Garantizar la responsabilidad por la gestión y el control en la contratación pública
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Dentro del sector público, se considera cada vez más importante el que las contrataciones sean objetivamente provechosas para los gobiernos y, en último término, para los contribuyentes y la sociedad en general. Los funcionarios encargados de las contrataciones se hallan en el punto de mira de la sociedad por la importante significación de las contrataciones en la economía.
La base fundamental de un sistema de contratación pública que funcione con integridad es el hecho de que sus mecanismos sean accesibles y estén a disposición para ser verificados y controlados en su funcionamiento interno. Por otra parte, la existencia de mecanismos para realizar reclamaciones y para poner en tela de juicio las decisiones administrativas contribuye a hacer más segura la imparcialidad del proceso. Para atender a las demandas de mayor responsabilidad por la gestión realizadas por los ciudadanos, algunos gobiernos han implementado mecanismos de control social directo de forma que los interesados (y no sólo el sector privado, sino también los usuarios, la sociedad en general, los medios, o simplemente el público) se involucren directamente en el escrutinio de la integridad de los procedimientos de contratación.
El registro exacto y por escrito de los diferentes estadios de un procedimiento es esencial para mantener la transparencia, hacer posible la existencia de una línea de decisiones fácilmente rastreables y controlables, servir como archivos oficiales de base para poder ser utilizados en reclamaciones administrativas o judiciales, así como ofrecer a los ciudadanos la oportunidad de controlar el uso de los fondos públicos. Las unidades administrativas necesitan disponer de procedimientos que garanticen que las decisiones en las que se basan las contrataciones están bien documentadas, justificadas y basadas en las leyes para que la responsabilidad pública sea impecable.
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Los archivos escritos pueden conservarse en papel o/y en forma electrónica. Algunos países han utilizado sistemas informáticos que suponen que la documentación de todos los pasos en los procesos de contrataciones públicas se realiza coercitivamente por este medio, permitiendo el control de la integridad de las actividades de los funcionarios en tiempo real (ver el ejemplo de la Agencia de Contrataciones del Ministerio del Interior alemán en Cuadro 4.1).
Cuadro 4.1. El flujo de trabajo electrónico: procesamiento y seguimiento de la información de la contratación pública en Alemania
La Agencia federal para la Contratación Pública, dependiente del Ministerio del Interior, ha establecido un sistema de trabajo informático que permite centralizar toda la información relacionada con el sistema de contratación pública y ofrece referencias de todas las distintas fases del procedimiento. Los funcionarios se apoyan en este sistema que les conduce a través del proceso, sistema cuya aplicación obliga al «principio de los cuatro ojos». Cada decisión debe estar fundamentada y documentada en los pasos obligatorios del procedimiento de contratación pública. Todos los archivos se custodian en un sistema informático de gestión de documentos.
La Agencia federal para la Contratación Pública ha tenido también en cuenta la importancia de un registro exacto de sus actividades, imprescindible para mantener la transparencia y ofrecer un rastro perfectamente seguible de las decisiones de contratación. Asimismo, existen supervisores que pueden acceder a cualquier documento, en cualquier momento. En caso de que se produzcan sospechas, la persona de contacto para la prevención de la corrupción puede también acceder a los documentos para inspeccionarlos. Este acceso no es visible para el funcionario involucrado. El departamento de gestión de calidad examina al azar los documentos del sistema, al tiempo que los auditores internos revisan las transacciones del pasado año. Estas inspecciones no se utilizan solamente para prevenir la corrupción, sino también para garantizar una contratación pública legal y económicamente productiva.
Fuentes: - Respuesta alemana al Cuestionario de la OCDE.
- Das Beschaffungsamt, A procurement agency that does more, Bonn, 2004.
