El desarrollo jurisprudencial de los derechos fundamentales contenidos en las Constituciones de los Länder alemanes
| Autor | Gabriel Doménech Pascual |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Valencia |
| Páginas | 189-216 |
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La regulación de los derechos fundamentales contenida en la Ley Fundamental de Bonn (Grundgesetz o GG), así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán (Bundesverfassungsgericht o BVerfG) que la ha interpretado y desarrollado, han ejercido una extraordinaria influencia, no sólo en el mundo jurídico germánico, sino incluso también en el de otros muchos países, como el nuestro. Figuras tales como la de la cláusula del contenido esencial de estos derechos, su dimensión objetiva, los deberes de protegerlos, el principio de proporcionalidad, la Drittwirkung, etc., forman parte ya del acervo que cualquier jurista español medianamente informado conoce y domina. Page 190
No han tenido la misma fortuna ni las regulaciones homólogas contenidas en las Constituciones de los Lánder ni la jurisprudencia de los Tribunales encargados de interpretarlas en última instancia. Ni siquiera en la doctrina alemana se les ha prestado demasiada atención, hasta el punto de que se ha dicho que han tenido una vida más bien aparente. Las cosas, sin embargo, han cambiado algo de un tiempo hasta esta parte.
No ha mucho se ha producido en el país centroeuropeo una suerte de «renacimiento»1 o «redescubrimiento»2 del Derecho constitucional de los Lánder, propiciado por diversos factores. El proceso se desencadena cuando en la década de los noventa del siglo pasado se promulgan las Constituciones de los nuevos Lánder -territorios antes integrados en la República Democrática de Alemania-, que incluyen amplios catálogos de derechos. Y se intensifica cuando posteriormente algunos de los viejos Lánder reforman sus normas constitucionales, incorporando catálogos semejantes, ampliando los ya existentes, así como erigiendo Tribunales Constitucionales o abriendo nuevas vías procesales con el fin de garantizarlos3.
Y es que las regulaciones de los derechos fundamentales establecidas por los Lánder pueden cumplir importantes funciones: expresar el principio federal; reforzar la protección judicial de los bienes y libertades más importantes de los individuos; hacer de modelo para eventuales reformas dirigidas a mejorar el sistema de protección de los derechos fundamentales; complementar o integrar las eventuales lagunas del catálogo de los derechos previstos en la Constitución federal; así como servir de ayuda para interpretar los preceptos de esta y otras Constituciones reguladores de la materia4.
El creciente protagonismo de estos derechos se ha visto propiciado también por la jurisprudencia expansiva emanada tanto por el BVerfG como por los Tribunales Constitucionales de los Lánder (en adelante, LVerfG), que en líneas generales han interpretado de manera muy generosa las disposiciones constitucionales relativas al alcance de estos derechos y de sus garantías, en unos términos muy favorables para su eficacia. Seguramente no andan desencaminados los autores que apuntan que en esta jurisprudencia ha podido influir decisivamente Page 191 la apremiante necesidad de aliviar la sobrecarga de asuntos que pesa sobre el BVerfG5. La saturación que padece este Tribunal, que le impide satisfacer puntual y cabalmente las necesidades de protección de los derechos fundamentales, puede quedar de alguna manera compensada con una mayor colaboración en el desempeño de tan importante función por parte de los órganos jurisdiccionales homólogos de los Lánder6.
En el presente trabajo pretendemos principalmente analizar cuál ha sido el grado de eficacia real de estos Derechos en la práctica jurisprudencial. Esta eficacia ha sido determinada decisivamente por varias circunstancias:
La primera es el marco establecido en la Constitución federal, un marco sumamente magro e indeterminado que, no obstante, ha sido objeto de jugosas interpretaciones jurisprudenciales.
La segunda es la regulación sustantiva que de los derechos fundamentales se contiene en la Constitución del correspondiente Land. Dos cuestiones cobran aquí especial relevancia: cuáles son los derechos que se han reconocido y con qué alcance han sido configurados.
