Una función pública para la administración del siglo XXI: Transformando la cultura institucional para renovar y reforzar el profesionalismo. Mérito, estabilidad y dirección profesional, unos rasgos sustantivos y estrechamente imbricados
| Autor | Elisenda Malaret |
| Páginas | 89-124 |
89
CAPÍTULO 4
UNA FUNCIÓN PÚBLICA PARA LA ADMINISTRACIÓN
DEL SIGLO XXI: TRANSFORMANDO LA CULTURA
INSTITUCIONAL PARA RENOVAR Y REFORZAR EL
PROFESIONALISMO. MÉRITO, ESTABILIDAD Y
DIRECCIÓN PROFESIONAL, UNOS RASGOS
SUSTANTIVOS Y ESTRECHAMENTE IMBRICADOS
Elisenda Malaret
Catedrática de Derecho Administrativo
Universidad de Barcelona
Este trabajo tiene como objetivo exponer los elementos principiales sobre
los que reforzar y renovar el profesionalismo de los empleados públicos, una
exigencia inherente a la construcción de una Administración pública adaptada
a los cometidos propios del sector público en el siglo XXI, una Administración
para una democracia compleja (Innerarity, 1920). Ello requiere comprender
de manera sistemática las exigencias y la centralidad del principio constitu-
cional de mérito –que puede inferirse también de los principios de imparcia-
lidad y eficiencia–, su estrecha conexión con la regla de la estabilidad o
permanencia en el empleo, en la medida que la formación y el conocimiento
adecuado que se requieren para integrar la Administración pública son garan-
tía de correcta aplicación de la ley y este imperativo es predicable de manera
sostenible en el tiempo. Esta exigencia de estabilidad es inherente a la regu-
laridad y continuidad de la actividad administrativa, así como condición
esencial para garantizar una carrera administrativa al servicio del interés
general, pues solo la estabilidad asegura la formación y la construcción de
las capacidades para responder con el conocimiento adecuado a las incertezas
y complejidades de la acción administrativa de nuestro tiempo y a la pres-
tación equitativa y eficiente de los servicios públicos. El mérito en el acceso,
la capacidad adecuada, requerida para el reclutamiento debe guiar de manera
consecuente la promoción, la carrera. En esta perspectiva de reforzar el pro-
fesionalismo, la exigencia de seleccionar, reclutar, y de asignar según el
principio de mérito debe ampliar su campo de acción, cubrir un nuevo espa-
cio. La creación de una nueva institucionalidad, los directivos públicos pro-
fesionales es una pieza esencial, cuando ya no se trata solo de administrar,
CONTINUIDAD VERSUS TRANSFORMACIÓN: ¿QUÉ FUNCIÓN PÚBLICA NECESITA ESPAÑA?
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de aplicar la ley, sino de gestionar recursos, de resolver problemas, contribuir
a la elaboración de políticas públicas y a su posterior ejecución, así como
facilitar su ulterior evolución. Una exigencia reforzada de profesionalismo
que se proyecta también en los nombramientos de los órganos de decisión
de las autoridades independientes de regulación, un entorno institucional que
se caracteriza, de manera muy significativa por la prohibición de remoción
y la imposición de un límite sustantivo (causa justa predeterminada por la
ley) y procedimental (audiencia); estos requerimientos son la consecuencia
lógica de las condiciones que deben reunir los miembros de los órganos de
gobierno o sus directivos (cualificación y experiencia profesional) 103. El
abanico de condiciones referidas y bien conocidas –lo que no necesariamente
supone que se tomen en consideración de manera real– exige para su efec-
tividad un diseño adecuado de los procedimientos de selección y nombra-
miento, cuestión esta última de la que no nos podemos ahora ocupar, pues
forma parte de otros trabajos de esta obra colectiva.
