Estructura del personal y los instrumentos de gestión de los recursos humanos en los procesos de funcionarización. Paso previo al proceso selectivo de funcionarización

AutorXavier Boltaina Bosch
Cargo del AutorDoctor en Derecho

1. Introducción

En torno al proceso de funcionarización inciden todo un conjunto de cuestiones antecedentes o colaterales, cuyo análisis merecería, si estas líneas configuraran un tratado de función pública, estudios específicos. Sin embargo, al ser nuestro objeto el análisis de un proceso tan singular como es el de la funcionarización, hemos creído más adecuado integrarlos en este capítulo, exponiendo su interrelación con el objeto central de esta monografía. Nos referimos, fundamentalmente, a las actuaciones previas o conexas al proceso selectivo de funcionarización.

Ello nos obliga a estudiar, como paso previo al análisis del proceso selectivo de funcionarización strictu sensu, cómo influyen y modalizan este proceso determinados instrumentos de gestión previstos por la ley y que tienen una vertiente selectiva importante: así, la Oferta de Empleo Público y los Planes de Empleo -u otros sistemas de racionalización de los recursos humanos-, las RPT y los catálogos de puestos de trabajo, las plantillas de personal y la estructuración de la función pública en Cuerpos, Escalas, Clases y Categorías, sin olvidar, en todo este proceso, algunos de los aspectos de la elaboración, concreción y negociación de estos instrumentos, que pueden llegar a conformar en gran medida el posterior proceso de funcionarización.

Dividiremos este capítulo en dos apartados: en primer término, plantearemos la estructura del personal de las Administraciones Públicas y su interrelación con el proceso de funcionarización, fundamentalmente desde la perspectiva de la inserción de los trabajadores en un determinado Cuerpo o Escala; en segundo lugar, analizaremos el papel que los denominados "instrumentos de gestión de personal" asumen en la funcionarización, en especial las RPT y los Planes de Empleo.

2. La estructura de personal de las administraciones públicas y la funcionarización del personal laboral

Tuvimos ocasión de estudiar en los capítulos primero y segundo la distinción entre personal funcionario y personal laboral y los puestos de trabajo que unos y otros podían o debían ocupar en el esquema organizativo de la Administración Pública española.

Antes de proseguir, debemos hacer referencia al planteamiento teórico que distingue entre dos grandes modelos de empleo público y que nos permitirá aproximarnos a la estructura de personal de las Administraciones Públicas españolas al objeto de establecer el elemento principal sobre el cual reposa el ingreso del trabajador funcionarizado en un Cuerpo o Escala funcionarial.

Existen dos grandes modelos de gestión de los recursos humanos públicos, que se reflejan en todas las funciones públicas de nuestro entorno y que se concretan en el denominado modelo cerrado, que se asienta sobre el principio de polivalencia del empleado, y el calificado como sistema abierto, basado en el principio de especialización.

El modelo cerrado, o de carrera, presupone que el empleado que accede a la Administración llevará a cabo una actividad profesional prolongada o "de por vida". El empleado -funcionario- ocupará a lo largo de su vida profesional diferentes puestos, integrándose originariamente -o a lo largo de su promoción profesional- en diferentes Cuerpos o colectivos profesionales, dentro de los cuales se conforman categorías o niveles. Este sistema comporta que la selección sucede para acceder a un Cuerpo funcionarial, en el que una vez ingresado y situado el nuevo empleado, podrá éste iniciar su andadura hasta los niveles máximos sin necesariamente tener que cambiar de Cuerpo. El acceso se configura a través de pruebas selectivas genéricas, que permiten valorar la adecuación del aspirante con las características de este Cuerpo. Es el modelo seguido por la función pública española o francesa. Por el contrario, el modelo abierto o de empleo implica un previo analisis de cada puesto de trabajo, que permite la selección del candidato más adecuado para tal o cual puesto. El vínculo jurídico entre la Administración y el empleado no es, teóricamente, vitalicio, sino que finaliza cuando el funcionario abandona el puesto o éste es suprimido. Es el modelo seguido por las Administraciones públicas del norte de Europa, destacando entre ellas la sueca.

Sin embargo, también es común señalar que no existe un modelo puro de uno y otro supuesto, y también en los países señalados se entremezclan elementos, lo que se ha calificado como combinación de los modelos definidos idealmente pero adulterados por la realidad práctica. España, en este sentido, es un ejemplo de combinación del modelo de carrera con una estructura basada en los puestos de trabajo, lo que supone que el acceso se lleva a cabo a través de un Cuerpo o Escala funcionarial, que permitirá a lo largo de la vida profesional del funcionario ocupar diversos puestos de trabajo. La doctrina teórica califica tal sistema como de equilibrio inestable, pues los conocimientos necesarios para ingresar en el Cuerpo o Escala no guardan relación directa, necesariamente, con el puesto o puestos a ocupar, y de ahí que se insista que la lógica predominante en las dos últimas décadas no sea tanto el Cuerpo, como elemento central del sistema, sino el grupo de titulación, sobre todo en las Administraciones autonómicas1.

