La garantía constitucional de la autonomía de las Corporaciones Locales frente a la ley: el conflicto local
| Autor | Javier Garda Roca |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid. Letrado excedente del Tribunal Constitucional |
| Páginas | 801-829 |
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La asamblea extraordinaria de la Federación Española de Municipios y Provincias (desde ahora, FEMP), celebrada en La Coruña a finales de 1993, definió como objetivo la consecución de un Pacto Local que clarificase el ámbito competencial de las Administraciones locales. Las posteriores bases para la negociación del «Acuerdo para el desarrollo del Gobierno Local», documento elaborado en el Ministerio de Administraciones Públicas por representantes de la Administración del Estadoy de la FEMPdurante 1997, señalaron entre sus conclusiones, junto a otras sobre la gobernabilidad y el ámbito competencial, la posibilidad de afrontar la regulación de la defensa directa de la Autonomía local ante el Tribunal Constitucional por las entidades locales, acogiendo así reiteradas demandas de la FEMP. Y de acuerdo también con las peticiones de buena parte de la doctrina. Decíase allí mismo que se constataba la insuficiencia de los procedimientos constitucionales existentes en nuestro ordenamiento jurídico y que, para reforzar la Autonomía local, pudiera ser necesario algún mecanismo procesal, que facilitara la defensa de las Corporaciones Locales respecto de las disposiciones auto-nómicas y estatales que invadan sus competencias y atenten contra su Autonomía.
En consecuencia, el documento sugería el estudio de una nueva fórmula procesal que tuviera en cuenta los siguientes elementos:
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la previsión del arto 161.1 .d) de la Constitución (en adelante, CE), que permite atribuir nuevas «materias» al Tribunal Constitucional mediante «leyes orgánicas»;
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la consideración doctrinal y jurisprudencial de la Autonomía local como una garantía institucional;
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«analizar el establecimiento de un nuevo recurso -con la denominación posible de recurso de amparo de la Autonomía local-legitimando activamente mediante una fórmula ponderada de población y número de entes a una mayoría cualificada de Municipios y Provincias afectados» (p. 36 del citado documento, no fechado en su versión inicial).
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No menos importante resulta traer a colación las conclusiones alcanzadas en la tercera Conferencia sobre la Carta Europea de la Autonomía Local, celebrada en Barcelona en abril de 1997, entre lasque destacaré las siguientes:
en aplicación del art. 11 de la Carta, el reconocimiento a los entes locales del derecho de recurso ante lasautoridades administrativas y judiciales competentes, incluidas las de orden constitucional, es unacondición indispensable de la eficacia del sistema y unaconsecuencia lógica de la ratificación
(n." 17; la cursiva es mía).
En lo referente a los derechos de recurso jurisdiccionaL.. es importante garantizar el acceso a los entes locales:
- a la jurisdición administrativa competente para decidir si una acción, una omisión, una decisión, u otro acto administrativo de las autoridades centrales y/o regionales es conforme a Derecho o, "en su caso, para dar opinión sobre la decisión a tomar;
- a la jurisdicción constitucional competente para decidir si una ley u otro acto legislativo es conforme a los principiosestablecidos en la Carta europea de Autonomía local, a las disposiciones constitucionales, y a los otros textos legislativos referentes a la Autonomía local
(n." 18; la cursiva es mía).
Partiendo de estos datos de ámbito internoe internacional, así como de la voluntad de la práctica generalidad de las fuerzas políticas de abordar un nuevo procedimiento constitucional al alcance de las Corporaciones Locales, el contenido del presente estudio residirá en interrogarse sobre su adecuación a la Constitución y conveniencia. Todo ello con el distanciamiento que cualquier reflexión jurídica requiere y, en consecuencia, sin ocultar los muy complejos problemas técnicos que cualquier modificación -ya adelanto que difícil- de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (desde ahora, LOTC), sin reformar la Constitución, suscita. Con la prudencia, en definitiva, que es inherente a la iuris prudentia. Pero también precaviéndose de los fantasmas que la formación conservadora del jurista despierta en su mente antecualquier idea nueva.
