Las funciones parlamentarias
| Autor | Fernando Santaolalla López |
| Páginas | 263-282 |
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El artículo 66.2 C.E. establece que las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.
De este precepto se deduce fácilmente que a las Cortes Generales, institución representativa del pueblo español, compete una pluralidad de funciones, no concebidas taxativamente, sino, antes bien, en forma abierta. El inciso tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución trasluce este propósito del constituyente de no agotar la enumeración de competencias de las Cortes, propósito sin duda motivado por el convencimiento de que la referencia a las tres funciones principales —legislativa, presupuestaria y de control— es insuficiente para aprehender todo el haz de funciones posibles de un Parlamento.
Pero antes de examinar cuáles son, o pueden ser, esas otras competencias de las Cortes Generales, procede dar una reseña de esas funciones que hemos adelantado ya como principales1.
La función legislativa es considerada como la más característica de los Parlamentos, hasta el punto de que tradicionalmente se ha conocido esta institución como el
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poder legislativo del Estado, o el legislativo sin más. Esta función consiste en la aprobación de las normas jurídicas con eficacia general que integran el primer nivel jerárquico del ordenamiento jurídico.
Se trata, por consiguiente, de una función normativa. Pero de una función normativa que debe diferenciarse de la que compete al poder ejecutivo del Estado, esto es, de la potestad reglamentaria del Gobierno y de los órganos sometidos al mismo. La función legislativa de los Parlamentos da lugar al primer escalón jerárquico del Derecho positivo por debajo de la Constitución. Constituye desarrollo directo de ésta, y sólo está sujeta a sus prescripciones. En cambio, los Reglamentos debidos a los órganos ejecutivos y administrativos se subordinan precisamente a las leyes aprobadas en el Parlamento, constituyendo así una fuente jurídica secundaria. Por otro lado, las leyes procedentes de los Parlamentos constituyen normas de eficacia jurídica general, por lo que no cabe equipararlas con los Reglamentos internos de las Cámaras (art. 72.1), los cuales, aun constituyendo auténticas normas jurídicas, no tienen eficacia jurídica general, sino limitada al ámbito interno de las Cámaras respectivas2.
Por lo mismo, no pueden equipararse con las resoluciones, mociones y acuerdos semejantes aprobados por las Cámaras en cuanto que estos últimos carecen de fuerza general de obligar.
Pero obsérvese que hasta ahora hemos definido la función legislativa de los Parlamentos desde una perspectiva material, por sus elementos sustantivos. No puede confundirse esta función, así entendida, con la categoría ley, que tanto en nuestro país como en el derecho comparado continental se define por sus elementos formales3, precisamente por la falta de coincidencia entre ella y la función legislativa material. El concepto ley es mucho más amplio, pues puede contener no sólo, como es habitual, normas jurídicas con eficacia general, sino también decisiones singulares, actos no normativos, esto es, actos únicos que se integran en una ley, para así gozar de la obligatoriedad y de otros efectos reservados a tal tipo de actos por el ordenamiento jurídico4.
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Esta distinción está también presente en nuestra C.E. si bien, ciertamente, en algunos casos puede resultar algo difusa. Se consagra la categoría de la ley en sentido formal, en cuanto se prevén diversos casos de leyes que no contienen normas generales, sino acuerdos o decisiones singulares. Tal es lo que ocurre, por ejemplo, con las leyes aceptando abdicaciones o renuncias a la sucesión (artículo 57.5), con la autorización por ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito (art. 135.1), y con las leyes orgánicas de autorización de la constitución de Comunidades Autónomas uniprovinciales que no tengan los requisitos del artículo 143.1 (art. 144 a), o de sustitución de la iniciativa autonómica de las Corporaciones locales (art. 144 c).
