Funciones y poderes del defensor del pueblo
| Autor | Lucrecio Rebollo Delgado |
| Páginas | 99-126 |
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Existe doctrina que entiende que el art. 54 CE atribuye dos funciones al DP, la primera sería “la defensa de los derechos comprendidos en este Título”, y la segunda vendría constituida por “supervisar la actividad de la Administración…”. De esta concepción es partidaria Pérez-Ugena, para quien “junto con la defensa de los derechos comprendidos en el Título I del texto constitucional, corresponderá al Defensor del Pueblo ejercer una función de control en el ámbito de la Administración”89. A nuestro juicio, es sólo una la función, “la defensa de los derechos”, siendo la “supervisión de la actividad de la administración” una potestad o medio para facilitar el cumplimiento de la función encomendada. Por el contrario, tanto la propia CE, como la Ley Orgánica, ofrecen un abanico de potestades para poder hacer efectivo el cometido principal. Establecido que la CE atribuye una única función al DP conviene ahondar en la forma de llevarla a efecto.
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Como venimos manifestando, la CE en su art. 54 atribuye una única función al DP que no es otra que la defensa de los derechos comprendidos en el Título I. Este mismo cometido se reitera en el art. 1 de la LODP. Ahora bien, por el contrario, el art. 9.1 de la citada Ley Orgánica90, introduce un claro elemento de confusión, al establecerle al DP dos funciones incoherentes con los artículos citados. La falta de congruencia proviene de la utilización de la conjunción copulativa “y”, que habría de ser sustituida por la preposición “para”. La interpretación literal del art. 9.1 da a entender que el DP realiza de forma acumulativa dos funciones:
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la defensa de los derechos del Título I
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el esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración pública y sus agentes en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el art. 103.1 CE.
A nuestro juicio esta segunda función ha de inter-pretarse subsumida en la primera, de tal forma que el DP controla la actividad de la Administración y en especial sus actos y resoluciones, para verificar que estos se adecuan a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y que se realizan con pleno sometimiento a la ley y al Derecho, como establece el art. 103.1 CE.
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De esta forma, el art. 9.1 LODP ha de entenderse como un criterio de actividad el medio a través del cual cumplir su función, un elemento referencial que ha de serle útil al DP, una vez que obre en su poder la queja del ciudadano, y haya de valorar y planificar su actuación en el caso concreto.
Además de lo expuesto, la extensión de la super-visión y control de la Administración no se refiere únicamente a los denominados derechos fundamentales, asociación que suele realizarse con el Título I de la CE. Éste Título, tiene otros contenidos, y los de su Capítulo III suelen ser desdeñados, pero la actividad del DP también está referida a él91. De igual forma, es cometido de la institución que estudiamos velar por el cumplimiento del art. 53 CE, tanto de su apartado tercero, como del primero, en lo referido al respecto del contenido esencial de los derechos en su desarrollo legislativo. De aquí la consecuente legitimación del DP para interponer recurso de amparo y de inconstitucionalidad.
De esta forma, continuamos ampliando el esquema funcional del DP. De una primera y capital función, es decir, la defensa de los derechos del Título I CE, se derivan dos facultades o poderes:
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supervisar la actividad de la Administración
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interponer recurso de amparo y de inconstitucionalidad
Cada una de estas facultades tiene caracteres y consecuencias distintas. La supervisión de la Administración, que a continuación analizamos bajo el
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genérico concepto de control, tiene un menor poder coactivo, y en todo caso la función del DP acaba con la actuación de otro órgano, sea éste la propia Administración, el Ministerio Fiscal, o las Cortes Generales. Por el contrario, en la legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad el DP realiza una actividad de forma directa, y la finalidad no es corregir una actuación de la Administración no ajustada a Derecho, sino subsanar la propia norma, o restablecer la vigencia de un derecho fundamental en un caso concreto con la interposición del recurso de amparo.
La facultad de interponer recurso de inconstitucionalidad y amparo por parte del DP amplía de forma considerable el poder coactivo y de influencia a él atribuido. Hemos visto anteriormente como existen ciertos ámbitos limitados a la actuación regular de la institución (Administración de Justicia, Militar, actos no legislativos de las Asambleas legislativas, entre otros), pues bien, a ello puede alcanzar la salvaguarda que irradia la actividad del DP por vía de recurso.
