STS, 19 de Febrero de 2002

PonenteFrancisco González Navarro
ECLIES:TS:2002:1128
Número de Recurso166/2000
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO?
Fecha de Resolución19 de Febrero de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
  1. JESUS ERNESTO PECES MORATED. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Febrero de dos mil dos.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en Sección con los señores al margen anotados, el recurso contencioso administrativo que con el núm. 166/2000, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el COLEGIO DE ABOGADOS DE BARCELONA. Habiendo sido parte recurrida LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO . Contra el Real Decreto 1828/1989 de tres de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por el representante procesal del COLEGIO DE ABOGADOS DE BARCELONA se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo. Una vez recibido se le entregó a la parte recurrente para formalizar la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos suplicó a la Sala: «Tenga por formulado el presente escrito de demanda y, en su día, dicte sentencia estimando el presente recurso contencioso-administrativo declarando la nulidad de los artículos 2.1.b), 2.1.c), 14, 15, 17.1, 17.2, 22.2, 22.3, 22.4, 23 y 24 del Real Decreto 1828/1999, de conformidad con los fundamentos de este escrito».

SEGUNDO

El Abogado del Estado, contestó la demanda, oponiéndose a la misma mediante escrito en el que después de alegar lo que a su derecho convino, suplicó a la Sala: « tenga por presentado y admita escrito de contestación a la demanda formalizada en el Asunto nº 166/2000, desarrollando el proceso hasta dictar sentencia que desestime íntegramente las pretensiones de la recurrente, imponiéndole las costas del proceso».

TERCERO

No estimándose necesaria la celebración de vista pública de conformidad con lo establecido en el art. 78 de la Ley de fecha 27-12-1956, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba se dio concedió a las partes el término de quince días a fin de que presenten conclusiones sucintas, en los que alegaron lo que estimaron conveniente en conformidad con sus pretensiones.

CUARTO

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día SIETE DE FEBRERO DE DOS MIL DOS, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

A. En este recurso contencioso-administrativo, que se ha dictado por nuestra Sala con el número 166/2000, el Colegio de Abogados de Barcelona impugna el Real decreto 1828/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento de Registro de Condiciones Generales de Contratación.

El escrito de interposición del recurso se presentó el día 24 de febrero del 2000 en el Registro General del Tribunal Supremo.

  1. La citada Corporación profesional solicita a este Tribunal Supremo de España que declare la nulidad de los siguientes artículos del mencionado Reglamento: 2.1.b; 2.1.c; 14; 15; 17.1; 17.2; 22.2; 22.3; 22.4; 23; y 24.

    Sin embargo, y como se dirá dentro de un momento, la impugnación de los artículos 14 y 15 es más restringida de lo que este petitum parece indicar.

  2. En dos sentencias distintas, dictadas una y otra en 12 de marzo del 2002, nuestra Sala conoció ya de sendos recursos contencioso-administrativos, tramitados con los números 158/2000 y 160/2000, en los que se impugnaban determinados preceptos del mismo Reglamento. En ambas sentencias se declaraban nulos los que a continuación relacionamos:

    Artículo 2.1.b "Las ejecutorias en que se recoja el fallo de las sentencias firmes dictadas en el ejercicio de una acción individual de nulidad o no incorporación de condiciones generales, junto con el texto de la cláusula afectada".

    Artículo 2.1.c "Las ejecutorias en que se recoja el fallo de las sentencias firmes dictadas en el ejercicio de una acción colectiva de cesación, retractación o declarativa de condiciones generales, junto con el texto de la cláusula afectada".

    Artículo 2.2.c en el siguiente párrafo "o que lleve a cabo la ejecución provisional de la sentencia dictada en el mismo, de conformidad con lo establecido en las vigentes leyes procesales".

    Artículo 5 "Voluntariedad del depósito salvo en sectores obligatorios. De los distintos objetos de inscripción en el Registro de las condiciones generales sólo el depósito de las condiciones generales de la contratación es voluntario, salvo que se trate de un sector específico de la contratación impuesto por el Gobierno, a propuesta conjunta del Ministerio de Justicia y del Departamento ministerial correspondiente".