No me ocuparé, salvo alusiones incidentales, de otras vías de acceso de los entes locales a la jurisdicción constitucional, ya sea como partes principales, en amparo de derechos fundamentales, o de la intervención adhesiva en la cuestión de inconstitucionalidad, ni de la no menos decisiva garantía de la Autonomía local frente a disposiciones y actos reglamentarios por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa y, en especial, en casación ante el Tribunal Supremo. Unos temas que estimo han sido bastante estudiados -véase la bibliografía que al final se aporta- y que no se encuentran en el centro de la intensa y ya larga polémica-arranca en su último estadio del verano de 1997- sobre la conveniencia de acometer el desarrollo de la Constitución en este punto.
Al tiempo de redactarse estas líneas, se encuentra en el Congreso de los Diputados un proyecto de Ley Orgánica de modificación de la LOTC (BOCG, serie A, de 31 de agosto de 1998, n.º 133-1) en trámite de presentación y discusión de enmiendas, por el cual se introduce un conflicto en defensa de la Autonomía local. Sólo ha recibido una enmienda a la totalidad, presentada por el BNG.
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@2. La Reforma Constitucional como límite a las propuestas de lege frenda. La relevancia del asunto en otros ordenamientos descentralizados y en la Carta Europea de Autonomía Local
@@A) La razonabilidad del límite y otras víasjurisdiccionales de garantía
La vocación de este estudio es ser un trabajo de mera ingeniería constitucional que tenga como límite la reforma constitucional. Una limitación que acaso haga políticamente más factible la puesta en práctica de un nuevo diseño procesal, peroque dificulta notablemente cualquiermodificación legislativa, pues gran parte del Derecho procesal constitucional está contenida directamente en el Título IX de la Constitución. Esta complejidad, sin duda, ayuda a explicar que algún autor haya llegado a cambiar hasta en tres ocasiones sus propuestas de reforma procesal a lo largode menos de año y medio, lo que, cuando menos, ha contribuido a confundir las cosas. Por otra parte, la misma complejidad del asunto, unida al carácter de la Constitución como límite-frecuentemente incómodo- del legislador, haceque nunca falten juristas que aconsejen al Príncipe -las fuerzas políticas o las institucionesaquelloque el poderquiereescuchar del Derecho. Tanto de la labilidad como de la oficialidad he procuradodistanciarme, estimando que esa lejanía es unaservidumbre del oficio de constitucionalista.
Conviene recordar y matizar los costes procedimentales que la reforma constitucional entraña. Admitiendo que el proyecto de reforma no afecta a ninguno de los títulos o secciones mencionados en el art. 168.1 CE, habría que seguir el procedimiento sencillo u ordinario dispuesto en el art. 167 CE. Su aprobación exigiría una mayoría cualificada de tres quintos de ambas Cámaras, o en su defecto, tras la infructuosa mediación de una Comisión paritaria, de dos tercios del Congreso y la mayoría absoluta del Senado. Debería sersometida a referéndum sólo de solicitarlo una décima parte de los miembros de cualquiera de lasCámaras. Estos requisitos no son tan elevados como parecen a primera vista, de llegara consensuarse, entrelosGrupos parlamentarios, no convocar tal referéndum potestativo. Las verdaderas razones son otras.
La reforma constitucional se traduciría en una fuerte rigidez del procedimiento adoptado, y esa «congelación» de rango pudiera no resultar conveniente de caraa hipotéticas e impredecibles modificaciones futuras. Los procedimientos no siempre funcionan. El constante debate doctrinal sobre los perfiles procesales del amparo constitucional, que en virtud del desbordamiento de los asuntos no se sabe cómo atajar y ya dio lugar a una reforma de la Ley Orgánica en 1988, és una evidencia de cuanto digo.
Es, además, arriesgado introducir como precedente el uso del mecanismo de la reforma, que sólo se ha utilizado una vez en 1992, y aún no forma partede nuestra cultura jurídica, a diferencia de en otros ordenamientos y por muy diversas razones. Son motivos relacionados con la inestabilidad de nuestras Constituciones anteriores y, realmente, con lasdificultadesde gestación del compromiso en momentos como los actuales en los que no parecen existir lascircunstancias históricas excepcionales, proclives a la avenencia, que en la transición a la democracia concurrieron. Abrir el portal de la reforma pudiera suponer inaugurar un camino para la solución de conflictos que luego no sea fácil cerrar y acabe por generar problemas de gobernabilidad.
La propia entidad del problema hace verosímil pensar que acaso resultara desproporcionado acometer su solución mediante esa fuenteextraordinaria del Derecho que es la reforma constitucional. La falta de garantías de la Autonomía local no es...
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