Funcionamiento real de las conferencias sectoriales
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Una vez definidos los parámetros básicos de las Conferencias Sectoriales de la forma en que están recogidos en la normativa, pasaremos a continuación a describir las características más relevantes de su funcionamiento práctico o, en otros términos, a analizar hasta qué punto la dimensión real coincide o no con lo previsto en la normativa. Para ello, hemos recurrido a la experiencia directa de nuestros informantes y a la propia literalidad de las actas de las reuniones de las Conferencias seleccionadas, sometiéndolas a un análisis cuyos resultados componen la materia prima principal de esta investigación.
De esta forma, estudiaremos en primer lugar los aspectos más destacados de las funciones, organización y estructura de las Conferencias para, seguidamente, centrarnos en la dinámica y desarrollo de sus sesiones, aludiendo así a las dimensiones sustantiva y operativa que apuntábamos al establecer los objetivos de este trabajo. Cerraremos este capítulo con el análisis del factor humano y su incidencia en el funcionamiento de las Conferencias Sectoriales.
La coordinación y cooperación es el principal objetivo para el que fueron creadas las diferentes Conferencias Sectoriales. Sin embargo, la percepción del rendimiento de estos órganos respecto a la capacidad de coordinación y cooperación ha dependido en gran medida del contexto político del partido en el Gobierno, es decir, si contaba con apoyo mayoritario, en cuyo caso la cooperación se transformaba en limitación o control y el talante de la persona que ostentaba la presidencia de la Conferencia Sectorial marcaba los tiempos de participación y presentación de iniciativas por parte de las Comunidades Autónomas.
De esta forma, preguntado sobre el grado en el que las Conferencias Sectoriales contribuyen al cogobierno o son instrumentos de relaciones intergubernamentales válidos, un entrevistado valoraba:
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No, no, no. Porque expresan más la distancia que la capacidad de entendimiento. Y expresan más la subordinación que la cooperación (E04)13.
Este mismo entrevistado señala que en las reuniones de partido preparatorias de la Conferencias Sectoriales el debate interno era encendido y se expresaban las diferentes posturas. En estos casos era complicado llegar a acuerdos y, finalmente, la postura del Estado prevalecía. Podían existir intentos de funcionamiento como órgano de cogobierno dependiendo del carácter del ministro, pero el resultado final no variaba:
Son las iniciativas bienintencionadas, como la del pacto educativo que promocionó el ministro Gabilondo. Pero se acababa expresando una invasión competencial explícita y una consideración de fondo. Es decir, aquí el único Gobierno es el central (E04).
A pesar de que la valoración de la Conferencia Sectorial como órgano de cogobierno es baja, puntualmente y dependiendo del factor humano y contextual ha habido momentos en los que se percibe que ha funcionado:
El Consejo (Interterritorial de Salud) sí que se convirtió en un elemento de cogobierno (E05).
Sí, llegábamos a consensuar una estrategia nacional, por ejemplo, de cáncer, o de materno-in-fantil (E05).
Uno de los momentos más propicios para el funcionamiento de las Conferencias como órganos de cogobierno han sido las situaciones de urgencia sobrevenidas, como epidemias o situaciones críticas medioambientales.
Enfocándolo en materia sanitaria, y aunque el proceso descentralizador en el ámbito sanitario ya se inicia con la aprobación de los Estatutos de Autonomía de vía rápida, la percepción de una de las entrevistadas es que el ministerio y el funcionariado del mismo no están preparados para gestionar la competencia como compartida. Así, asevera:
Tenemos un ministerio que no está pensado para coordinar políticamente y cogobernar, y los funcionarios tampoco han hecho el cambio (E05).
Otro de los obstáculos para el funcionamiento de las Conferencias Sectoriales como órganos de coordinación y cooperación es la excesiva alineación partidista de los actores que participan. Una de las personas entrevistadas señala las críticas que vertió a este respecto a las reuniones:
Es que, ¡por favor!, el Consejo Interterritorial es gobierno, cogobierno, no es el Congreso de los Diputados (E05).
La disciplina partidista se impone a la representación de la autonomía: esto es muy explícito en algunas de las entrevistas e implícito en otras en las que no se habla de Comunidades Autónomas concretas, sino que se hace referencia a las Comunidades Autónomas del PP y las del PSOE según sea el caso:
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Íbamos a recibir instrucciones. Eso que es la negación absoluta de la autonomía. Entonces las Administraciones autonómicas teníamos que ir a Ferraz o a Génova a que nos dijeran los límites o las posibilidades de la postura que debíamos adoptar frente a una propuesta de reforma legislativa o frente a una propuesta presupuestaria, o lo que fuera (E04).