    Artículo 9.3 en cuanto incluye la expresión "o recomiende".

    Artículo 9.5 en el siguiente párrafo " Entretanto se tomará anotación preventiva de la demanda si el juez, a instancia del interesado, así lo ordena".

    Artículo 15.2 párrafo primero en cuanto dispone "se presumirá que existe persistencia en la utilización cuando los contratos en que aquéllas se incorporen tengan fecha posterior a la sentencia, siempre que hayan transcurrido tres meses desde la fecha de la inscripción de la sentencia firme en el Registro".

    Artículo 17.1 en cuanto dispone "Se considerará como fecha de la inscripción para todos los efectos legales la del asiento de presentación que deberá constar en la inscripción misma",

    Artículo 18 "Incorporación de condiciones generales depositadas. Los requisitos establecidos en los arts. 5 y 7 de la Ley sobre Condiciones Generales de la Contratación se entenderán cumplidos cuando conste en las condiciones particulares del contrato una referencia y un recibí, firmados por el adherente, a los datos de inscripción de las mismas en el Registro de Condiciones Generales y en la que figure que se le ha entregado un ejemplar de ellas. Esto no será de aplicación cuando alguna norma exija la incorporación material de las condiciones generales al documento".

    Artículo 19.2 en cuanto dispone "que la dota de valor jurídico".

    Artículo 20.1. "La publicidad formal podrá realizarse mediante certificación o nota simple informativa. En ambos casos recogerá literalmente las condiciones generales depositadas. El registrador expedirá las notas simples informativas en el mismo día de la solicitud y las certificaciones en el plazo máximo de dos días por persona respecto de la que se solicita información",.

    Artículo 20.3 inciso segundo en cuanto dice "Los Registradores mercantiles podrán hacer constar en la publicidad formal que expidan la circunstancia de que la sociedad o entidad inscrita ha depositado condiciones generales de sus contratos".

    Artículo 21 "Publicación. 1. El registrador central de condiciones generales de la contratación realizará además una publicación anual donde consten las sentencias judiciales inscritas como consecuencia del ejercicio de acciones individuales o colectivas de nulidad o no incorporación, así como de acciones colectivas de cesación, retractación o declarativas de condiciones generales, clasificadas por sectores y predisponentes. 2. Cualquier interesado tendrá derecho a obtener gratuitamente esta publicación. 3. El registrador central remitirá gratuitamente esta publicación al Consejo de Consumidores y Usuarios, al Instituto Nacional de Consumo y a los órganos responsables de consumo de las Comunidades Autónomas".

    Artículo 22.2 en cuanto establece "salvo que las dos partes expresamente lo hicieren constar así en la solicitud o cuando del examen realizado se aprecie que alguna cláusula está incluida en las previstas en la disposición adicional primera de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios".

    Artículo 22.3 en cuanto dispone "o en determinar el alcance o interpretación de alguna de ellas",.

    Artículo 22.4. "También podrá someterse a dictamen al registrador por parte del predisponente o del adherente, sin los efectos del dictamen de conciliación, la calificación de la validez de las condiciones generales. En estos casos, podrá someterse al registrador central o a cualquiera de los provinciales, y no se limitará a calificar los extremos a que se refiere el art. 14, sino la plena adecuación de las cláusulas a la Ley y a este Reglamento".

    Artículo 23. Recursos. 1. Ante la decisión del registrador de no practicar asiento de presentación, no expedir publicidad formal, o no emitir el dictamen de conciliación, y en general ante el incumplimiento de los deberes que le impone este Reglamento, el interesado podrá recurrir en queja directamente ante la Dirección General de los Registros y del Notariado. 2. Contra la decisión del registrador de suspender o denegar la inscripción o anotación preventiva de las condiciones generales o de la persistencia en su utilización cuando hayan sido declaradas judicialmente nulas, y en general contra la negativa a practicar cualquier asiento distinto del de presentación, podrá el interesado recurrir en vía gubernativa en los términos previstos en la legislación hipotecaria. En estos casos la resolución de la Dirección General no admitirá ulterior recurso, sin perjuicio de acudir a la vía judicial civil".

