La Funcionarización del personal laboral de las Administraciones Públicas: Concepto, régimen y normativa jurídica
| Autor | Xavier Boltaina Bosch |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho |
1. Paso previo a la conceptualización del término funcionarización: definición de administración pública y clasificación del personal a su servicio
El estudio del instituto jurídico de la funcionarización requiere el análisis previo de todo un conjunto de conceptos que nos han de permitir situar a este proceso en el marco adecuado
En primer lugar, la funcionarización acontece en un ámbito específico cuál es el de las Administraciones Públicas. Por Administración Pública entendemos, de conformidad con el art. 2 de la Ley 30/1992 a la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y las Corporaciones Locales (municipios, provincias, cabildos y consejos insulares, comarcas, mancomunidades, áreas metropolitanas y entidades locales menores).
Se incluyen en el concepto también aquellas entidades de derecho público con personalidad jurídica propia dependientes o vinculadas a las anteriores Administraciones: organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias. Igualmente, las Universidades públicas y las administraciones independientes así como otros entes públicos, entre los cuales se encuentran la Seguridad Social y sus Entidades Gestoras. Será en este ámbito en el que la funcionarización es posible en un plano subjetivo, que luego conceptualizaremos.
Pero también será posible plantear la dinámica de los procesos de funcionarización en todo un conjunto de entidades que no son Administración Pública pero cuyos servidores forman parte del empleo público sin ningún tipo de dudas. Son los órganos instituidos por la Constitución de 1978 o los Estatutos de cada Comunidad Autónoma o de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla: Cortes Generales, Parlamentos y Asambleas de Comunidades y Ciudades Autónomas, Tribunal Constitucional, Defensores del Pueblo (estatal y autonómicos), Tribunal de Cuentas y órganos homólogos de las Comunidades, Consejo Económico y Social, Consejo General del Poder Judicial u otras entidades y órganos con relevancia constitucional o estatutaria.
Por contra, no forman parte del concepto de Administración Pública, y por tanto no es posible la existencia de procesos de funcionarización, en las denominadas empresas públicas, esto es, todas aquellas empresas que como personas jurídicas adoptan naturaleza privada, aunque sean dependientes de una Administración Pública directa o indirectamente, mediante el control de la totalidad o mayoría del capital societario. Evidentemente, tampoco forman parte del concepto aquellas empresas cuyo control público es minoritario.
Jurídicamente, empleados públicos, en su acepción más amplia -que a continuación delimitaremos- sólo lo son aquellos que prestan servicios para el primer grupo (Administraciones Públicas y órganos constitucionales y estatutarios). El personal al servicio de las empresas públicas mantiene un vínculo jurídico privado, sujeto al Derecho del Trabajo, si bien es posible también la existencia de funcionarios en sus plantillas1, aunque no lo serán en condición de funcionarios de la empresa pública sino funcionarios de una Administración Pública adscritos a tal empresa. En todo caso, el personal que mantiene un vínculo jurídico directo con una empresa pública no forma parte del empleo público desde un plano estrictamente jurídico, si bien desde una perspectiva económica o sociológica, ajena a este estudio, si puede considerársele como tal2.
Numéricamente, el empleo público constituye aproximadamente el 15 por 100 de la población económicamente activa, por lo que es el sector de actividad más numeroso de la economía española, y ello sin perjuicio de señalar que comparativamente, nuestro país no se destaca por tener unas cifras de empleados públicos, porcentualmente, más elevadas que otros países europeos, sino al contrario3. Las estadísticas indican un número creciente de empleados en la Administración autonómica, resultado en gran parte del traspaso de competencias del Estado, así como un incremento igualmente significativo en las Corporaciones locales, fruto de la asunción por parte de éstas de competencias y funciones tanto propias, como impropias.4
En cuanto a la tipología del personal al servicio de la Administración y de los órganos constitucionales y estatutarios, hay que tener presente el amplio abanico de vínculos jurídicos que podemos encontrar en un análisis exhaustivo de nuestras Administraciones.
En el plano legal, una primera clasificación distingue entre funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual. La distinción se estableció con claridad en la LFCE de 1964 y se ha mantenido hasta nuestros días, con un cambio semántico, como es que la categoría de los funcionarios eventuales hoy viene a denominarse casi unánimemente personal eventual. El art.3.1 de la LFCE indica que los funcionarios pueden ser de carrera o de empleo, distinguiéndose entre estos últimos entre funcionarios eventuales e interinos.
