto el desacierto técnico, si no conculca los principios de legalidad y de jerarquía normativa o vulnera derechos, no es objeto de control jurisdiccional aunque compartamos las críticas efectuadas desde el prisma de la oportunidad.

Toda la razón asiste, sin embargo, a la Asociación demandante cuando proclama la ilegalidad del apartado tercero del artículo 9 al extender la legitimación para solicitar la inscripción de las condiciones generales al que las recomiende, por cuanto el artículo 11.8 de la Ley 7/1998, enumera, de forma cerrada, los que pueden solicitar la inscripción y, entre ellos, no está el recomendante, de modo que el mencionado apartado es nulo de pleno derecho en cuanto autoriza a suscribir la solicitud a éste, pues, si bien podrá interesar el depósito en representación, como apoderado o mandatario, del predisponente, nunca podrá hacerlo en nombre y derecho propio.

También debemos estimar la pretensión de nulidad del inciso último del apartado 5 del mismo artículo por lo ya expresado al examinar la legalidad del artículo 5 del Reglamento, debido a que la anotación preventiva de demanda debe ser decretada de oficio, dado el carácter imperativo del artículo 11.3 de la Ley 7/1998, al establecer que «serán objeto de anotación preventiva......», de manera que tal medida cautelar no puede quedar supeditada a la solicitud del interesado y deberá ser, en todo caso, acordada por el Juez.

Sin embargo, el defecto en el inciso primero de ese apartado de la mención «al texto de la cláusula afectada junto con la ejecutoria de la sentencia firme estimatoria» queda subsanado por lo establecido en el apartado 6 del mismo precepto, en el que se establece que «deberá acompañarse mandamiento al efecto presentado por duplicado que contenga literalmente las condiciones generales afectadas », razón por la que tal inciso no contraviene lo dispuesto en el artículo 11.8 de la Ley 7/1998, sobre condiciones generales de la contratación.

La ilegalidad, postulada por la demandante, del artículo 10 del Reglamento combatido se basa en la exigencia de diferentes requisitos en la presentación por vía telemática o soporte magnético respecto de la presentación ordinaria, al requerirse para la primera una firma electrónica avanzada «que permita apreciar la identidad del remitente», pero no podemos compartir tal apreciación, en primer lugar porque se trata de una cuestión de mera organización del Registro para lo que estaba habilitada por el artículo 11.1 párrafo segundo, de la Ley 7/1998, la Administración demandada, y porque, desde un planteamiento técnico, no resulta desproporcionada la exigencia de autenticidad que disipe cualquier duda sobre la identidad del remitente.

La pretendida ilegalidad de los artículos 11 y 13 del Reglamento, que se basa en las razones para pedir también la del artículo 8, que contempla el sistema de folio personal por razón de la persona del predisponente, debe entenderse rechazada con los argumentos expresados para justificar la conformidad a la ley de este precepto, dado que, aunque se tate de una acción de retractación frente al recomendante que no sea predisponente, siempre existe un predisponente de la cláusula o condición general.

Respecto del artículo 14 se cuestiona la legalidad de los apartados cuarto y quinto, pero mientras la redacción de aquél es ambigua, éste no nos ofrece duda alguna su legalidad por no contravenir lo dispuesto, sobre plazos para recurrir, en el artículo 48.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues del precepto cuestionado no se deduce que el plazo para recurrir no deba computarse como se establece en la citada Ley de Procedimiento Administrativo Común, habiendo quedado, en cualquier caso, conjurados los temores de la recurrente desde que la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, ha disipado dudas respecto del cómputo de los plazos para interponer el recurso, fijándolo a partir de la notificación de la resolución o decisión (artículos 322, 326 y 327 del Texto Refundido de la Ley Hipotecaria, aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1946, reformados por la mencionada Ley 24/2001).

Más complejo es el entendimiento del apartado 4 del artículo 14 del Reglamento, en el que se establece que «el registrador suspenderá el depósito de las condiciones generales ilegibles en tanto se aclaren sus términos por el predisponente, sin perjuicio de las facultades que en el ejercicio de la función jurisdiccional corresponde a Jueces y Tribunales».

Es cierto que tanto la última parte del precepto como la aclaración, a la que en él se alude, pueden interpretarse como si de alguna manera se confiriese al Registrador el control de los requisitos de incorporación de las cláusulas o condiciones generales, a pesar de que tal cometido corresponde exclusivamente a los jueces y tribunales.

Con toda lógica se afirma en la demanda que resulta innecesaria la primera parte del precepto porque si la condición general es ilegible no es posible inscribirla hasta tanto resulte legible, de modo que no se trata tanto de si los términos de la cláusula son claros cuanto de si es posible o no leerla, y, por consiguiente, parece que el segundo término de la frase «en tanto no se aclaren sus términos por el predisponente» no se corresponde con el primero y sólo introduce confusión, que podría dar pie a una interpretación en el sentido de que el Registrador está facultado para controlar el requisito de la claridad para la incorporación de las cláusulas, lo que no resulta posible por cuanto la potestad para decidir si en las condiciones generales concurren o no los requisitos de incorporación, previstos en los artículos 5.4 y 7.b) de la Ley 7/1998, está reservada a la Jurisdicción, lo que no se esclarece, sino todo lo contrario, con la última frase del precepto: «sin perjuicio de las facultades que en el ejercicio de la función jurisdiccional corresponde a Jueces y Tribunales», con lo que, dado el carácter concesivo de la frase, podría entenderse que el Registrador ejerce algunas facultades de control de los requisitos de incorporación, sin perjuicio de las que en plenitud corresponden a los jueces y tribunales.

Si así fuese, el precepto sería manifiestamente ilegal, pero al igual que los jueces debemos siempre optar por una interpretación de las leyes secumdum constitutionem, dado que hay una presunción de constitucionalidad de las leyes, también hemos de buscar la interpretación de los reglamentos que sea conforme a la ley, porque la actuación de la Administración así debe presumirse (artículo 103.1 de la Constitución).