    Artículo 24. "Aplicación supletoria de los Reglamentos Mercantil e Hipotecario".

    En todo lo no previsto en los artículos anteriores y en cuanto no se oponga a su naturaleza, se aplicará lo establecido en el Reglamento del Registro Mercantil, y en su defecto en el Reglamento Hipotecario, en especial en cuanto a libros, asientos y publicidad formal».

SEGUNDO

El artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contenciosa-administrativa establece lo siguiente en los dos primeros incisos, de los tres de que consta: «La anulación de una disposición o acto producirá efecto para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada».

A la vista de este precepto, resulta improcedente examinar de nuevo en este recurso aquellos preceptos que fueron ya anulados por nuestra Sala al conocer de esos dos recursos citados: el 158/2000 y el 160/2000.Y esto es y debe ser así incluso en el caso de que los motivos alegados en el presente recurso sean distintos de los invocados en ese otro numerado con el 160/2000.

Todo esto significa lo siguiente:

  1. Los únicos preceptos sobre cuya adecuación a derecho debemos pronunciarnos aquí son el artículo 14, el artículo 15, y el artículo 17.2, [Adviértase ya, no obstante, que aunque el Colegio recurrente pide que se anule el artículo 14, en realidad, y según resulta del fundamento VIII de su demanda, la impugnación se refiere únicamente al número 3, letra a) y al número 3 letra d) de dicho artículo, así como a la palabra calificación» que emplea dicho artículo en su número 1. Y por lo que hace al artículo 15 sólo impugna en realidad sus dos primeros números, de los cuales, el inciso primero del número 2 fue anulado en el recurso 160/2000].

  2. Todos los otros que impugna también el Colegio de Abogado de Barcelona -o sean: el 2.1.b); 2.1.c); 23 y 24- fueron ya declarados nulos en esas dos sentencias son nulos según tiene declarado nuestra Sala en la citada sentencia de doce de febrero del dos mil dos, respectivamente dictadas en los recursos contencioso-administrativo que se tramitaron ante esta Sala y sección con los números 158 y 160.

  1. Pasamos, pues a analizar las razones que invoca la Corporación profesional recurrente en apoyo de su pretensión de que se anulen los artículos 14, 15 y 17.2 del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de Contratación.

Y es precisamente en el orden indicado -es decir siguiendo el del articulado de la norma reglamentaria impugnada y no el que se sigue el Colegio recurrente daremos respuesta a los argumentos de la parte recurrente, pese a que no es éste el orden que sigue el recurso.

TERCERO

A.- Las razones para impugnar el artículo 14 las expone la Corporación profesional recurrente en el fundamento VIII de su demanda, y versan sobre la pretendida contradicción entre las letras a) y d) de ese artículo 14 y el artículo 11.9 de la Ley 7/1998 que se pretende complementar.

Según la ley, «el Registrador extenderá, en todo caso, el asiento solicitado, previa calificación de la concurrencia de los requisitos establecidos» (art. 11.9).

Por su parte, el Reglamento impugnado dice, en lo que ahora importa, esto otro: «3. El Registrador denegará en el plazo señalado en el apartado 1 [cinco días hábiles], el depósito de las condiciones generales en los siguientes casos:

  1. Cuando la persona que solicita el depósito no estuviere legitimada para ello o no acreditase suficientemente su representación [...] d) Cuando de las circunstancias concurrentes resulte que las cláusulas no han sido redactadas con la finalidad de ser incorporadas a una pluralidad de contratos. Sin perjuicio de que se pueda acreditar de cualquier otra forma aquella finalidad, se entenderá que existe cuando se acompañe más de un contrato en el que sí se hubiera incorporado».