La doctrina ha llamado la atención sobre la dificultad conceptual del término funcionario, por su imprecisión en la normativa y la variedad de definiciones según la rama jurídica de que se trate y la finalidad que se persiga con cada una de esas definiciones (derecho penal, administrativo, tributario, procesal) así como por la discrepancia entre los sentidos vulgar y técnico5. Las razones de la dificultad hay que buscarlas en el carácter instrumental del funcionario público, que además está en plena evolución, pues es preciso su adaptación al papel del Estado, de la Administración y de la sociedad, así como su dimensión histórica, igualmente cambiante; es buen ejemplo de ello el art.1 de la Ley 55/2003 de 16 de diciembre del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud que instituye una nueva concepción funcionarial, a la que denomina "relación funcionarial especial del personal estatutario" . El funcionario es un instrumento del poder público y no un fin en si mismo6. Pero este concepto es preciso delimitarlo, con la mayor claridad posible, precisamente porque el objeto de la presente monografía es la funcionarización del personal laboral, esto es, el ingreso a la condición de funcionario de trabajadores al servicio de la Administración.
En el específico plano jurídico señalaremos que doctrinalmente se ha distinguido entre un concepto técnico amplio y un concepto técnico estricto de funcionario público7, ambos sí ya fundados en un soporte jurídico. En el primer supuesto, será funcionario todo aquel que trabaja en un servicio público, incluso los concedidos8, en consonancia con la propia definición de la Real Academia de la Lengua que se refiere a aquél como todo empleado público.
También se define el concepto funcionario en un sentido amplio cuando incluye a toda persona vinculada con la Administración por una relación de servicios profesionales y retribuidos regulada por el Derecho Administrativo. Definición que coincide con la suministrada por el art.1.1 LFCE, entre otras, y que supone incluir en la misma a los funcionarios de carrera (esto es, los permanentes) y los interinos. Las notas básicas de esta definición comportan referirnos a la idea de incorporación a la Administración, lo que excluye la noción de presencia ocasional, la profesionalidad, que impide considerar como funcionario a quienes no ejercen una profesión sino una actividad política, la retribución, lo que implica un medio de vida habitual y, finalmente, el sometimiento al Derecho Administrativo, que los distingue básicamente del personal laboral9.
El concepto estricto de funcionario únicamente incluiría uno de los colectivos señalados, aquél en que las notas indicadas concurren plenamente: los funcionarios de carrera, que a la definición formulada habría que añadir que su nombramiento legal supone el desempeño de servicios de carácter permanente, condición que no ostenta el interino. Frente a aquel primero, al funcionario interino no le es de aplicación plena toda la normativa de función pública, pues carece de determinados derechos como es -el más destacado- el derecho al cargo. Sin embargo, como ya hemos señalado, para un sector de la doctrina en el concepto estricto también tiene cabida el funcionario interino, por lo que en su definición las notas a destacar serían la de tratarse de un personal vinculado a la Administración pública por una relación de especial sujeción, objetiva, susceptible de modificación, de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de igualdad, caracterizado por la permanencia en el desempeño de las funciones públicas en los términos establecidos por la ley, esto es, de forma permanente si es de carrera, o por el tiempo reglamentariamente previsto si es interino10.
En el plano legal, el concepto de funcionario aparece en la ley estatal y autonómica, si bien no al unísono; en unos casos se define al funcionario en general -coincidiendo con el concepto amplio-, en tanto que en otros supuestos la definición viene referida a los funcionarios de carrera -en sentido estricto-, lo cual también tiene relevancia sobre la clasificación formal11.
En este plano legal, estableceremos que son funcionarios al servicio de la Administración Pública las personas incorporadas a la misma por una relación de servicios profesionales y retribuidos, regulada por el Derecho Administrativo (art.1 LFCE). Esta definición, ya clásica, no se reproduce en la LMRFP pero sí en las normas autonómicas, que no obstante han completado o perfeccionado la definición. En este sentido, propiamente la definición de funcionario de carrera sería aquella que comporta un nombramiento legal, la incorporación a la Administración Pública mediante una relación de carácter permanente, regulada estatutariamente y sujeta al derecho público, ocupando plazas dotadas en los presupuestos de la Administración o que se encuentren en algunas de las situaciones administrativas previstas en la ley.
Los funcionarios interinos son...
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