Fundamento y función de la responsabilidad del Estado: situación actual y perspectivas
| Autor | Luis Martín Rebollo |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Cantabria |
| Páginas | 540-570 |
- El presente texto reproduce la ponencia que, con el título Fundamento y función de la responsabilidad del Estado, expuse el 30 de marzo de 2006 dentro del ciclo "II Jornadas Nacionales sobre responsabilidad", organizado por la Universidad de Alicante y su Departamento de Derecho Civil. El texto que ahora se publica es ligeramente más amplio, con una sucinta referencia al sistema actual de responsabilidad pública. Y es que dicho texto fue expuesto poco después, en abril de 2006, en la Universidad Isla Margarita, de Venezuela, en el contexto de un Congreso Internacional de Derecho Administrativo al que fuimos invitados varios profesores españoles y donde resultaba mucho más pertinente una breve mención descriptiva del sistema español, que ahora me ha parecido que no era del todo impertinente mantener. Por lo demás, las primera y la última parte de este trabajo y las ideas que subyacen en ellas traen causa de reflexiones expuestas con anterioridad en otros foros. En este sentido, debo señalar que esas partes reproducen, con algunos cambios, la Conferencia inaugural de las Jornadas sobre responsabilidad del Estado y del funcionario Público organizadas por la Universidad Austral de Buenos Aires, en junio de 2000 y publicadas luego en un volumen del mismo título, por la Ed. Ciencias de la Administración (Buenos Aires, 2001). He reproducido ese texto, como Anexo y ligeramente modificado, en mi libro, La responsabilidad patrimonial de las entidades locales (Iustel, Madrid, 2006). Agradezco a Juan A. Moreno que me permita ahora reproducir en esta obra un trabajo que sólo parcialmente es inédito.
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1.- Hace ahora treinta y cinco años, Eduardo García de Enterría se quejaba de la parquedad e ineficacia del Derecho de daños en España, lo que, a la altura de los primeros años setenta del pasado siglo, no achacaba ya a una insuficiencia normativa, sino más bien a una cuestión de "insensibilidad general". Qué pasa entre nosotros, se preguntaba. Y, tras algunos ejemplos que no hacen ahora al caso, llegaba a la conclusión de que "esta institución de la responsabilidad civil, en la realidad de otros países, no es la misma que la que se aplica entre nosotros con el mismo nombre"1.
Y es que, efectivamente, España -pero no sólo España- venía entonces de una situación claramente insatisfactoria desde la que, en un efecto pendular, se está basculando ahora, y desde hace ya algún tiempo, a otra que para muchos empieza a ser otra vez inaceptable, aunque por razones diametralmente opuestas a las del pasado.
Venimos, pues, de una etapa de práctica irresponsabilidad de la Administración a una situación potencialmente desbordante y, desde luego, insegura.
En efecto, en el trabajo al que me acabo de referir, García de Enterría hacía referencia al lecho de fondo de la práctica irresponsabilidad de la Administración, que era -decía él- una especie de insensibilidad generalizada. Recordaba también que, a pesar de los cambios normativos producidos quince años antes2, Page 541 "es un hecho que la responsabilidad de la Administración está todavía por echar a andar en nuestro sistema como institución efectiva". Las causas podían ser muchas. Unas hacían referencia, según el autor, a cuestiones técnicas y de aplicación práctica, pero otras -añadía- apuntaban a un inconsciente colectivo, al conjunto de valores presentes en una sociedad en la que -aventuraba- podía advertirse a veces una tendencia a "la aceptación de los siniestros como desgracias providenciales", al influjo del fatalismo árabe o incluso a "la posible herencia arcaizante y preburguesa de la concepción señorial de la vida, que parece hacer inelegante la actitud del perjudicado que pone en marcha una demanda de reparación". A la postre, sin embargo, "de lo que nuestro sistema jurídico vivo adolece es sobre todo de una notoria falta de fe en el Derecho como técnica de soluciones justas".
Y, sin embargo, la responsabilidad, como el contencioso-administrativo, constituye uno de los dos pilares principales del Derecho Administrativo, como señaló hace mucho tiempo el maestro M. HAURIOU y nos hemos ocupado de recordar muchos otros después. La responsabilidad forma parte, ciertamente, de uno de esos dos pilares de una concepción del Derecho Administrativo como Derecho garantizador frente a las posibles extralimitaciones del Poder.