Es significativo que la funcionarización, como proceso, supone que se parte del puesto de trabajo del empleado laboral, que es reclasificado a funcionario, para habilitar un proceso restringido que supondrá la posibilidad de aquel trabajador pueda acceder al Cuerpo o Escala a que esté adscrito el referido puesto. La yuxtaposición de los dos modelos es, en este caso, más que evidente.

Dado que partimos de ramas jurídicas diferentes, también ello se plasma en la ordenación de las tareas y funciones del trabajador afectado y de su futura condición funcionarial, que será distinta en uno y otro caso. Mientras en el primer supuesto, esta ordenación se realizará a través de las categorías y grupos profesionales, de conformidad con el art.22 del ET, cuya concreción más significativa es a través de la negociación colectiva -o, en su defecto, por acuerdo entre la Administración pública y los representantes de los trabajadores-, en el personal funcionario tal ordenación se lleva a cabo mediante una triple actuación.

En primer lugar, a través de los Cuerpos, Escalas, clases y categorías, de tal forma que unos y otros pueden definirse como estructuras jurídicas creadas y determinadas por la ley con el fin de hacer efectivo el encuadramiento profesional. En segundo término, según el art.25 de la LMRFP, que tiene en este asunto carácter de norma básica, se clasifica al personal funcionario al servicio de la Administración en función de la titulación exigida para su ingreso en el empleo público en cinco grupos, identificados según las letras A,B,C,D y E. Habida cuenta el referido carácter, la clasificación se aplica a todas las funciones públicas estatales, autonómicas, locales y universitarias, por lo que en ningún caso la legislación autonómica o las normas de los entes locales pueden introducir modificaciones, salvo la prevista en la DA 22ª de la LMRFP, a la que en su momento nos referiremos, y que afecta exclusivamente al grupo C en la exoneración de titulación, por cuanto legislativamente no se ha materializado la previsión del Acuerdo Administración-organizaciones sindicales para el período 1995-1997, de ampliar tal excepción a otros grupos2.

Finalmente, la clasificación se lleva a cabo en función de los grados personales y niveles de clasificación, que supone que cada funcionario puede ostentar un grado personal consolidado diferente, en función de su carrera profesional, del puesto que ocupa, del tiempo de ejercicio de cada puesto, etc..Cada grupo profesional tiene asignado un abanico de niveles de puestos de trabajo que se superponen unos y otros, lo que implicará que determinados niveles podrán ser ocupados por funcionarios de diferentes grupos de clasificación3.

Por consiguiente, partimos a la hora de establecer un proceso de funcionarización de una estructura no necesariamente homogénea entre personal laboral y funcionario, pues si aquél en la mayoría de las ocasiones habrá buscado su estructura acomodo en la negociación colectiva o en los contratos de trabajo, los funcionarios vendrán clasificados por leyes y reglamentos. La dificultad estriba en que, a pesar de que se ha calificado la clasificación del personal funcionario de estática y compleja, la del personal laboral puede alcanzar idénticas cotas de complejidad, cuando no superior, y por consiguiente, la reconversión de estos a aquellas no es, en absoluto, tarea jurídica fácil4.

El esquema normativo básico aparece configurado en el art.3.2 de la LFCE y arts.11 y 14.3 de la LMRFP. Así, para la Administración del Estado, el personal se estructura en Cuerpos Generales y Cuerpos Especiales.En cuanto a las Comunidades Autónomas, el art.11 de la LMRFP establece que éstas ordenarán, a través de Ley, su función pública autonómica, agrupando a los funcionarios propios en aquellos Cuerpos, Escalas, clases y categorías que crean conveniente.

Por consiguiente, el proceso de equivalencia tendrá dos fases: una primera, que supone establecer una correlación entre los grupos de clasificación, según el esquema del art.25 LMRFP, y los grupos o niveles profesionales que se prevean para el personal laboral5, que generalmente también se estructuran en cinco, si bien no necesariamente con igual nombre6, y una segunda, que inserte las categorías y grupos laborales en alguno de los Cuerpos y Escalas funcionariales. Esto ha comportado que en los procesos de funcionarización se haya actuado por parte del poder público estatal y autonómico, de dos maneras distintas a la hora de iniciarlos y de convocar el proceso selectivo.

Un primer bloque de actuaciones ha consistido en insertar o asimilar determinadas categorías o grupos profesionales de personal laboral con los de algún Cuerpo o Escala funcionarial ya existente, previa...

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