Notabas que se habían reunido la noche anterior y te entraban todos los consejeros, en este caso del Partido Popular, de una forma conjunta, no individual. A lo que voy, imperaba la disciplina de partido versus una conversación que yo creo que debería haber sido cada vez más técnica (E14).
De hecho, los consejeros tienen pocos recuerdos de haber superado la disciplina partidista, con lo que la primacía de los intereses territoriales podía estimarse más como excepción que como norma:
(...) a la hora de distribuir fondos ministeriales... Yo en una ocasión recuerdo haber apoyado a Castilla y León porque ellos tenían un problema importante de dispersión de la población
(E03).
En esta línea, los representantes de Iniciativa per Catalunya Verds (ICV) son críticos con el hecho de que los consejeros de las Comunidades Autónomas voten en función de las consignas del partido político al que pertenecen, más que en función de los intereses de su autonomía:
(..) en aquel momento gobernaba el Partido Socialista, y además era prácticamente también casi mayoritario en el conjunto de las Comunidades Autónomas. Pero, en general, el Partido Popular iba en bloque, es decir, normalmente cuando había alguna cuestión a la que querían oponerse se oponían en bloque. No era un proceso operativo. Allí no se representaba a la Comunidad de Madrid o se representaba a la Comunidad Valenciana, allí se iba a poner una serie de objeciones de carácter político, no territorial. Por otro lado, pasaba lo mismo con el PSOE, las Comunidades del PSOE apoyaban en muchos casos indiscriminadamente los planteamientos ministeriales más allá de que favorecieran o no favorecieran en absoluto sus propios planteamientos o su comunidad (E09).
Otros de nuestros informantes no adscritos al mismo partido político apuntan en ese mismo sentido:
Lo que más ha desnaturalizado la Conferencia en los últimos tiempos es que las Comunidades del Partido Popular iban con consigna prefijada, con lo cual el debate se vio muy condicionado, muy limitado, por los prejuicios políticos que llevaba cada una de las personas. Y el pactar los temas previamente por objetivos partidarios o partidistas, lo que hace es desalojar a la educación del ámbito propio en el que tiene que desarrollarse (E02).
Estás perdiendo el tiempo, tantas horas para decir: «Qué guapo eres, qué guapo...». Cuando estaba Isabel Tocino, los primeros quince minutos eran loas sobre el trabajo que ellos hacían. Por eso te digo que yo las Conferencias Sectoriales las eliminaba automáticamente. No tienen sentido. Y además desde el punto de vista político tampoco tienen sentido para el País Vasco. Entre otras cosas, porque Euskadi siempre ha reclamado cierta bilateralidad derivada de su modelo de financiación. Por lo tanto, estar inmersos en ese batiburrillo pues sinceramente... (E10).
Sin embargo, se han recogido situaciones que contradicen estos aspectos, pero que son valoradas como hechos puntuales:
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El tema del agua, por ejemplo, en Castilla-la Mancha y Valencia, por ejemplo... Ahí sí que no hay partido (E06).
Los ejemplos expuestos por las personas entrevistadas recogen dos tipos de hechos: por un lado, la alineación no partidista en algunas tomas de decisión, tal y como se observa en la intervención anterior, y por otro lado, la no adopción de alguna decisión previamente prevista por el ministerio. Respecto a representar al partido o a la Comunidad Autónoma, el peso del tema y su grado de politización explicaban las diferencias:
Muchas veces ambas cosas tendían a mezclarse, por decirlo de alguna manera ¿no?, pero intervenían en función de los intereses de su Comunidad, con toda claridad. Es decir, muchas veces, digamos, en materia medioambiental, cuando se establecían una serie de requisitos o de obligaciones de carácter medioambiental había muchas Comunidades Autónomas que no podían, que no llegaban... o bien por razones presupuestarias, o bien por razones técnicas. Ellas lo que defendían en todo momento era la adopción de periodos transitorios o, digamos, flexibilización de las medidas, un poco, en función de los intereses... digamos personales ¡ojo! Como siempre, había temas más políticos (...) (E11).
A pesar de ello, las personas que participaban en las Conferencias Sectoriales no las percibían como órganos en...
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