Los sistemas informáticos ofrecen a menudo la posibilidad de archivar ésta por usuario, lo que permite que los funcionarios estén sujetos a responsabilidad por sus acciones y que puedan también rastrear irregularidades en el proceso. Se han utilizado sistemas informáticos para registrar y analizar datos sobre:
- Los aspectos financieros de la contratación pública, en particular, los archivos contables, por ejemplo en Brasil e Italia;
- Las características de los procesos de contratación pública, como los criterios usados, la frecuencia y las razones de las excepciones a procedimientos de concurrencia, en países como Alemania, Méjico, Portugal y Turquía;
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- El número de reclamaciones administrativas y de recursos, por ejemplo, en Polonia, Méjico y Turquía;
- El número y tipo de controles llevados a cabo en contrataciones en Polonia, las irregularidades detectadas y sanciones aplicadas en Méjico.
El mantenimiento de archivos depende de las búsquedas a aplicar. El objetivo más frecuente de los archivos es ofrecer un rastro que permita investigar. El mantenimiento de archivos contables adecuados es un elemento importante en el control interno. Éstos pueden contribuir también a la salvaguarda de activos, incluyendo la prevención y detección de fraudes. El tipo de archivos, nivel de documentación y tiempo de mantenimiento de los mismos en la contratación pública ha de ser proporcionado a la naturaleza de ésta y los riesgos a que se enfrenta. En particular, los archivos pueden variar dependiendo del periodo, la complejidad y lo delicado de la temática de la compra, así como del procedimiento utilizado. Por ejemplo, se archivará más estrictamente en casos de procedimientos de compras no sometidas a concurrencia.
En la mayoría de los países, no solamente se conservan los archivos apropiados por la administración encargada de la contratación pública, así como por las agencias de control interno, sino que también se ponen a disposición del público. El objetivo, en este caso, es proporcionar la necesaria información a los licitadores y otros interesados para presentar reclamaciones sobre la limpieza del procedimiento. Los archivos pueden ser parte del procedimiento (por ejemplo, la adjudicación de contratos en Turquía, o el proceso completo de contratación). En Noruega, recientemente, se realizó una reforma que obligaba a documentar todos los pasos del proceso de contratación pública para contratos por encima del umbral establecido en dicho país. Los archivos podrían estar restringidos a los licitadores, o, por el contrario, abiertos a otros interesados (por ejemplo, en Italia los ciudadanos y asociaciones de consumidores que tengan un interés concreto).
En unos pocos países (por ejemplo, en Brasil, Chile, Polonia, Suecia y los Estados Unidos) los archivos de la contratación pública están a disposición del público. En Suecia, quienquiera que tenga un interés concreto puede tener acceso a los archivos, lo que permite a los medios, las agencias dedicadas a hacer cumplir las leyes y al público en general la posibilidad de descubrir casos de malas prácticas y corrupción potencial en este campo. Más importante, la libertad de información actúa como preventivo, ya que el riesgo de detección de prácticas ilícitas o cuestionables aumenta. En Brasil, es obligatorio para la administración pública federal la difusión de toda la información relativa a los presupuestos y su ejecución a través de Internet, incluyendo la contratación pública. Ello ofrece oportunidad a los ciudadanos para el seguimiento del uso de los fondos públicos. Otro ejemplo es la Oficina del Controlador Oficial de Méjico, que hace públicos los datos de todas las sanciones administrativas a los funcionarios llevadas a cabo desde 2001, como resultado de procedimientos disciplinarios (ver Cuadro 4.2).
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Cuadro 4.2. La publicidad de las sanciones relacionadas con la contratación pública en Méjico
El Ministerio de Administración Pública, a través de su Unidad de Regulación de Contrataciones, Obras Públicas, Servicios y Patrimonio federal, reúne y publica información sobre licitadores, intermediarios y contratistas, así como sobre funcionarios que han sido sancionados por contravención de las leyes y normas de la contratación pública. Esta información se pone a disposición del público en el Informe de Actividades del Ministerio mencionado.
Durante 2005, 1.153 licitadores, intermediarios y contratistas fueron sancionados con descalificación, inhabilitación para participar en contrataciones públicas y multas. Esta lista puede ser consultada en la página web del Ministerio de Administración Pública
En relación con los funcionarios, se ejecutaron 3.592 sanciones administrativas contra 2.618 servidores públicos entre enero y agosto de 2005...
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