Este planteamiento nos lleva a una interpretación de ese confuso precepto acorde con el régimen jurídico de las Condiciones Generales de la Contratación, cuyo Registro, según la Exposición de Motivos de la Ley 7/1998, no tiene otro fin que «permitir la posibilidad efectiva de un conocimiento de las condiciones generales de la contratación para hacer efectivo el ejercicio de las acciones contra la condiciones generales no ajustadas a la ley», de modo que las funciones del encargado de dicho Registro nunca se pueden extender a lo que es competencia judicial, como es el control de los requisitos de incorporación a los contratos de las condiciones generales, y concretamente los de su transparencia, claridad, concisión y sencillez (artículos 5.4 y 7 b) de la Ley 1978), quedando reducidas a verificar si concurren los requisitos exigidos para el mero depósito de las condiciones generales, a practicar las anotaciones preventivas reguladas en la Ley, a inscribir las sentencias firmes estimatorias y a dar publicidad a las cláusulas en los términos que resulten de los correspondientes asientos.

Partiendo del indicado sistema legal, el Registrador sólo está facultado, conforme al apartado cuarto del artículo 14, a suspender el depósito de las condiciones generales que resulten ilegibles hasta tanto se subsane tal defecto y sea posible leerlas, aunque no se entiendan por ser oscuras, confusas o incomprensibles, de modo que la aclaración, a que alude dicho precepto, no permite al encargado del Registro examinar los requisitos de incorporación establecidos en los artículos 5 y 7 de la Ley 7/1998, pues ha de limitarse a suspender el depósito hasta tanto lo ilegible sea legible, mientras que la expresión concesiva sin perjuicio no tiene otro alcance que reconocer que el control de los requisitos de incorporación de las cláusulas y condiciones generales, previstos en la ley, corresponde exclusivamente a los jueces y tribunales.

Del artículo 15 del Reglamento se reclama por la recurrente la declaración de ilegalidad de los apartados primero, segundo, cuarto y quinto.

El primero porque extiende la inscripción de la persistencia en la utilización de las cláusulas declaradas judicialmente nulas a los supuestos en que tal declaración lo haya sido en virtud de una acción individual, a pesar de que el artículo 12.2 de la Ley sólo obliga al predisponente a abtenerse de usar una condición general reputada nula cuando así se haya declarado en virtud de una acción colectiva de cesación, y, además, es nula también porque exige, para inscribir, depositar el ejemplar del contrato en el que aparezcan tales cláusulas y porque requiere que previamente se haya inscrito la sentencia firme de nulidad.

La impugnación no puede prosperar porque la aplicación concordada de lo dispuesto en los apartados tercero y cuarto del artículo 11 de la Ley 7/1998 no permite distinguir entre acciones individuales o colectivas, de modo que la persistencia, a que alude el último inciso del artículo 11.4 de la mencionada Ley, puede derivar tanto de acciones colectivas como individuales.

En cuanto al depósito del contrato, requerido por el precepto reglamentario controvertido, no viene impuesto sino como medio de acreditar la persistencia en la utilización de condiciones generales declaradas nulas, que es el objeto de inscripción y no es objeto de ésta el ejemplar del contrato, que se presenta como prueba de la contumacia, aun cuando deba quedar depositado.

Entendemos que no es ilegal que el Reglamento requiera la previa inscripción de la sentencia porque ésta es obligatoria, según lo dispuesto por el propio artículo 11.4 de la Ley 7/1998.

El segundo apartado del artículo 15 se afirma por la recurrente que es nulo de pleno derecho al limitar los efectos de una sentencia firme con un requisito, cual es el del transcurso de tres meses desde la fecha de inscripción, que no está previsto en la Ley.

No podemos compartir este parecer porque el precepto se limita a establecer una presunción iuris tantum, con lo efectos de excusar de la prueba al favorecido por ella, lo que no implica que si, antes del transcurso de ese plazo, se acredita la persistencia en la utilización de cláusulas declaradas judicialmente nulas, no deba inscribirse también dicha persistencia.

Ahora bien, la ilegalidad del precepto combatido no radica en las razones expresadas por la Asociación recurrente sino en que un reglamento no es instrumento o medio idóneo para establecer una presunción legal, según la interpretación que tradicionalmente se hizo del texto del artículo 1250 del Código civil, que requería, para establecer presunciones, la reserva de ley formal, cuyo precepto, hoy derogado por la Disposición Derogatoria única de la Ley 1/2000, de 7 de enero, ha quedado redactado de forma análoga en el vigente artículo 385 de esta Ley, en el que se reitera en sus diversos apartados la exigencia de que la presunción venga establecida por ley, a lo que se debe añadir que la norma reglamentaria tampoco podría establecer una presunción contraria al precepto contenido en el artículo 11.4, último inciso, de la Ley 7/1998, que requiere que «se acredite suficientemente» la persistencia, y, en consecuencia, el precepto impugnado, que ahora comentamos, debe ser declarado nulo de pleno derecho.

Al apartado cuarto del artículo 15 se le tacha de ilegal por limitar la cancelación de los asientos de persistencia a los supuestos contemplados en el propio precepto, a pesar de que existen otros, como el derivado de una resolución administrativa definitiva y firme que, al término de un procedimiento sancionador, declare que no hubo persistencia en la utilización de cláusulas nulas.

No compartimos la aludida razón de nulidad del precepto porque se trata de una mera cuestión de oportunidad o de corrección técnica, que no puede ser valorada a efectos de una declaración de nulidad, puesto que no cabe inferir del artículo 20 de la Ley 7/1998, que la resolución administrativa, declarando que no procede sancionar, tenga eficacia cancelatoria de la inscripción de persistencia o contumacia, decisión que podría venir determinada por circunstancias ajenas al hecho de la persistencia.

