El futuro del Estado de las Autonomías
| Autor | Luis López Guerra |
| Cargo | Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 11-23 |
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Al referirme al futuro del Estado de las Autonomías, no está en mi mente formular profecías o predicciones, que no sólo serían imprudentes, sino que se verían fácilmente desmentidas en poco tiempo. Más bien, mi propósito es el tratar de localizar tendencias perceptibles en la realidad actual, que nos puedan ayudar a comprender cuáles son los posibles caminos que se abren al desarrollo del Estado de las Autonomías, y qué factores condicionan (o quizás predeterminan) ese desarrollo. Cómo suele decirse, «el presente está grávido con el futuro» por lo que comprender el presente ofrece perspectivas que van más allá del comentario del momento actual.
En efecto, parto de la suposición de que la ya prolongada duración de la actual etapa constitucional española (este año de 2008 se cumple el treinta aniversario de nuestra Constitución) permite, razonablemente, buscar tendencias que hayan arraigado en nuestra vida jurídico-pública, y que hayan establecido pautas de comportamiento consolidadas tanto entre los poderes públicos como en otros agentes de la vida política, individuales o colectivos. En lo que se refiere al aspecto concreto de la organización territorial del Estado, y del
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funcionamiento del Estado de las Autonomías, parece por otro lado evidente que tales pautas obedecerán, no a la imitación o adopción de modelos foráneos, sino a las concretas particularidades, de la evolución política española; es ya visible, desde hace mucho tiempo, que el Estado de las Autonomías no responde a ninguno de los modelos clásicos de Estados regionales o federales, sino que tiene una peculiaridades propias, de manera que cualquier comprensión de su funcionamiento tiene que venir forzosamente «desde dentro», es decir, desde la consideración de su misma singularidad.
Conviene, para una mayor claridad, retrotraerse a los orígenes de la situación actual. El origen de la fórmula contenida en el Título VIII constitucional es bien conocido. Los constituyentes elegidos en 1977 eran bien conscientes de la presencia tradicional en la política española (incluso mucho antes del período constitucional) de la cuestión territorial, esto es, de la presencia en la comunidad española de colectividades con culturas, lenguas e identidad propia, que aspiraban históricamente a una capacidad de decisión sobre las materias de interés público de mayor calado que las ofrecidas por el modelo centralizado vigente desde el siglo XVIII. Esta «cuestión territorial» se había manifestado históricamente en su forma más aguda en relación con Cataluña y el País Vasco, y, en forma creciente, en Galicia; quizás los mejores análisis de su entidad sea los que se contienen en los libros de Ortega La redención de las provincias, y el publicado en 1920 (hace ochenta y ocho años!) España invertebrada. Ante la gravedad de esta cuestión, los constituyentes no se encontraban con precedentes de utilidad para enfrentarse con su tratamiento. Los antecedentes ofrecidos por la Constitución republicana de 1931, y, más remotamente, el proyecto federal de 1873 quedaban muy alejados en el tiempo; los modelos ofrecidos por el Derecho comparado respondían a contextos y necesidades muy distintas de la situación española.
Descartada la fórmula centralista (desacreditada por otra parte por su vigencia durante la dictadura) dos alternativas, por decirlo así, maximalistas, se ofrecían a los parlamentarios de 1977, a la luz de las experiencias constitucionales pasadas. Por una parte, seguir (con las necesarias adaptaciones, ante la lejanía histórica del precedente) las líneas generales del modelo a veces denominado de «Estado integral» ensayado durante la II República, y que suponía la presencia de algunos regímenes autonómicos, en áreas determinadas, como excepción a la organización centralizada del resto del Estado y como reconocimiento de la existencia de «hechos diferenciales»; por otro, optar por una forma generalizadora de la autonomía, según el modelo federal clásico, adoptado en la nonnata Constitución de la I República, extendiendo el autogobierno a todas las áreas del territorio español. Como es bien sabido, ambas fórmulas contaban y cuentan, con partidarios y detractores. Los constituyentes de 1977-78, posiblemente por ello y ante los inconvenientes derivados de ambas, prefi-
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rieron diseñar (siquiera fuera en términos muy generales) una fórmula inter-media. Con ella, ponían en marcha un proceso en el que aún nos encontramos inmersos.