Otro aspecto previo a destacar es el referente al carácter no fiduciario de la relación entre el DP y las Cortes Generales, debido a la facultad de aquél de hacer uso del recurso de inconstitucionalidad, en contra del producto de la actividad de éstas. Ello es una consecuencia plausible de la configuración legal, que hace del DP un órgano plenamente independiente y autónomo en su actuación, incluso frente al órgano en el que se incardina.
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Realizadas estas dos puntualizaciones puede iniciarse el estudio de las facultades constitucionales del art. 162.1 a) y 162.1. b) haciendo resumen de algunas opiniones al respecto. Se puede realizar una primera agrupación en torno a una interpretación limitativa del uso de estas legitimaciones por parte del DP. Giner de Grado entiende que “la singularidad y excepcionalidad que este tipo de recurso hace que no parezca recomendable que el Defensor emplee con frecuencia este arma, ni que los reitere, cuando hayan sido interpuestos por otros…”92. La Pérgola por su parte afirma de forma más rotunda que “el Defensor del Pueblo debería deponer su derecho a impugnar, en vía directa, la constitucionalidad de las leyes o de otras actuaciones o comportamientos del legislador…”93. Continúa afirmando el autor, que el DP “ha de ser una magistratura de persuasión y no de acción…”94. Por su parte, Pérez Calvo, en la misma línea que La Pérgola, hace suya la afirmación de Pedro de Vega, quien critica que “en un sistema de jurisdicción constitucional concentrada y de justicia administrativa como se dan en nuestro país se hubiera optado por una configuración del Defensor del Pueblo como magistratura de acción judicial y legalista, en lugar de mantenerlo dentro de los límites de una magistratura de opinión…”95.
Pese a lo reproducido, cabe manifestar que la práctica, y la perspectiva que dan más de treinta años de vigencia de la institución, constatan una realidad contraria a las limitaciones puestas de manifiesto por la doctrina. Son muchas las normas que el Defensor del Pueblo ha recurrido en inconstitucional, con un
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resultado variado de las resoluciones. También han sido numerosos los recursos de amparo interpuestos por la institución que estudiamos. Ni en un caso, ni en otro, puede decirse que haya existido interferencia de la actuación del DP en la función legislativa, ni que su actuación no haya sido acorde con lo establecido en la Constitución. Más bien al contrario, puede decirse que los recursos han sido interpuestos con mesura y responsabilidad, con fundamento jurídico, y que no son pocas las ocasiones en que han sido estimados por parte del Tribunal Constitucional.
Otra conclusión clara puede extraerse del ejercicio de estas facultades, de no haber existido, la virtualidad de la institución no hubiera sido en ningún caso la actual. El grado de influencia y de autoridad que estas facultades otorgan al DP complementan su actividad de control. De existir únicamente ésta, la eficacia de la institución se reduciría a límites que cuestionarían su existencia, o al menos su eficacia. De esta forma podemos establecer dos argumentos nítidos en torno a lo manifestado:
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Si la Constitución y la LO 3/81 han configurado al DP como institución independiente, no podemos a posteriori direccionar su actuación, ni tampoco esgrimir en defensa del no uso de las potestades concedidas criterios de oportunidad, ya que este es un elemento netamente político, y el DP realiza una actividad eminentemente técnica, y por tanto ajena a lo político. De esta forma, la necesidad de interponer uno u otro recurso, o la conveniencia de no hacerlo, ha de estar basada y tener como único criterio la protección de los derechos, o el buen funcionamiento de las instituciones administrativas. La independencia de la actividad del DP, no sólo de las Cortes Generales, sino de las mayorías políticas que las componen, ha
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sido tradición en la vigencia de la institución y ello ha constituido uno de sus mayores créditos.
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Otro aspecto que debemos desdeñar, es configurar al DP en esencia, como una magistratura de opinión. Si esta fuera su actividad principal, y el resumen de todos sus poderes, no nos cabe la menor duda de que el art. 54 CE hubiese sido el primer ejemplo de desuetudo de la Constitución de 1978. Además, esta categorización del DP se apartaría de forma ostensible de las instituciones similares en otros ordenamientos jurídicos.
En definitiva, la eficacia de la actuación del DP pasa además de por sus facultades de investigación, control, persuasión y árbitro, por las de poder reconducir al poder legislativo en el desarrollo de los postulados de la CE. En consecuencia, no debe establecerse una limitación en el uso que el DP posee. Sí cabe hablar de una objetivización de su uso, de una plena...
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