Finalmente, se denuncia la ilegalidad del apartado 5 de este mismo artículo 15 porque introduce la posibilidad de practicar anotaciones preventivas por persistencia en la utilización de cláusulas nulas, a pesar de que el artículo 11.4, inciso último, de la ley 7/1998, sólo contempla la inscripción de tal persistencia.

Tampoco puede prosperar esta impugnación porque el precepto debe entenderse referido a un hipotético proceso judicial encaminado a la declaración de persistencia, que podrá tener lugar en virtud de acción directa o cuando se impugne en sede jurisdiccional la resolución del Registrador teniendo por no acreditada aquélla.

Se vuelve a insistir por la Asociación recurrente en la falta de acomodación a la acción de retractación, que supone el hecho de que el artículo 16 del Reglamento impugnado refiera la comunicación que el registrador provincial debe dar al central a la persona del predisponente pues la acción de retractación puede dirigirse frente al recomendante, que no sea el predisponente.

Rechazamos esta motivo de nulidad del mencionado precepto por las razones ya expresadas para desestimar los motivos invocados contra los artículos 8, 11 y 13 del mismo Reglamento, dado que siempre existe un predisponente, que permite organizar el Registro por el sistema de folio personal en razón de la persona del predisponente con independencia del acierto o desacierto de tal medida, que, en cualquier caso, queda amparada por lo establecido en el párrafo segundo del artículo 11.1 de la Ley 7/1998, de 13 de abril.

La recurrente reputa ilegal el segundo inciso del apartado 1 del artículo 17 del Reglamento por cuanto dispone que «se considerará como fecha de la inscripción para todos los efectos legales la del asiento de presentación que deberá constar en la inscripción misma», porque ello supone recortar, en virtud de la mecánica registral, el plazo de prescripción de las acciones colectivas.

Este precepto debe ser declarado radicalmente nulo por contradecir abiertamente lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 7/1998, de 13 de abril, según el cual «las acciones colectivas de cesación y retractación prescriben por el transcurso de dos años desde el momento en que se practicó la inscripción de las condiciones generales cuya utilización o recomendación pretenden hacer cesar», de manera que, al anticiparse el plazo de prescripción en virtud de lo establecido en el precepto impugnado a la fecha del asiento de presentación con el subterfugio de establecer que «se considerará como fecha de la inscripción para todos los efectos legales la del asiento de presentación», se elude el precepto legal, que lo fija concretamente desde el momento en que se practicó la inscripción, sin que por influencia del sistema registral inmobiliario, que tanto y tan negativamente ha pesado en la redacción del Reglamento combatido, pueda señalarse como fecha de la inscripción la del asiento de presentación.

La Asociación recurrente sostiene la ilegalidad del artículo 18 del Reglamento porque vulnera los requisitos legales de incorporación o no incorporación de las condiciones generales a un determinado contrato, sobre lo que, además, un Reglamento, cuya finalidad es organizar el Registro de Condiciones Generales de Contratación, nada tiene que decir que no sea reproducir literalmente lo establecido en la Ley 7/1998.

No se puede negar que el citado artículo 18 del Reglamento viene a establecer cuándo y cómo se entienden cumplidos los requisitos de incorporación de las condiciones generales a los contratos y los supuestos en que ha de entenderse que las cláusulas, previstas en los artículos 5 y 7 de la Ley 7/1998, no quedan incorporadas al contrato, de modo que, al regular, aun con mera finalidad aclaratoria, una materia para la que no se tenía habilitación legal, por venir ésta restringida a la organización del Registro de Condiciones Generales, habría causa suficiente para considerar que el precepto combatido se ha extralimitado, pero, es más, su ilegalidad se corrobora por las serias dudas interpretativas que introduce en la exégesis de los mencionados preceptos legales y, ante todo, porque establece una presunción legal por vía reglamentaria, lo que, como ya hemos indicado, no resulta posible en nuestro sistema jurídico, lo que acarrea inexorablemente su nulidad de pleno derecho.

Prosigue la impugnación del artículo 19.2 y 3 del Reglamento, porque en el segundo se limita el acceso a la información y en el tercero la referencia al predisponente no se acomoda a la acción de retractación.

El apartado segundo es uno de los supuestos en que el peso del sistema registral inmobiliario hace incurrir en ilegalidad a la norma reglamentaria que examinamos por apartarse de los preceptos contenidos en el artículo 11.5 y 6 de la Ley 7/1998, que dispone que el Registro de Condiciones Generales de la Contratación será público y que todas la personas tienen derecho a conocer los asientos registrales, información que el precepto comentado denomina publicidad formal para dotarla de valor jurídico, derivado de la responsabilidad y control profesional del registrador, con lo que, en definitiva, se restringe el acceso directo al Registro y se limita el derecho legal a conocer el contenido de los asientos registrales, cuyas limitaciones no se subsanan con la previsión de publicar periódicamente su contenido, que contempla el mismo precepto.

Por las razones ya repetidas, no consideramos, sin embargo, ilegal la previsión del apartado tercero de este precepto, coherente con lo dispuesto en el artículo 8 del mismo, que organiza el Registro por el sistema del folio personal en razón de la persona predisponente.

Del artículo 20 del Reglamento se impugna el primer inciso del apartado 1, el segundo inciso del apartado 3 y el apartado 5, en cuanto éste último sólo permite acceder a la base de datos desde los registros provinciales o desde el central y no autoriza un acceso telemático libre.