    La parte recurrente entiende que estos dos números suponen una injerencia en el ámbito de la competencia judicial, y esto por lo siguiente:

  2. Porque la exigencia de legitimación [letra a] es excesiva ya que se trata de una simple verificación de requisitos, y del artículo 6 de la Ley Hipotecaria y el 39 de su Reglamento resulta que es suficiente presentar los documentos y solicitar su inscripción para ser considerado representante del legitimado, y b) Porque se faculta al Registrador para realizar un juicio de valor [«que las cláusulas no han sido redactadas con la finalidad de ser incorporadas a una pluralidad de contratos»: letra d] que no puede, en verdad, realizar con la simple presentación de las cláusulas, y porque el representante no puede cargar con la obligación de acreditar que esas cláusulas ya han sido utilizadas o serán utilizadas en otros contratos.

    1. Ninguna de las dos tachas de ilegalidad que se imputan al reglamento en este precepto son aceptables a juicio de nuestra Sala.

  3. En cuanto a la primera debemos decir una vez más, pues nuestra Sala ha tenido ocasión de decirlo reiteradamente en las dos sentencias, citadas más arriba, en que tuvo ya que pronunciarse sobre la adecuación a ley del reglamento que nos ocupa, que la naturaleza del llamado Registro de Condiciones Generales de la Contratación tiene poco que ver con el Registro de la Propiedad. Dicho esto, la regla del número 3, letra a) no contradice el artículo 11.9 de la ley pues este número exige para que pueda extenderse el asiento solicitado que concurran los requisitos establecidos, y entre ellos figura el de poder solicitarla: número 8, letra b). Pues bien uno de los posibles solicitantes son precisamente los legitimados para ejercer acciones colectivas. Que en este caso la legitimación deberá ser comprobada parece obvio.

  4. Y en cuanto a la comprobación de las circunstancias concurrentes, el Abogado del Estado en su contestación a la demanda recuerda muy oportunamente que el art. 1 Ley 7/1998 determina, a efectos de inferir la precitada finalidad, como criterios susceptibles de consideración, "su apariencia externa, su extensión, y cualquiera otras circunstancias"; por lo que con independencia de que, mediante la aplicación de semejantes patrones y pautas, sea o no posible obtener conclusión indiscutible sobre la verdadera finalidad de las cláusulas depositadas, lo cierto es que no puede afirmarse exista diferencia o extralimitación, reprochable al Reglamento, como lo evidencia el que entre los criterios que, sin exhaustividad, y enunciativamente, recoge la Ley, se encuentre referencia a las circunstancias de cualquier clase, y el art. 14 se refiere "a las circunstancias concurrentes" (entre la que, sin lugar para la duda, cabe incluir la "apariencia externa" y la "extensión" de las cláusulas).

CUARTO

A.- Como ya hemos anticipado, aunque la Corporación profesional recurrente en su recurso solicita la anulación del artículo 15, sin matización ni especificación alguna, es lo cierto que su pretensión anulatoria es más restringida.

Téngase presente, en efecto, que el artículo 15 del Reglamento tiene cinco números, y el fundamento IX, en el que se razona la pretendida nulidad de dicho precepto, sólo se hace referencia a los números 1 y 2 del mismo.

Y debemos añadir que ese número 2 tiene dos incisos, de los cuales, el primero, fue ya anulado por nuestra Sala en las citadas sentencias de doce de febrero de dos mil dos (recurso de casación 158/2000 y 160/2000). Y la anulación que se postula aquí y ahora por el Colegio de abogados recurrente se refiere precisamente a ese primer inciso.

Todo lo cual implica que sobre lo único que en este caso tenemos que pronunciarnos es sobre la adecuación a derecho del número 1, puesto que la presunción combatida [prevista en el inciso primero del número 2] esta ya anulada por nuestra Sala.

  1. Lo que el Colegio arguye en relación con ese número 1 del artículo 15 es esto: «El artículo 24 de la Ley sanciona con multa la no inscripción de condiciones generales cuando sea obligatoria y la persistencia en la utilización o recomendación de condiciones generales respecto de las que haya prosperado una acción de cesación o retractación. Esta conducta sancionable es ampliada por el Reglamento (en su artículo 15) a los supuestos en que haya prosperado una acción individual (declarando nula aquella cláusula cuya utilización persistente quiere inscribirse para que sea sancionada). El Gobierno no puede ejercer la potestad sancionadora más allá del marco legal a que está sujeto, extendiéndolo a otros supuestos».