1. A PROPÓSITO DE LA REFORMA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y
DE SU PERTINENCIA. ALGUNAS REFERENCIAS AL CONTEXTO
CULTURAL E INSTITUCIONAL: LA AMORTIGUACIÓN DE LA
POTENCIALIDAD REFORMISTA EN EL CRISOL DE UNA CULTURA
ADMINISTRATIVA JURÍDICO-FORMAL
«Tomarse la función pública en serio», planteaba Clara Mapelli en 2015104,
parafraseando a Dworkin105, recordando que ocho años después de la publi-
cación del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP) toda-
vía no se había dado cumplimiento al mandato de adoptar una ley de la
función pública en el ámbito de la Administración General del Estado. Una
desidia en afrontar la reforma efectiva del empleo público, que se inscribe
103 Me he ocupado con anterioridad de los nombramientos de los miembros de los órga-
nos decisorios de las autoridades independientes de regulación, v. Malaret, E. «A vueltas con
las garantías de la independencia de las autoridades de regulación: a propósito de los
nombramientos (y cese) y del alcance de su control judicial», AA. VV. Los retos del Estado
y la Administración en el siglo xxi, Libro Homenaje al Profesor Tomas de la Quadra Salcedo.
València, Tirant lo Blanch, 2017 y «Regulación económica, autoridades independientes y
transparencia», García Macho, R. (ed.): Ordenación y transparencia económica en el Derecho
Público y Privado. Madrid, Marcial Pons, 2014.
104 En un artículo firmado junto a otros administradores civiles del Estado y publicado
en Agenda pública el 5 de noviembre https://agendapublica.es/tomarse-la-funcion-publi-
ca-en-serio/
105 Dworkin, R. Los derechos en serio (trad. en lengua castellana), 1984. Barcelona,
Ariel.
UNA FUNCIÓN PÚBLICA PARA LA ADMINISTRACIÓN DEL SIGLO XXI, REFORZAR EL PROFESIONALISMO...
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en la continuidad de su marginación de la agenda política que había denun-
ciado J. Prats en un trabajo seminal publicado en 1995106, en el que se
planteaba las razones por la ausencia de interés en la elaboración de un
estatuto de la función pública, a pesar de tratarse de un mandato constitu-
cional; decía entonces, «cumplidos ya dieciocho años de constitución, el parto
del estatuto sigue siendo problemático y altamente improbable».
Estas referencias impresionistas, son ilustrativas de la conformación de
una aproximación a la función pública muy anclada en una visión tradicional,
muy formalista, que ha dificultado situar la reforma de la Administración
pública y del empleo público en el centro de la agenda reformista. Es cierto
que, a pesar de la ausencia de reformas administrativas de calado, hemos
asistido a transformaciones sustanciales como la transición de una dictadura
a la democracia, la creación del Estado de las autonomías, la construcción
del Estado de bienestar, la integración europea. Si bien, también es cierto
que todos estos procesos han evidenciado las fortalezas (y también, las debi-
lidades) del sistema institucional, las carencias pueden visualizarse en dos
aspectos significativos, la eclosión de casos de corrupción en gobiernos y
Administraciones de distinto nivel territorial y significación política107 y las
notables dificultades para asumir y gestionar los fondos europeos (así en el
periodo 2014-2020, España solo ha gastado el 34 % de los fondos europeos
disponibles al no ejecutar las previsiones)108.
La relevancia de estos dos elementos evidencia la existencia de problemas
de fondo o estructurales en el funcionamiento de las Administraciones públi-
cas, así como en su estructuración y un déficit de profesionalismo en su
personal, muy notable si de la dirección se trata. No parece posible continuar
con el conformismo que ha sido habitual hasta la fecha en algunos dirigentes
políticos (expresión de una actitud «conservadora» que aúna el convenci-
miento castizo de que «los problemas se arreglan solos», con una concepción
del papel de la Administración muy reduccionista109) o, en otros casos, la
106 «Los fundamentos institucionales del sistema de mérito: la obligada distinción entre
función pública y empleo público», DA, 241-242, p. 12.
107 V. Por todos, Lapuente, V. (coord.). La corrupción en España. Un paseo por el lado
oscuros de la democracia y el gobierno, Madrid, Alianza editorial, 2016 y más recientemente,
la última aportación de un autor de referencia en esta materia. Villoria, M. (dir.). Combatir
la corrupción. Madrid, Gedisa, 2019.
108 https://cohesiondata.ec.europa.eu/stories/s/ESIF-investment-progress-reading-the-fl-
ying-flags/ckvj-tgra/
109 De la que constituyen una buena expresión las leyes 39 y 40 de 2025, de Procedi-
miento Administrativo Común y de Régimen Jurídico del Sector Público (que han recuperado
el viejo modelo de las leyes del franquismo Ley de Régimen Jurídico de la Administración
del Estado de 1957 y Ley de Procedimiento Administrativo de 1958–, así como la Ley 27/2013,
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