El primer inciso del apartado 1 dispone que la publicidad formal podrá realizarse mediante certificación o nota simple informativa, lo que, según la Asociación recurrente, dificulta el acceso a la información, y así lo consideramos nosotros también porque con ello se han introducido en un Registro público, con un régimen jurídico completamente distinto del Registro de la Propiedad, los modos y maneras de publicidad de éste, y así la diferencia entre certificación y nota simple no sólo hace innecesariamente costoso el conocimiento de los asientos para los interesados con la consiguiente limitación que ello supone para la publicidad, sino que carece de sentido cuando el propio precepto impone que en uno y otro caso se recojan literalmente las condiciones generales depositadas, de modo que la distinción aparece sólo como un medio para justificar la llamada publicidad formal, a la que se pretende dotar de un valor jurídico por estar realizada bajo la responsabilidad y control del registrador, sin que ese carácter, peculiar del sistema inmobiliario registral, sea predicable del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, creado por el artículo 11 de la Ley 7/1998, de 13 de abril, en el que, por tal razón, no se pueden implantar los modos o formas de publicidad del Registro de la Propiedad al tener uno y otro naturaleza y finalidad completamente distintas, salvo que se conculque abiertamente el artículo 7 de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993, para cuya transposición se promulgó el capítulo III de la Ley 7/1998, de 13 de abril y, singularmente, en cuanto a la publicidad del Registro de Condiciones Generales de la Contratación y la información de sus asientos, los apartados 5 y 6 del artículo 11 de dicha Ley.

Del segundo inciso del apartado 3 del artículo 20 se cuestiona que los Registradores mercantiles deban hacer constar en la publicidad formal que expidan la circunstancia de que la sociedad o entidad inscrita ha depositado condiciones generales de sus contratos, porque ello vulnera el Código de Comercio en cuanto a la publicidad formal de los Registros Mercantiles.

Ciertamente, el artículo 23.1 del Código de Comercio establece que «la publicidad se hará efectiva por certificación del contenido de los asientos expedida por los Registradores o por simple nota informativa o copia de los asientos y de los documentos depositados en el Registro», de modo que el precepto impugnado viene a introducir un dato en la información, que debe dar el Registrador mercantil, no previsto en el transcrito precepto del Código de Comercio sino que consta en otro Registro, cual es el de Condiciones Generales de la Contratación, con lo que la extralimitación del Reglamento impugnado es evidente al incidir en el régimen del Registro Mercantil, para lo que el autor del Reglamento examinado carecía de habilitación legal, y sin que el precepto en cuestión pueda tener hoy su justificación en la obligación de colaboración entre Registradores, impuesta por el artículo 222.8 de la Ley Hipotecaria, redactado por Ley 24/2001, de 27 de diciembre, pues el auxilio recíproco entre Registradores no permite incluir en la publicidad formal que expiden extremos no previstos legalmente.

No es estimable, sin embargo, la tacha de ilegalidad que la Asociación demandante hace al apartado 5 del artículo 20 del Reglamento de Condiciones Generales de la Contratación por no permitir un acceso telemático libre a la base de datos formada por la actuación coordinada de los registradores provinciales y central, lo que, según aquélla, constituye una limitación del acceso a la publicidad instrumental.

Consideramos, más bien, que restringir el acceso telemático a esa base de datos de modo que sólo pueda efectuarse desde los registros provinciales y central constituye una garantía para la publicidad instrumental en evitación de manipulaciones o televaciado del contenido de aquella base, que no incide en el carácter público del Registro de Condiciones Generales de la Contratación que preserva el mentado artículo 11.5 de la Ley 7/1998, de acuerdo con el también citado artículo 7 de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993.

La Asociación demandante considera que el artículo 21.1 del Reglamento impugnado es ilegal al imponer al Registrador central de Condiciones Generales de la Contratación la realización de una publicación anual donde consten las sentencias inscritas como consecuencia de acciones individuales o colectivas porque con ello se infringe la normativa sobre protección de datos, ya que ello implica un uso y tratamiento de los datos del Registro para una finalidad distinta para la que fueron recabados, a cuyo fín sería necesario una habilitación legal que no existe.

Efectivamente, el artículo 21.1 del Reglamento no se refiere a la publicidad periódica de los asientos registrales, a que alude el artículo 19.2 del propio Reglamento, sino a una publicación anual de sentencias inscritas, que constituye una base separada de los asientos registrales que cualquiera persona tiene derecho a conocer.

Nos parece, sin embargo, que la ilegalidad no está en que constituya una publicación separada de la propia base de datos del Registro, que los Registradores podrían facilitar dado el carácter público de éste, sino que la ilegalidad estriba en que lo que es objeto de inscripción son las ejecutorias, que contienen sólo la parte dispositiva, por lo que la confección de una publicación, que recoja sentencias íntegras, implica dar a la publicidad datos contenidos en el encabezamiento o el cuerpo de ellas, que no se recogen en el fallo, lo que podría afectar a aspectos amparados por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, y por el artículo 18.4 de la Constitución, de manera que el precepto cuestionado debe ser declarado radicalmente nulo.

La Asociación demandante formula hasta cuatro objeciones al artículo 22, dado que el apartado primero es ilegal por incompleto al dejar sin Registro competente una serie de supuestos y que el apartado segundo también es radicalmente nulo porque el artículo 13 de la Ley 7/1998 establece, en contra de lo permitido por este precepto reglamentario, que el «dictamen del Registrador no será vinculante», sin que la previsión reglamentaria tenga amparo tampoco en el artículo 12.4 de la Ley de Arbitraje, y menos en la Disposición Adicional Primera de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, como parece dar a entender dicho apartado segundo, alcanzando la ilegalidad al apartado tercero igualmente porque ensancha las funciones del registrador en contra de lo establecido por el artículo 13 de la Ley 7/1998, para terminar propugnando la declaración de nulidad radical del apartado cuarto porque, en contra de lo establecido en la Ley 7/1998, extiende el dictamen del Registrador a las acciones individuales y rompe la exigencia legal de solicitud conjunta por ambas partes, además de no señalar el registrador competente para emitir dictamen, con lo que resultan diluidos los criterios de competencia y se produce también una extralimitación de las competencias del Registrador, puesto que sólo puede calificar la validez de las Condiciones Generales de la Contratación cuando emite el dictamen previsto en el artículo 13 de la Ley 7/1998, debiéndose limitar en lo demás a verificar la concurrencia de los requisitos exigidos para el mero depósito de las Condiciones Generales de la Contratación, como se dispone en el artículo 14 del propio Reglamento.