Nuestra Sala, sin embargo, no comparte esta imputación de ilegalidad.

Porque el artículo 24 de la Ley -y así lo recuerda el Abogado del Estado en su escrito de conclusiones- se limita a tipificar, como hecho sancionable con multa, 1) la falta de inscripción de condiciones generales (cuando sea obligatoria), y 2) la persistencia en la utilización o recomendación de condiciones generales respecto de las que haya prosperado acción de cesación o de retractación.

Se nos dice que se extralimitan los supuestos sancionables; pero lo cierto es que el art. 15 en absoluto tipifica infracción alguna, ni contiene norma de alcance sancionador.

Si a esto añadimos que los términos del art. 24 de la Ley no excluyen, como supuesto sancionable que la acción de cesación o de retracción que hubiere prosperado tuviera que haber sido ejercitada individualmente, no apreciamos que existan razones suficientes para declarar la nulidad del inciso segundo del número 2 del artículo 15.

QUINTO

A.- En el fundamento V, el Colegio de Barcelona impugna el artículo 17.2 del Reglamento. En esencia lo que viene a decírsenos es que el artículo 17.2, tal como está redactado, obliga a inscribir todas las sentencias, sean o no estimatorias, por lo que entra en contradicción frontal con el artículo 22 de la Ley.

  1. Es claro -y en esto debemos discrepar del parecer contrario sostenido por el Abogado del Estado en su contestación a la demanda- que el precepto contradice el artículo 20 de la Ley donde se regulan los efectos de la sentencia en cuyo número 1 se habla exclusivamente de las sentencias estimatorias, siendo lógico que sean éstas la que determinen la obligación de inscribirlas ya que son éstas las que alteran modifican y, en general, afectan a las Condiciones Generales de contratación.

Por todo lo cual, nuestra Sala entiende que el Reglamento -en este artículo 17.2- ha ido más allá de lo que exige el complemento indispensable y, en consecuencia, debemos anular y anulamos dicho número 2 del artículo 17.

SEXTO

Al no apreciarse mala fe ni temeridad en las partes litigantes y a la vista de lo que establece el artículo 139 de la Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede hacer expresa condena al pago de las costas causadas.

En virtud de lo expuesto,

FALLAMOS

Primero

Los artículos 2.1.b; 2.1.c; 15.2, inciso primero; 17.1; 22.2; 22.3; 22.4; 23; y 24,del Real decreto 1828/1999, de 3 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, así como los artículos 17.1, 22.2 y 22.3 en los incisos de cada uno de ellos que quedan reseñados en el fundamento primero, letra B de esta nuestra sentencia que se han impugnado por el Colegio de Abogados de Barcelona, en este recurso contencioso- administrativo han sido ya declarados nulos por sentencias firmes de esta sala 3ª del Tribunal Supremo de España de doce de febrero del 2002, dictada en los recursos contenciosos-administrativos 158/2000 y 160/2000. Y como esta anulación tiene eficacia general desde el día en que fue publicado su fallo, nuestra Sala no tiene que volver a formular nuevo pronunciamiento anulatorio respecto de ellos.

Segundo

En cuanto a los otros tres preceptos reglamentarios impugnados, y con estimación parcial del recurso, que nos ocupa, interpuesto por el Colegio de Abogados de Barcelona, debemos declarar y declaramos: a) El artículo 17.2 es nulo de pleno derecho. b) Debemos desestimar en cambio la pretensión de que se declare nulo el artículo 14 y el artículo 15.1 en cuanto a los concretos extremos que la parte recurrente señala pues todos ellos son conformes a derecho.

Tercero

No hay lugar a hacer especial pronunciamiento sobre costas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Francisco González Navarro, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario

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