La función organizativa, competencial y limitadora de la constitución
Autor | José Joaquín Fernández Alles |
Páginas | 159-169 |
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Como consecuencia de su función legitimadora, la Constitución es la norma que regula la organización, competencias y límites de los órganos del Estado entendido en sentido amplio: ambas funciones están relacionadas: la función legitimadora, por una parte, y la función organizativa, competencial, procedimental y limitadora, por otra. Partiendo de los principios medievales recordados por Henry de Bracton hasta las categorías actuales que controlan jurídicamente la Administración pública (García de Enterría), pasando por el ejercicio equilibrado del poder (Montesquieu166, todos los órganos ejercen legítimamente el poder en sus dimensiones horizontal (la función legislativa, la función ejecutiva y la función judicial) y vertical (Unión Europea, Estado, Comunidad Autónoma, Entes Locales) si previamente han sido legitimados por la Constitución, las leyes o las normas constitucionales de la UE (TUE, TFUE) reguladoras del proceso de integración autorizado en España en virtud del art. 93 CE. Como poderes constituidos, todas las actividades de las instituciones y órganos, sus potestades y competencias, así como sus relaciones serán legítimas en la medida en que hayan sido previstos constitucionalmente –o por las leyes o
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los tratados de integración (legitimidad de origen)– y en tanto en cuanto respeten las normas constitucionales materiales y procedimentales (legitimidad de ejercicio). Al mismo tiempo, la Constitución puede legitimar, organizar y limitar los poderes sólo y en la medida en que previamente ha aceptado los principios dogmáticos, prescripciones formales y contenidos ideológicos del constitucionalismo: reconocimiento de la libertades públicas y los derechos humanos, soberanía del pueblo como titular del poder constituyente, principio de separación y colaboración entre poderes, control de la autoridad, imperio de la ley, principio representativo con sufragio universal, separación de poderes…
Incluida en el denominado marco constitucional, la función organizativa, competencial y procedimental implica asimismo una función limitadora que corresponde establecer a la Constitución (R. Smend). Como “límite del poder y garantía de un proceso vital libre y abierto” (H. Ehmke), esta función organizativa y limitativa deriva del principio de división de poderes, tanto en su dimensión horizontal como en su división vertical del poder167, donde debemos ubicar la declaración de derechos y el principio de subsidiariedad como límites naturales positivizados constitucional o legalmente. Según Ignacio de Otto, en relación con la que denomina “la función selectiva de la Constitución y la garantía de las posibilidades”,
“la idea de la Constitución como límite, aún con su parcialidad, apunta a una función capital de la norma constitucional: la de operar como norma de selección, como norma que traza la frontera entre lo políticamente posible y lo jurídicamente lícito”168.
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De tal forma que, en la determinación de estas posibilidades, reglas orgánicas y límites, tradicionalmente el contenido de las constituciones ha seguido un planteamiento sistemático basado en el cumplimiento de su función organizativa y procedimental. Aceptando una tendencia clásica de la historia constitucional comparada, de los once títulos de la Constitución de 1978, siete de ellos presentan un contenido eminentemente organizativo, mientras que los cuatro restantes están dedicados a la denominada parte dogmática (o normas de contenido) y a la función defensiva y reformadora de la Constitución: Título Preliminar, Título I sobre derechos y deberes, Título IX sobre el Tribunal Constitucional y Título X sobre la reforma constitucional. Las constituciones españolas anteriores, desde la carta magna de 1812 a la de 1931, pasando por los textos de 1837, 1845, 1869 o 1876, también regularon contenidos mayoritariamente organizativos conforme al principio de división horizontal y vertical del poder, cuyo fundamento último fue organizar pero, sobre todo, limitar el poder.
Ya en el pasado siglo XX, según los postulados defendidos por Montesquieu, Hauriou, Smend o Heller desde perspectivas diferentes, esos poderes no sólo se regularon organizativamente sino también relacionalmente: una ver diseñada la organización del Estado, los poderes necesitan colaborar entre sí, tanto en el plano vertical (órganos centrales, autonómicos, locales) como horizontal (legislativo, ejecutivo, judicial). El mayor o menor peso del poder legislativo o del poder ejecutivo, o incluso en algunos momentos el judicial (Tocqueville), han configurado el modelo de relación entre los poderes horizon-talmente considerados y forman parte esencial de lo que se ha venido a denominar “forma de gobierno”: parlamentario, presidencial y toda la gama de fórmulas mixtas; en realidad, tantas como Estados constitucionales. Y mientras la regulación de la organización y la relación entre poderes horizontales definen la forma de gobierno, por su parte, la regulación de la organización vertical-territorial del Estado ha configurado en la teoría constitucional clásica las denominadas formas
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territoriales de Estado (Estado federal, Estado Estado unitario descentralizado, Estado unitario...
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