Todas las objeciones formuladas por la Asociación recurrente al artículo 22 del Reglamento son atendibles a excepción de la primera, porque el que el apartado primero de este precepto atribuya la competencia para emitir el dictamen de conciliación, previsto en el artículo 13 de la Ley 7/1998, al registrador provincial de condiciones generales de la contratación competente no vulnera lo establecido en este artículo de la Ley, que se limita a permitir a las partes, antes de la interposición de las acciones colectivas de cesación, retractación o declarativa, someter la cuestión al Registrador de Condiciones Generales sobre la adecuación a la Ley de las cláusulas controvertidas, de modo que si el artículo 4 del propio Reglamento, cuya conformidad a derecho hemos considerado indudable al examinar su impugnación, establece la competencia para inscribir las condiciones generales de los contratos, los mandamientos y las ejecutorias en favor del Registro correspondiente al domicilio social o profesional del predisponente o, en su defecto, al del establecimiento principal desde donde dirija y gestione fundamentalmente sus negocios, lo razonable es que la competencia para emitir dictamen de conciliación venga atribuida al encargado de ese Registro, sin que exista vacío alguno porque, como dijimos antes, en el sistema jurídico la analogía (artículo 4.1 del Código civil) permite aplicar una norma a un supuesto no expresamente contemplado por ella cuando exista identidad de razón, de modo que en cualquier caso, no expresamente previsto, cabe aplicar analógicamente las reglas de competencia en atención a la semejanza.

Los preceptos que atribuyen competencias difícilmente pueden prever todos los supuestos que la realidad depara, pero esta limitación no las transforma en antijurídicas sino en perfectibles, tarea esta que sólo puede asumir la Jurisdicción mediante la interpretación en cada caso.

No es preciso abundar en razones para explicar la ilegalidad del apartado 2 del artículo 22, al establecer salvedades al carácter no vinculante del dictamen, a pesar de que el artículo 13 de la Ley 7/1998, de 13 de abril, es categórico cuando en su último inciso dispone que «el dictamen del Registrador no será vinculante», sin que tal salvedad pueda tener amparo en la Ley de Arbitraje, porque el dictamen contemplado por el artículo 13 de la Ley 7/1998 no reúne las características para poderlo considerar incluído en la Ley 36/1988, de 5 de diciembre, sin que, según el artículo 12.4 de ésta, puedan actuar como árbitros quienes ejercen funciones públicas retribuidas por arancel, y mucho menos puede encontrarse cobertura al dictamen vinculante del Registrador en el principio de autonomía de la voluntad recogido en el artículo 1255 del Código civil, como apunta el Colegio profesional demandado, ya que este mismo precepto excluye de aquélla los pactos contrarios a la ley, que en este caso establece tajantemente que el dictamen del Registrador no será vinculante.

También se excede de la previsión legal el apartado 3 de dicho artículo 22 del Reglamento al establecer que el dictamen podrá consistir «en determinar el alcance o interpretación de alguna de las cláusulas cuestionadas», mientras que el aludido artículo 13 sólo le faculta al Registrador para «dictaminar sobre la adecuación a la Ley de las cláusulas controvertidas, pudiendo proponer una redacción alternativa a las mismas», a pesar de lo cual el precepto reglamentario va más allá permitiéndole determinar el alcance o interpretación de alguna de ellas, con lo que se invaden competencias estrictamente jurisdiccionales, pues sólo los jueces y tribunales ostentan la potestad de determinar el alcance o interpretación de cláusulas controvertidas.

El apartado cuarto del precepto comentado crea o configura un tipo de dictamen que no guarda relación alguna con el prefigurado en el artículo 13 de la Ley 7/1998 y que, por lo mismo, excede de las funciones de asesoramiento que a los Registradores corresponde hasta llegar a atribuirles el cometido de calificar, a instancia de una sola parte (predisponente o adherente), la validez de las condiciones generales, al mismo tiempo que le niega los efectos del dictamen de conciliación, de modo que realmente no es un dictamen de esta clase, por más que en el Reglamento se regule bajo tal epígrafe.

Ciertamente que cuando el encargado del Registro de Condiciones Generales actúa en funciones de conciliación a petición de ambas partes, previamente a la interposición de acciones colectivas, está facultado para pronunciarse sobre la adecuación a la Ley de las cláusulas controvertidas y proponer una redacción alternativa sin carácter vinculante, pero fuera de este singular cometido, que sólo puede darse cuando concurre el supuesto previsto en la Ley, sus funciones se han de constreñir a las referidas precisamente en el artículo 14 del propio Reglamento, sin perjuicio de que, al cumplirlas, esté lógicamente facultado para informar o asesorar, nunca para emitir calificaciones sobre la validez de las condiciones generales ni para pronunciarse sobre la adecuación de las cláusulas a la Ley, razón por la que el apartado cuarto del artículo 22 del Reglamento debe ser declarado también nulo de pleno derecho.

Se opone la Asociación demandante a la legalidad del artículo 23 del Reglamento, que regula los recursos contra las decisiones del Registrador por conculcar abiertamente el artículo 11.10 de la Ley 7/1998, que dispone que «contra la actuación del Registrador podrán interponerse los recursos establecidos en la legislación hipotecaria».

Efectivamente, al desarrollar el mencionado precepto reglamentario esta remisión genérica a la legislación hipotecaria no se ajusta exactamente a lo que aquélla disponía y menos a lo que ahora establece, después de la reforma introducida por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre (artículos 324 a 329, reformados por esta Ley, del Texto Refundido de la Ley Hipotecaria, aprobado por Decreto 8 de febrero de 1946).