La tercera circunstancia viene constituida por las diversas garantías formales que las Constituciones de los Lánder han establecido a fin de protegerlos. Puede constatarse que la eficacia práctica de estos derechos varia decisivamente en función de varios factores: de si en el Land se ha establecido o no un Tribunal Constitucional propio; si se ha previsto la existencia de un recurso de amparo; si éste puede interponerse sólo contra las leyes o también contra actuaciones administrativas y judiciales; si el mismo es subsidiario o alternativo respecto del que puede interponerse ante el BVerfG, etc.
El cuarto factor es el desarrollo que de los derechos fundamentales reconocidos en las Constituciones de los Lánder haya hecho el correspondiente legislador. Debe notarse, sin embargo, que ésta es una circunstancia menos decisiva de lo que pudiera parecer a primera vista, debido a la amplísima discrecionalidad de que el legislador goza para regular la vida social. Page 192
El artículo 142 GG establece que «no obstante lo dispuesto en el artículo 31 ["el Derecho federal rompe el Derecho de los Lánder'], permanecen en vigor también las disposiciones de las Constituciones de los Lánder que garanticen derechos fundamentales en concordancia con los artículos 1 a 18 de la presente Ley Fundamental».
Habida cuenta de que el precedente inmediato del artículo 31 GG (el art. 13 de la Constitución de Weimar) había sido interpretado mayoritariamente en el sentido de que el Derecho federal derogaba no sólo el Derecho contradictorio de los Lánder, sino también el coincidente, el espíritu originario del artículo 142 GG era exceptuar esta regla. El constituyente quiso dejar claro que, en cualquier caso, los derechos concordantes reconocidos en las Constituciones de los Lánder debían conservar su vigencia.
El hecho de que el BVerfG se haya apartado de esa interpretación del artículo 31 GG, al declarar que el Derecho federal sólo deroga las normas de los Lánder contradictorias con el mismo, pero no las concordantes7, ha hecho perder importancia al artículo 142 GG, hasta el punto de hay quien sostiene que constituye un precepto superfluo o incluso «obsoleto»8. Debe notarse, sin embargo, su relevancia en tanto en cuanto en él se subrayan y fortalecen dos grandes principios que deben informar la aplicación del entero ordenamiento jurídico: por un lado, el de la autonomía de los Lánder en el marco de un sistema federal; por otro lado, el de la protección de los derechos fundamentales del individuo frente al Estado9. La amplia interpretación jurisprudencial de que ha sido objeto este precepto en relación con numerosas cuestiones10 no ha hecho sino robustecer ambos principios.
El artículo 28.1 GG también impone algunos límites genéricos a las Constituciones de los Lánder («el orden constitucional de los Lánder deberá responder a los principios del Estado de Derecho republicano, democrático y social en el Page 193 sentido de la presente Ley Fundamental. En los Lánder, Distritos y Municipios, el pueblo deberá tener una representación surgida de elecciones generales, directas, libres, iguales y secretas. En los Distritos y Municipios, de acuerdo con el ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea, el derecho de votar y de ser elegido lo tienen también las personas que posean la nacionalidad de un Estado miembro de la Comunidad Europea»)11. Mas resulta difícil que las regulaciones de los derechos fundamentales contenidas en aquéllas no respeten estos principios básicos.
La jurisprudencia y la doctrina dominante alemanas han venido a entender que las Constituciones de los Lánder contienen una regulación de los derechos fundamentales concurrente, pero autónoma, separada, paralela a la establecida en esta materia por la Constitución federal12. Sus respectivos ámbitos de vigencia difieren y sus contenidos pueden ser distintos. Esta concepción tiene importantes consecuencias prácticas. Significa, por de pronto, que hasta cuando los respectivos textos incluyen preceptos cuyo tenor literal coincide, no se trata de un solo e idéntico derecho reconocido por partida doble o múltiple13, sino de dos o más derechos fundamentales, que eventualmente pueden ser tutelados a través de dos vías judiciales paralelas e interpretados de manera distinta por los respectivos órganos jurisdiccionales14. Esto es así incluso en los casos en los que la Page 194 Constitución del Land ha establecido algunos o todos sus derechos mediante una cláusula de remisión a lo dispuesto en la Ley Fundamental15: aún entonces siguen siendo derechos distintos, independientes, susceptibles de interpretaciones divergentes16.
Ello implica, a su vez, que los Tribunales...
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