Derecho nuclear y funcionamiento a largo plazo de las centrales nucleares
| Autor | Santiago A. Bello Paredes |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Burgos Miembro de la «International Nuclear Law (INLA)» y del «World Institute for Nuclear Security (WINS)» |
| Páginas | 1-23 |
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El Ministerio de Industria, Energía y Comercio aprobó, en fecha 3 de julio de 2009, la Orden Ministerial que contenía la decisión adoptada por el Gobierno socialista sobre el futuro de la central nuclear de la Santa María de Garoña al acordarse, «como fecha de cese definitivo de explotación de la central nuclear de Santa María de Garoña el 6 de julio de 2013». Esta situación jurídica ha podido ser modificada, pues el actual Ministro de Industria y Energía ha aprobado la Orden Ministerial de fecha 29 de junio de 2012 por la que, revocando parcialmente la dictada a esta central nuclear en fecha 3 de julio de 2009, concedía un plazo a Nuclenor SA, empresa propietaria de esta instalación, para que solicitara antes del 6 de septiembre de 2012 la «renovación de la autorización de explotación por un nuevo periodo no superior a seis años». En definitiva, el actual Gobierno apostaba por que esta central nuclear estuviese en funcionamiento hasta el año 2019.
No obstante, la empresa propietaria de esta central nuclear hizo pública, el día 5 de septiembre de 2012, su intención de no solicitar esta renovación, al en-tender que a esa fecha se desconocía «cómo le afectarían las nuevas condiciones que podrían establecerse para la actividad de generación nuclear en el marco de la reforma energética aún pendiente de aprobación por parte del Gobierno»1. Además, en fecha 16 de diciembre de 2012 los propietarios de la central nuclear procedieron a desconectarla de la red eléctrica y trasladar el combustible del núcleo a la piscina de almacenamiento con la que cuenta esta instalación, y ello con la finalidad de proceder al cese del funcionamiento de esta instalación.
Una vez aprobada la reforma del mercado energético nuclear, contenida en la ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, Ley 15/2012, de fecha 27 de diciembre de 2012, esta empresa entiende que los costes económicos derivados de los nuevos impuestos creados por esta norma hacen in-viable el funcionamiento de la central nuclear, de ahí que continúen con su intención de cierre de ésta.
La situación jurídica de esta central nuclear en la actualidad, y que resulta totalmente novedosa en la experiencia nuclear española, es la de encontrarse en una situación de «parada para descarga»2y a la espera de una decisión
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del Ministerio de Industria, Energía y Turismo sobre la declaración de cese definitivo de actividades, la cual sólo se podrá producir a partir del día 6 de julio de 2013.
En definitiva, el futuro de la central nuclear de Santa María de Garoña sólo puede tener dos escenarios: el cierre y desmantelamiento de sus instalaciones o, por el contrario, una renovación de su autorización de funcionamiento más allá del año 2019 como inicialmente tenía previsto el Gobierno actual, y ello para incentivar económicamente a sus propietarios para que continúen con la actividad de esta instalación y garantizar así su aportación al sistema eléctrico español.
Todo esto prueba la importancia de estudiar el régimen jurídico de las autorizaciones de funcionamiento a largo plazo, «long term operation» (LOT).
La importancia de la resolución de fecha 3 de julio de 2009 para el objeto de este trabajo3no descansa en su declaración de cierre, sino en la que se contiene en el primer punto de su exposición de motivos, y en la cual se afirmaba que «los principales componentes y estructuras de la instalación de Santa María de Garoña nucleares fueron diseñados bajo la hipótesis de una vida útil de 40 años. Este apareció en la documentación que la empresa Nuclenor, SA, presentó cuando solicitó y recibió autorización para su construcción». Esta afirmación debe ser entendida en el sentido de que otra justificación para el cierre de esta instalación nuclear fue el transcurso del lapso de tiempo de 40 años, al considerar que la vida útil de las centrales nucleares era de 40 años exclusivamente.
No obstante, debe advertirse que en nuestro Derecho no existe ninguna regulación normativa en este sentido, pues la única definición legal del concepto de «vida útil» de las centrales nucleares está contenida en la Instrucción IS-22 del Consejo de Seguridad Nuclear, de fecha 1 de julio de 2009, para la cual la vida útil o de servicio de una central nuclear se refiere al «tiempo desde su puesta en funcionamiento hasta su retirada de servicio. La vida útil puede ser mayor que la vida de diseño, siempre que las condiciones reales de operación hayan sido menos severas que las supuestas en el diseño. Mediante la comparación entre las condiciones de diseño y las condiciones reales de opera-
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ción puede determinarse el margen de vida remanente que le queda a un sistema, equipo o componente» 4 .