Para evitar tal discordancia habría bastado con reiterar el precepto legal sin entrar en una materia reservada a la ley tanto por regular el procedimiento administrativo (artículo 105.c de la Constitución) como por señalar la Jurisdicción que, en definitiva, habrá de conocer (artículo 117.3 y 149.6 de la Constitución), según la doctrina recogida en nuestra Sentencia de 22 de mayo de 2000 (recurso 518/98, fundamentos jurídicos quinto a séptimo y décimo)

Finalmente, la Asociación recurrente sostiene que es ilegal el artículo 24 del Reglamento por cuanto establece como supletorios los preceptos del Reglamento del Registro Mercantil y, en su defecto, del Reglamento Hipotecario, en especial en cuanto a libros, asientos y publicidad formal, a pesar de la naturaleza dispar de estos Registros y del de Condiciones Generales de la Contratación.

Es cierto que la aplicación supletoria de los preceptos reguladores de los Registros Mercantil e Hipotecario al Registro de Condiciones Generales de la Contratación se supedita a que no se opongan a la naturaleza de éste, pero esta salvedad, por genérica y abstracta, no sólo no sirve para preservar la legalidad del precepto cuestionado y la seguridad jurídica en el acceso al Registro de Condiciones Generales de la Contratación, sino que puede sumir su régimen en total y permanente ambigüedad y conflictividad, al exigir en cada caso examinar si las normas señaladas como supletorias son o no contrarias a la naturaleza del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, lo que resulta impropio de un Registro público, cuyo régimen jurídico debe estar perfectamente definido para evitar que se desnaturalice su finalidad, en este caso la de ser un medio adecuado y eficaz para que cese el uso de cláusulas abusivas en los contratos celebrados entre profesionales y consumidores y la consiguiente protección de éstos, teniendo en cuenta que el control de los requisitos de incorporación de las cláusulas corresponde, en exclusiva, a los jueces y tribunales.

Finalidad difícil de conseguir y alcanzar si los vacíos en su regulación se colman con las normas reguladoras de otros Registros de significado tan distinto y hasta opuesto, a cuya incorrecta solución ha podido conducir el haber aprovechado, como dice textualmente la Exposición de Motivos de la Ley, la estructura dispensada por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles con funciones y competencias tan poco afines a las que son propias del Registrador de Condiciones Generales de la Contratación por más que aquéllas y éstas tengan que ser ejercidas por los mismos funcionarios.

Al no apreciarse mala fe ni temeridad en las partes litigantes , no procede hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, como establece el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 25 a 72 de la Ley de esta Jurisdicción.

La sentencia anula el artículo 5 del Reglamento impugnado, pero la razón en que se basa tal decisión es que el artículo 11.4 de la Ley 7/1998, de 13 de abril, contempla también, como potestativa, la inscripción de la persistencia en la utilización de cláusulas declaradas judicialmente nulas, a diferencia de las anotaciones, previstas en el apartado 3 del indicado precepto, y de la inscripción de las ejecutorias, en que se recojan sentencias firmes estimatorias, que se reputan necesarias, al utilizarse en el precepto la expresión serán con significado imperativo, a diferencia de podrán, de carácter meramente facultativo o voluntario.

Opino, al igual que mis colegas, que el precepto es nulo de pleno derecho por apartarse del sistema previsto por el artículo 11.2,3 y 4 de la Ley 7/1998, de 13 de abril, para las inscripciones y anotaciones en el Registro de Condiciones Generales de la Contratación, pero no porque el carácter potestativo o necesario de aquéllas se derive de las expresiones podrán y serán utilizadas en la Ley, sino porque de la propia regulación legal se deduce que, mientras la inscripción de las ejecutorias en que se recojan sentencias firmes estimatorias es necesaria por imperativo del artículo 22 de la propia Ley, y así se recoge abiertamente en el capítulo V de su Exposición de Motivos, los otros tres supuestos son potestativos, incluidas las anotaciones preventivas de demandas, que, por más que el precepto utilice la expresión serán, lo cierto es que tales anotaciones preventivas no cabe acordarlas de oficio por impedirlo el artículo 721.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil 1/2000.

Como cualquier otra medida cautelar específica, la contemplada en el apartado 3 del artículo 11 de la Ley 7/1998, de 13 de abril, debe llevarse a cabo por el procedimiento establecido para su adopción por los artículos 730 a 736 de la citada Ley de Enjuiciamiento civil, de modo que consideramos, a diferencia de lo declarado en la sentencia, que el último inciso del apartado quinto del artículo 9 del Reglamento impugnado, en el que se dispone que «entretanto se tomará anotación preventiva de demanda si el juez, a instancia del interesado, así lo ordena», es acorde con el sistema legal y, por consiguiente, no debe ser declarado nulo de pleno derecho.

La Sala estima conforme al artículo 11.8.c de la Ley 7/1998 el primer inciso del apartado quinto del artículo 9 del Reglamento impugnado dado que en el apartado sexto del mismo artículo se requiere que el mandamiento contenga literalmente las condiciones generales afectadas, como exige aquel precepto de la Ley.

A mi entender, no es esa la razón por la que la Asociación recurrente tacha de ilegal el indicado precepto del Reglamento impugnado, sino porque limita la inscripción en el Registro de las Condiciones Generales de la Contratación a los supuestos de sentencia firme, mientras que del contenido del artículo 11.8 c se deduce, según dicha Asociación, que también podrá solicitarse su inscripción en los casos de anotación preventiva de la interposición de una acción, dado que el mandamiento debe incorporar el texto de la cláusula afectada conforme a lo establecido concordadamente por los artículos 11.8 c) de la Ley 2.2 del Reglamento.

