El futuro del sistema de pensiones en España

AutorIgnacio Zubiri Oria
CargoCatedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco
Páginas183-185

Ignacio Zubiri Oria, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco aborda en el libro «El futuro del sistema de pensiones en España» uno de los temas que ha irrumpido con más fuerza en los últimos tiempos como es el de la economía de la Seguridad Social y los sistemas de pensiones.

Como señala el autor en la parte introductoria, «en la mayoría de los países avanzados se está produciendo un envejecimiento de la población que, según países, alcanzará su máximo entre los años 2030 y 2050. Este envejecimiento se traducirá en una reducción del número de ocupados por pensionista y, en función de la intensidad del envejecimiento y de las características del sistema de pensiones (generosidad, forma de financiación, etc.), puede requerir modificaciones sustanciales del sistema para que sea sostenible financieramente».

Aspectos como los relacionados con las características básicas y tendencias del sistema español de pensiones; el análisis de los sistemas de capitalización y de reparto, con sus ventajas e inconvenientes; o la necesidad de reformas del sistema de pensiones en España, son objeto de estudio en el libro.

En el apartado «Justificación y objetivos de las pensiones públicas» se aborda por qué interviene el sector público en el mantenimiento de la renta en la jubilación, qué objetivos puede perseguir y cuáles son las implicaciones de los diferentes objetivos.

A continuación el autor analiza «los mecanismos de provisión de las pensiones en la Unión Europea», con sus características básicas e implicaciones económicas, destacando que «ni en la Unión Europea ni en los Estados Unidos ni, de hecho, en ningún país del mundo, las pensiones dependen o han dependido en el pasado de un sistema de capitalización estricto. Que la capitalización pueda sostener un sistema de pensiones es, de momento, una hipótesis sin evidencia empírica que la sustente».

El sistema de pensiones español: características básicas y tendencias

también es objeto de estudio. Dentro de las características básicas se analiza el nivel del gasto en pensiones, la estructura de dicho gasto y la tasa de sustitución que realmente tiene el sistema. En opinión del autor, «una característica del sistema de Seguridad Social en España que introduce distorsiones considerables es su falta de generalidad. Esto es, en vez de existir un sistema único de cotizaciones y prestaciones aplicable de igual forma y en igualdad de condiciones a toda la población protegida existen subsistemas diferentes -régimen general; agrario; trabajadores autónomos; otros regímenes especiales- que implican niveles de cotización y prestaciones diferentes».

Por lo que se refiere a las tendencias, aunque existe un hecho innegable cual es la existencia de una tendencia a que aumente el gasto futuro en pensiones debido al envejecimiento de la población, las estimaciones en gran medida pesimistas que se han elaborado tienen, en opinión del autor, una fiabilidad muy limitada. «Cuestionar en base a ellas la existencia de un mecanismo de provisión de pensiones como el actual que durante más de cincuenta años ha permitido proveer de recursos a los ancianos es, como poco, una temeridad. Máxime cuando la alternativa que se propone -la capitalización- es, como poco, un camino de resultados muy inciertos».

No puede desconocerse que, frente a esta opinión del Sr. Zubiri, no faltan otros expertos que advierten que el actual sistema de pensiones es insostenible, precisamente por el alargamiento de la vida. Así Anna Cabré, directora del Centro de Estudios Demográficos, y José Antonio Herce, director ejecutivo de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada, han expuesto la necesidad ineludible de alargar la vida activa, combinándolo al tiempo con planes de pensiones complementarios y con un aumento del ahorro, pues «no puede defenderse un Estado del bienestar a base de sobrecargar al contribuyente, que cada vez es una figura más escasa».

El autor dedica un amplio estudio de las ventajas e inconvenientes de la capitalización de las pensiones y del sistema de reparto, con un capítulo resumen en el que termina señalando que quizá lo razonable es buscar mecanismos y compromisos que garanticen la pervivencia de los sistemas públicos de reparto en vez de buscar una capitalización de beneficios inciertos, excepto para las gestoras de los planes de pensiones.

Capítulo especial es el dedicado a la «reforma de las pensiones», en el que se analizan las reformas llevadas a cabo en los países de la Unión Europea, la reforma del sistema de pensiones en España y el futuro de las pensiones en nuestro país. En opinión del autor, aunque en los últimos años se han realizado diversas modificaciones del sistema de pensiones dirigidas al objetivo de garantizar sus sostenibilidad, dichas medidas de reforma, si bien en muchos casos han ido en la dirección adecuada, probablemente no son suficientes para asegurar la viabilidad futura de las pensiones, al menos en los escenarios de envejecimiento y crecimiento menos favorables. «Por eso, es necesario tomar nuevas medidas que garanticen la sostenibilidad del sistema actual de pensiones...para preservar el sistema público de reparto».