Debe, por tanto, tenerse muy en cuenta esta distinción que se deriva de aplicar un prisma material o uno formal al enfoque de las funciones parlamentarias. Hay actos que formalmente son leyes, pero que materialmente constituyen emanaciones de competencias diferentes. Así, la ley de aprobación de Presupuestos no empece para encuadrar a estos últimos en la función financiera o de aprobación de ingresos y gastos del Estado. La ley autorizando la ratificación de un tratado internacional comprendido en el art. 93 es materialmente una actividad de control sobre el Gobierno, etcétera5. Y es que, como señaló G. JELLINEK, en el Estado de Derecho las diversas funciones materiales tienden a adscribirse a poderes diferentes, de tal modo que la normativa competa al poder legislativo; la ejecutiva al Gobierno y a la Administración y la jurisdiccional a los Tribunales. Sin embargo, esta tendencia no llega a consumarse, no logra residenciar todas las competencias materiales en el órgano correspondiente, por lo que es posible que el poder ejecutivo disponga de ciertas competencias normativas y jurisdiccionales, de la misma forma que el poder legislativo toma parte en ciertos actos administrativos singulares cuya ordenación o autorización sólo puede hacerse por ley6.
El segundo orden competencial de los Parlamentos es el presupuestario o financiero, esto es, el relativo a la aprobación de los gastos e ingresos del Estado. Formal-mente esta actividad se manifiesta a través de leyes. Así, los gastos correspondientes a cada ejercicio se aprueban por la Ley de Presupuestos, mientras que los ingresos fiscales se autorizan por las leyes propias de cada tributo7. Pero, desde un punto de
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vista material, esta función ha sido tradicionalmente diferenciada de la legislativa en razón de sus propias peculiaridades8.
El nacimiento de las Asambleas representativas estamentales, antecedente de los modernos Parlamentos, estuvo íntimamente vinculado al ejercicio de esta función. Tales instituciones surgieron como medio para que los representantes de los estamentos pudieran manifestarse en orden a la concesión o denegación de los subsidios y tributos reclamados por los monarcas9. La función legislativa de tales Asambleas se desarrolló como subordinada a esta última, ya que, a cambio de la autorización a los monarcas para obtener nuevos ingresos o aumentar los existentes, tales Asambleas les exigían el establecimiento de ciertas disposiciones o las aprobaban por sí mismas. Desde entonces, la función presupuestaria ha sido considerada como una de las definitorias por excelencia de los Parlamentos.
En las Asambleas de nuestro tiempo existen dos circunstancias que caracterizan la función presupuestaria10. Por un lado, la iniciativa para la preparación y presentación de los proyectos de Presupuestos se reconoce exclusivamente a los Gobiernos, excluyendo la iniciativa parlamentaria. Los Presupuestos son la expresión en cifras del programa político del Gobierno, por lo que resulta lógico reconocerle esta atribución11.
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Por otro lado, la mayor parte de los países tienen limitadas las facultades de enmienda de los parlamentarios en relación al proyecto de Presupuesto, en el sentido de que pueden proponer la disminución de las cifras consignadas, pero no así su incremento. La interdependencia que existe entre las distintas partidas presupuestarias, su carácter técnico y la necesidad de mantener el equilibrio entre ingresos y gastos son los factores explicativos de estas limitaciones. Los Presupuestos son un documento sumamente complejo, que debe ponerse al abrigo de maniobras políticas que de forma demagógica o irresponsable traten de alterarle.
Esta tendencia se ha reforzado con el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 2 de marzo de 2012 y la legislación de desarrollo, como es la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Sin embargo, esas dos circunstancias son puramente procedimentales o adjetivas en comparación con la función legislativa. En cuanto consisten sólo en matizaciones o condicionamientos del procedimiento legislativo, no sirven, a efectos formales, para diferenciar la función parlamentaria presupuestaria de la legislativa. Consecuentemente, ambas circunstancias han sido valoradas por los R.C. y R.S. como simples especialidades del procedimiento legislativo, sin presentar a la función tributaria y presupuestaria como diferenciada esencialmente de la legislativa general12. Por esta razón, se prescinde en esta obra de un tratamiento especial y diferente de dicha función, cuyo estudio se hace, con las especialidades mencionadas, en la parte dedicada al procedimiento legislativo.
La Ley 37/2010, de 15 de noviembre, creó la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales, adscrita orgánicamente a la Secretaría General del Congreso de los Diputados, para el asesoramiento técnico en materia de seguimiento y control de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado.
La tercera función típica de los Parlamentos ha sido y es la de control. Pero así como las dos anteriores, legislativa y financiera, han podido ser definidas con rela-
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tiva precisión, todo lo...
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