Opino que el inciso primero del apartado 5 del artículo 9 de este Reglamento es conforme a derecho, pero no por las razones expresadas en la sentencia sino porque los argumentos esgrimidos por la Asociación demandante no son atendibles.

El propio representante procesal de ésta reconoce que es ilógico que por vía de anotación preventiva de la interposición de una acción declarativa se consiga la inscripción de una cláusula de Condiciones Generales de Contratación, de modo que lo que cabe solicitar, cuando se ha mandado anotar preventivamente una demanda, es la inscripción de la cláusula cuestionada en el pleito con el limitado alcance de una medida cautelar, y por ello es conforme al precepto legal que la norma reglamentaria disponga que, hasta tanto no haya sentencia firme estimatoria, se tomará anotación preventiva de la demanda si el Juez, a instancia del interesado, así lo ordena, ya que, como expusimos anteriormente, no cabe acordar la práctica de medidas cautelares de oficio.

Para evitar en la práctica registral una exégesis diferente a la interpretación que hace la Sala del artículo 14.4 del Reglamento, me parece que debería declararse en la parte dispositiva de la sentencia que tal apartado del artículo 14 es ajustado a derecho siempre que se interprete y aplique en la forma y con el alcance expresados en esta nuestra sentencia, de lo que hay precedentes, como en la sentencia de 31 de enero de 2001 (recurso 507/1998), dado que la Jurisdicción, si bien carece de potestad para determinar la forma como debe quedar redactado el precepto de una disposición general en sustitución del anulado, la ostenta para efectuar su correcta interpretación, a la que habrá de ajustarse en el futuro la aplicación de la norma.

La Sala declara conformes a la ley 7/1998 los apartados 1, 4 y 5 del artículo 15 del Reglamento que, en mi opinión, constituyen una auténtica extralimitación reglamentaria.

Este precepto regula la inscripción de la persistencia en la utilización de cláusulas declaradas nulas, de modo que la primera incongruencia con la Ley se manifiesta en su apartado quinto, en el que se alude a las anotaciones preventivas realizadas por persistencia en la utilización de cláusulas nulas, a pesar de que la ley sólo contempla una anotación preventiva respecto de la interposición de las demandas y no cuando de hacer constar en el Registro la persistencia en la utilización de cláusulas declaradas judicialmente nulas se trata porque, en este caso, el artículo 11.4, segundo inciso, de la Ley 7/1998, sólo permite su inscripción, y, por consiguiente, no cabe la anotación preventiva a que alude el Reglamento, sin que el esfuerzo de la Sala por salvar de la tacha de ilegalidad este apartado del artículo 15 resulte factible, ya que este precepto se limita a regular la inscripción que practica el registrador de la persistencia en el uso de cláusulas declaradas judicialmente nulas y no las anotaciones preventivas de demanda, contempladas en el artículo 11.3 de la Ley 7/1998, que tienen su propio régimen jurídico.

Otro tanto debe decirse del párrafo primero del artículo 15, en el que se permite la inscripción separada de la persistencia en la utilización de cláusulas declaradas judicialmente nulas por acción individual, a pesar de que, conforme al artículo 12.2 de la Ley 7/1998, la única acción que puede terminar en una condena de abstención futura es la acción colectiva.

La Sala muestra su oposición a la tesis de la Asociación demandante, quien sostiene la ilegalidad de permitir la inscripción de la persistencia en la utilización de cláusulas declaradas nulas en virtud de acción individual, con el argumento de que el artículo 11.4 de la Ley 7/1998 alude a las cláusulas declaradas judicialmente nulas, lo que puede resultar tanto de una acción colectiva como individual.

Pienso, sin embargo, que el modelo registral creado por el artículo 11 de la Ley 7/1998 ha de integrarse en el sistema jurídico establecido por dicha Ley, del que se deduce que sólo la acción colectiva de cesación impide utilizar en el futuro la condición general declarada nula (artículo 12.2), mientras que la acción individual tiene por objeto un caso concreto, por lo que es posible que en otro proceso haya recaído sentencia declarando que es válida la cláusula, y, por consiguiente, no parece razonable inscribir la persistencia en la utilización de una cláusula declarada nula en virtud del ejercicio de una acción individual cuando es posible persistir en su uso sin incurrir por ello en infracción alguna.

Tal interpretación es consecuencia lógica también de lo dispuesto por el artículo 20.1 y 4 de la Ley, que regula los efectos de las sentencias resolutorias de acciones colectivas.

Aunque la sentencia estimatoria firme de una acción individual ha de inscribirse en el Registro (artículos 11.4 y 22 de la Ley), el predisponente no está compelido a abstenerse de utilizar la cláusula de nuevo y si la usa no incurre por ello en infracción alguna (artículo 24 de la Ley), ya que sólo se tipifica como sancionable la persistencia en la utilización o recomendación de condiciones generales respecto de las que ha prosperado una acción colectiva de cesación o retractación, por lo que si, como consecuencia de una acción individual, el predisponente no está obligado a abstenerse de utilizar la condición general declarada nula ni si la usa incurre en infracción alguna, es impropio del sistema contemplado en la Ley que el artículo 15.1 del Reglamento permita inscribir la persistencia en la utilización de cláusulas declaradas judicialmente nulas en virtud de acción individual.

El precepto examinado se extralimita del sistema definido en la Ley 7/1998 no sólo por lo expuesto sino porque, aun declaradas judicialmente nulas las condiciones generales como consecuencia de una acción colectiva, las exigencias y requisitos impuestos por la norma reglamentaria se apartan y contradicen lo dispuesto en el artículo 11.2 y 4 de la mencionada Ley.