Además de la adopción de una serie de medidas de gestión -racionalización de las prestaciones y reducción en el fraude por cotizaciones, fundamentalmente- las alternativas y posibilidades de reforma se resumen en reducir el gasto en pensiones o aumentar los ingresos. La reducción del coste se puede lograr retrasando la edad de jubilación -legal o efectiva- o reduciendo, de ipso, la pensión base por una variedad de vías, que incluyen aumentos en el número de años incluidos en el cálculo de la pensión base o la exigencia de un mayor número de años cotizados para acceder a una pensión completa.

Por otro lado, el aumento de ingresos se puede alcanzar aumentando los impuestos, incluidas las cotizaciones, emitiendo deuda cuando sea necesaria o creando un Fondo de Reserva dotado adecuadamente.

Entre las principales conclusiones recogidas en el capítulo final del libro merecen ser destacadas las siguientes:

- Las estimaciones que cuestionan la viabilidad del sistema de pensiones español son altamente cuestionables por sus propios objetivos -estimar qué pasará dentro de 50 años- porque son modelos económicos -no hay, por ejemplo, nada que explique por qué se pierde empleo- así como por sus supuestos, implicaciones y la disparidad de sus resultados. En base a estos estudios proponer desmantelar un sistema de pensiones público de reparto que ha funcionado durante décadas es, como poco, una temeridad.

- Capitalizar una parte sustancial de las pensiones es inviable por los costes de transición. Por ello, es sorprendente que, en vez de centrarse en cómo mantener el sistema público de reparto, haya propuestas de capitalizar la mitad o todo el sistema de pensiones.

- Además, la capitalización no es ninguna panacea ni para el trabajador ni para la economía. En el caso del trabajador la rentabilidad puede ser muy baja -por las comisiones, costes de transformación en una anualidad, etc.- y está sujeta a riesgos colectivos e individuales. Por otro lado, las prestaciones cubiertas son más bajas que con un sistema público y, además, los fondos capitalizados pueden quebrar.

- Si el sistema de pensiones se financia exclusivamente con cotizaciones, en el futuro es probable que no se puedan mantener las prestaciones actuales. Por ello las previsiones del Pacto de Toledo -mantener el sistema de pensiones y financiarlo con cotizaciones- es poco probable que sean sostenibles.

- Si el sistema de pensiones se financia con otros ingresos además de las cotizaciones, en tanto, como nadie duda, la renta per cápita crezca, el sistema será sostenible en el futuro. Los impuestos necesarios para sostener el sistema de pensiones se pueden dividir entre generaciones utilizando un Fondo de Reserva, impuestos generales o la emisión de deuda.

- El sistema de pensiones en España debe reformarse porque probablemente es insostenible en los términos establecidos en el Pacto de Toledo y porque no se han delimitado con claridad elementos tales como qué tasa de sustitución se desea en el futuro para el sistema público, cómo se va a financiar esa tasa de sustitución y qué papel se espera que jueguen las pensiones privadas.

- El primer elemento de una reforma del sistema de pensiones sería delimitar los objetivos. Una elección razonable sería mantener las prestaciones actuales, eso sí aumentando la edad de jubilación a los 67 años, y allegar los fondos necesarios de otras fuentes de ingresos si en el futuro las cotizaciones no son suficientes para financiar las pensiones.

- Se debería aumentar la dotación del Fondo de Reserva de Pensiones hasta, por lo menos, el 40% del PIB en el año 2030. Los recursos para este Fondo provendrían de los excedentes de cotizaciones y de un recargo en el IRPF para la dotación de dicho Fondo.

En definitiva, se trata de un interesante acercamiento a un tema tan crucial para nuestra sociedad actual, y para la de las próximas generaciones, que debe ser objeto de atenta lectura y estudio. Dicho en palabras de Carlos Monasterio Escudero, recogidas en el prólogo del libro, «independientemente del grado sintonía personal con la alternativa de reforma planteada, todo lector interesado en el sistema de pensiones encontrará en el trabajo de Ignacio Zubiri una presentación completa y clara del tema, un riguroso análisis comparado de los regímenes de reparto y capitalización y una visión actual de las tendencias internacionales de reforma en materia de pensiones, además de un excelente tratamiento específico del caso español».

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