En principio, y como resulta de una lectura inicial de la Constitución, los constituyentes optaron por la autonomía como fórmula general, y no limitada a unas pocas áreas. Ahora bien, esta decisión se encontraba considerablemente matizada por una serie de previsiones constitucionales, que, en la práctica, suponían que no se rechazaba (o no se rechazaba del todo) la fórmula del Estado integral, basada en la asimetría, en cuanto al grado de autonomía respecto del poder central, de las distintas áreas del territorio. Sería más preciso decir que la autonomía aparecía, en los momentos constituyentes, no tanto como una fórmula de general aplicación, sino como una fórmula generalizable ; nacionalidades y regiones podían acogerse a la autonomía...o no acogerse. Desde luego, la primera opción, como era de esperar, fue la adoptada sin excepción.
Para empezar( y como muestra del carácter «abierto» del sistema propuesto) y en lo que se refiere, no sólo a la opción por la autonomía, sino incluso en lo que atañe a su propio contenido, la Constitución optaba por un modelo dispositivo. Ello significaba que las distintas nacionalidades y regiones no sólo podían optar o no por la autonomía, sino que, si elegían el camino autonómico, debían especificar, cada una de ellas, en su respectivo Estatuto las competencias que asumían. Con este sistema, se convertía el Estatuto de Autonomía ( y no, o no sólo, la Constitución) en la norma definidora del alcance de cada autonomía territorial. La Constitución especificaba, en su artículo 149 ( y en forma no muy precisa) las competencias que se reservaba el Estado ; pero, fuera de ellas, cada Comunidad definía su mayor o menor ámbito de poder.
Por otro lado, diversas disposiciones venían, en la práctica, y manteniendo, siquiera provisionalmente, la tradición del «Estado integral»a otorgar un tratamiento preferente a las comunidades que , históricamente, habían protagonizado la cuestión territorial, esto es, Cataluña, el Pais Vasco y Galicia. En efecto, la Constitución facilitaba a estas comunidades la asunción, desde el primer momento, del máximo posible de competencias dentro de sus mandatos, mientras que el resto de las comunidades a constituirse debían contentarse, al menos durante un período de cinco años, con un elenco competencial limitado, contenido en el artículo 148 CE. Con ello, se establecían, por un lado las Comunidades Autónomas «del artículo 148» y por otro, las Comunidades «históricas».
A ello se unía un tercer factor que relativizaba el alcance general de la autonomía: la fórmula constitucional no tenía efectos directos, por así decirlo, autoaplicativos; su puesta en marcha dependía de la apertura de un proceso por definición complejo y dilatado, que implicaba la elaboración y aprobación sucesiva de los diversos Estatutos, la realización de las necesarias transferencias de servicios y recursos, y la elaboración, por parte de las instancias estatales, de una serie de normas imprescindibles para la efectividad del proceso. Como era de esperar, fueron las Comunidades «históricas», especialmente Cataluña y el País Vasco, las que más tempranamente concluyeron su proceso de autonomi-
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zación; las demás tardaron más tiempo, algunas hasta casi cinco años tras la aprobación de la Constitución.
Fue a partir de estas bases como se construyó (o mejor dicho, se sigue construyendo) el Estado de las Autonomías. La forma en que ello se ha llevado a cabo se hace comprensible si se tiene en cuenta que, aún existiendo un diseño inicial, como se ha expuesto, se trataba de un diseño extremadamente impreciso, que dejaba infinidad de cabos sueltos; de hecho, y como muestra de ello, en algunos casos la construcción de la autonomía había comenzado (en los supuestos de algunos...
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