Como advierte la Asociación recurrente, el objeto del Registro de Condiciones Generales son los formularios contractuales y las sentencias judiciales, pero no los contratos, por lo que resulta improcedente nada menos que el depósito del ejemplar del contrato, privando de él a su titular, a pesar de que para inscribir la persistencia bastaría con la exhibición del contrato, acreditativa de la cláusula, y otro tanto sucede con la exigencia reglamentaria de haberse inscrito previamente la sentencia firme de nulidad, cuando pudiera ocurrir que, aun sin haber tenido aun acceso al Registro dicha sentencia, se acredite, de forma suficiente, al registrador la persistencia en la utilización de la cláusula declarada judicialmente nula, de modo que el requisito de la previa inscripción es innecesario, pues puede probarse la firmeza de la sentencia estimatoria por cualquier medio admisible en derecho, entre otros la oportuna certificación o testimonio, que permitiría inscribir la contumacia en el uso de cláusulas declaradas judicialmente nulas.

También se excede el Reglamento impugnado de su cometido de desarrollo en el apartado cuarto del artículo 15 cuando limita la cancelación de la inscripción de la persistencia en la utilización de cláusulas declaradas judicialmente nulas exclusivamente al consentimiento de cada uno de los adquirentes o legitimados para interponer las acciones colectivas, a cuya instancia se hubiese practicado la inscripción, y a la resolución judicial firme, a pesar de que en un procedimiento administrativo sancionador por persistencia en la utilización de condiciones generales, respecto de las que hubiese prosperado una acción de cesación, pudiera dictarse resolución administrativa, no impugnada en sede jurisdiccional, que declarase que no hubo tal persistencia, resultando incoherente con el sistema establecido en la Ley que tal declaración no tenga la virtualidad de cancelar el asiento de persistencia.

Señalan mis colegas, en cuanto a esta objeción de legalidad del precepto reglamentario que formula la Asociación demandante, que la terminación del procedimiento sancionador sin imponer sanción alguna podía venir determinada por circunstancias ajenas al hecho de la persistencia, pero a esto cabe replicar que en tal caso, lógicamente, no se produciría la cancelación, ahora bien, cuando la resolución administrativa declare inexistente o no acreditada la persistencia, debería decretarse la cancelación del asiento en que conste dicha persistencia por así requerirlo naturalmente el propio sistema de publicidad establecido por la Ley 7/1998, de 13 de abril, sin que compartamos la afirmación, que se hace en la sentencia, de que esta es simplemente una cuestión de oportunidad.

Estoy más de acuerdo en denominarla, como también hace la Sala en su sentencia, incorrección técnica del Reglamento, pero, a diferencia de su conclusión en el sentido de no poder ser valorada a efectos de la declaración de nulidad, opino que debe tener transcendencia a tal fin porque ese defecto de técnica incide negativamente en los derechos, intereses y garantías de quien figura en el Registro como contumaz en el uso de condiciones generales declaradas nulas, a pesar de no concurrir la reprochable persistencia en dicho uso, de modo que en sede jurisdiccional procede enmendar tal incorrección técnica, vulneradora de derechos, por el único medio de declarar su nulidad radical, pues a la Jurisdicción le está vedado, como hemos dicho, determinar la forma en que ha de quedar redactado el precepto (artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio).

En el apartado segundo del artículo 19 del Reglamento, no sólo se debe suprimir, para evitar su manifiesta ilegalidad, la expresión "que le dota de valor jurídico", sino también la que establece que la información "puede tener lugar como publicidad formal", ya que la libre información prevista en el artículo 11.6 de la Ley 7/1998, no puede quedar constreñida por formalidad de clase alguna y así lo reconoce la propia Sala al haber declarado nulo de pleno derecho el apartado primero del artículo 20 de dicho Reglamento.

Comparto la nulidad declarada del artículo 21 del Reglamento impugnado, pero no por las razones expresadas en la Sentencia, ya que, conforme a los artículos 11.4 y 22 de la Ley, el Juez debe ordenar la inscripción de las sentencias firmes estimatorias de acciones colectivas o individuales en el Registro de Condiciones Generales de la Contratación, por lo que, si bien la ejecutoria ha de recoger necesariamente el fallo junto con el texto de la cláusula afectada, como dispone el artículo 2.1 del propio Reglamento, ello no impide que en el mandamiento judicial se transcriba la sentencia firme estimatoria de una acción individual o colectiva, que con ese contenido aparecerá en el asiento registral, mientras que lo que el precepto cuestionado establece no es más que la publicación de los extremos inscritos de la sentencia.

Creemos, por el contrario, que la ilegalidad radica en que la publicación periódica de las sentencias inscritas, a que alude el controvertido precepto, implica un uso y tratamiento de los datos del Registro de Condiciones Generales para una finalidad que no es meramente la de su publicidad a través del propio Registro sino mediante una publicación anual independiente y separada de los asientos del Registro, para lo que se precisaría una singular habilitación legal y hubiera requerido, además, oír en el procedimiento de elaboración del Reglamento cuestionado a la Agencia de Protección de Datos, a la que no se dio audiencia.

En definitiva, estoy de cuerdo con la nulidad de pleno derecho de los artículos 5 y 21 del Reglamento impugnado, pero no por las razones expuestas en la sentencia sino por los argumentos recogidos en este voto disidente, mientras que, en contra del parecer de la Sala, considero que el segundo inciso del apartado quinto del artículo 9 de dicho Reglamento es ajustado a derecho, pero son ilegales, sin embargo, los apartados primero, cuarto y quinto del artículo 15 del mismo Reglamento, aprobado por Real Decreto 1828/1999, de 5 de diciembre, e igualmente la expresión "puede tener lugar como publicidad formal" del artículo 19.2 de éste, debiendo declararse en la parte dispositiva de la sentencia la conformidad a derecho del artículo 14.4 de dicho Reglamento siempre que se aplique en la forma que la propia Sala lo interpreta en el fundamento jurídico correspondiente.

Dado en Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, juntamente con el voto particular, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha de lo que como Secretario, certifico.