Además, el organismo regulador español, el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), nunca ha acordado que este período de tiempo de 40 años deba considerarse como la vida útil de las instalaciones nucleares. Y este hecho resulta de enorme relevancia, ya que este organismo tiene competencia exclusiva en el Derecho español en aquellas materias relativas a la seguridad nuclear, artículo 1.1 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, relativa a la creación del CSN.
En definitiva, la vida útil de una central nuclear no es un concepto temporal estático y apriorístico, sino derivado de las condiciones reales de operación de cada central nuclear, así como de las medidas de mejora técnica adoptadas voluntariamente por sus propietarios o bien ordenadas por el CSN.
Todo lo cual convierte a este espacio temporal de 40 años en un auténtico «mito»5.
En la práctica, el intervalo de tiempo de funcionamiento de todas las centrales nucleares españolas, con la excepción de Garoña, desde el inicio de sus operaciones hasta el cumplimiento del período de 40 años, es el siguiente:
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Si contextualizamos estas cifras en un escenario mundial, hay que destacar que una de las principales características del parque nuclear internacional es que en éste son cada vez más numerosas las instalaciones nucleares con una vida útil de más de 30 años, lo que se suele denominar en los países anglosa-jones como «long term operation (LOT)».
De esta forma, a fecha abril de 2013, de las 437 centrales nucleares que operan en el mundo, 198 han estado en funcionamiento durante más de 30 años, y 45 por más de 40 años.
La relación de todos los reactores en funcionamiento según su número de años de funcionamiento (edad) es la siguiente6:
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Y esta situación deriva, entre otros aspectos, de la necesidad de garantizar el incremento de la demanda energética a precios estables, así como de la preservación del medio ambiente7, lo que ha conducido a diversos Estados a considerar la posibilidad de que las centrales nucleares operen por encima del plazo previsto originalmente para su funcionamiento. Es decir, que la «vida útil» de las centrales nucleares supere su «vida de diseño», dentro, eso sí, de estrictos controles de seguridad.
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Debido a la existencia de organizaciones supranacionales en el ámbito de la utilización de la energía nuclear, tales como la OIEA8y la NEA9a nivel mundial y la EURATOM10a nivel europeo, existen tratados internacionales que regulan el funcionamiento de las centrales nucleares existentes en el ámbito de los diversos Estados miembros de estas organizaciones internacionales. Todo lo cual ha generado un marco regulador vinculante común y semejante en todos ellos.
Además, se ha constituido una asociación europea que agrupa a las autoridades reguladoras de la energía nuclear, «Western European Nuclear Regulators Association» (WENRA), que también resulta un elemento de armonización de los estándares de seguridad nuclear a través de los estudios e informes que se realizan en su seno11.
En lo que se refiere a la regulación de las diversas etapas de la vida de las centrales nucleares, comprendiendo las fases de diseño, construcción, funcionamiento y desmantelamiento, en fecha 20 de septiembre de 1994 se adoptó por la OIEA la «Convención sobre Seguridad Nuclear»12.
Pues bien, en esta Convención se establece la obligación para cada Estado miembro de crear un «órgano regulador», definido como «cualesquier órgano u órganos dotados por esa Parte Contratante de facultades legales para otorgar licencias y establecer reglamentos sobre emplazamiento, diseño, cons-
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trucción, puesta en servicio, explotación o clausura de las instalaciones nucleares», artículo 2 ii); entendiéndose estas licencias como «cualquier autorización otorgada por un órgano regulador al solicitante para que asuma la responsabilidad sobre el emplazamiento, diseño, construcción, puesta en servicio, explotación o la clausura de una instalación nuclear», artículo 2 iii).
De esta forma, este órgano regulador tiene un conjunto de competencias más amplio que los contenidos en la Directiva 2009/71/EURATOM del Consejo, de fecha 25 de junio, por la cual se establece un marco comunitario para la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares; y es que en esta Directiva se obliga a que esta autoridad sea titular de «competencias y recursos para: a) exigir al titular de la licencia que cumpla los requisitos nacionales de seguridad nuclear y los términos de la licencia de que se trate; b) exigir la demostración de dicho cumplimiento, incluyendo el de los requisitos exigidos en virtud de los apartados 2 a 5 del artículo 6; c) verificar dicho...
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