2.-¿Qué sucede hoy, tantos años después del texto de García de Enterría que acabo de mencionar? Pues que, aunque seguramente sigue existiendo una cierta falta de fe en el Derecho como técnica capaz de imponer soluciones prácticas, ello no impide que se inunden literalmente los tribunales de demandas y pleitos por los más sutiles e incluso nimios temas; que se pretenda vincular alguna vaga e imprecisa relación de causalidad para imputar a la Administración daños reales o no tan reales; que la misma sociedad que predica el nuevo individualismo -a veces incluso en términos radicales y militantes- ciega cualquier línea de responsabilidad personal para hacerla derivar y endosarla siempre al anónimo Estado. Sucede que el inconsciente colectivo finalmente no acepta las desgracias y siniestros como desgracias providenciales; que esa actitud no forma parte ya de una concepción religiosa de la vida; que por lo general se ha olvidado, al menos en este tema, el fatalismo árabe, y no digamos ya la concepción señorial de la vida que hacía inelegante la actitud de reclamar.
En los albores del siglo XXI se reclama por daños reales o no tan reales y, aunque en España se ignora la cuantía exacta de las indemnizaciones conseguidas en vía administrativa o judicial, se sabe que lo pedido asciende cada año a muchos millones de euros.
Hoy se reclama, como digo, por los supuestos típicos de daños: los producidos por decisiones ilegales, por defectos de obras, por la mala prestación de servicios públicos. Pero también por hechos o actos impensables hace treinta años.
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Tomando sólo como referencia los Repertorios Jurisprudenciales de los últimos años se pueden ejemplificar algunos supuestos recientes: suicidios de enfermos diagnosticados en la Administración sanitaria; lesiones producidas entre internos en establecimientos penitenciarios; asfixia de un niño en una piscina municipal con socorrista; soldados fallecidos a consecuencia de disparos en entrenamientos para los que no habían sido suficientemente preparados; variedad de supuestos de daños médicos; daños en fiestas populares; daños psíquicos; pérdidas por cambio de trazado de carreteras; daños en las cosechas por animales de caza; daños por supuesta pasividad de las Fuerzas de Seguridad...
La procedencia de la indemnización en muchos de estos casos es clara. No así en otros. De todas maneras, lo que importa destacar es que en términos estadísticos han aumentado notablemente los fallos dedicados al tema que nos ocupa; que son cada vez más numerosas las demandas y que ese aumento se centra, sobre todo, en los variados casos de responsabilidad por daños sanitarios, los derivados de obras y los múltiples supuestos de inactividad de la Administración3.
Baste un simple ejemplo. En 1975, cuando preparo mi libro La responsabilidad patrimonial de la Administración en la jurisprudencia (1976), sistematizo y estudio allí toda la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída en los cuatro años anteriores: 71 sentencias en total; apenas una media de 20 al año. Esas cifras se mantienen o aumentan ligeramente en el resto de la década, pero ya en 1980 son 44 las sentencias del TS en materia de responsabilidad y, a partir de ahí, las cifras se disparan a toda velocidad, de manera que dos décadas después la media anual de sentencias se ha multiplicado por 10.
El aumento de los números hace también aparecer los casos límite. Y algunos de esos asuntos llegan a los medios de comunicación: la condena a la Administración derivada de la supuesta imprevisión en un caso de daños producidos por la colocación de una bomba en un centro comercial; el asunto del aceite de colza desnaturalizado (importación de aceite no comestible derivada hacia el consumo humano, que produjo en los primeros años ochenta un envenenamiento masivo y del que se derivó la condena penal de varias personas, entre ellas un funcionario a través del cual entró en funcionamiento la responsabilidad subsidiaria del Estado en términos que ascienden a medio billón de pesetas); la contaminación del virus del sida o la hepatitis C por trasfusiones efectuadas en hospitales públicos antes de que se implantaran los controles adecuados del plasma o incluso, en algún caso, producido poco antes de que se conociera la existencia del virus; los desplazamien-Page 543tos de un gigantesco basurero; el derrumbamiento de varios...
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