Fuentes del derecho parlamentario
| Autor | Fernando Santaolalla López |
| Páginas | 29-58 |
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El empleo de la expresión Derecho parlamentario puede suscitar alguna conjetura sobre la existencia de semejante rama jurídica. ¿Es posible hablar con propiedad de Derecho parlamentario? O, por el contrario, ¿no es esta expresión un intento pretencioso de dotar de una imposible autonomía a un conglomerado de normas y actos que no pueden entenderse más que en el marco del acostumbrado Derecho constitucional? La cuestión, así planteada, se hace de imposible solución inmediata. No hay respuesta unívoca a estos interrogantes1. Así, por un lado, el Derecho parlamentario no está dotado entre nosotros, al igual que en muchos países, de la consideración de disciplina científica, en el sentido de rama jurídica con autonomía a efectos de investigación y enseñanza. Pero, la peculiaridad del sujeto sobre el que versa (el Parlamento) y el abultado número de disposiciones que le afectan justifican que se dé entrada a esta rama, si se quiere favorecer su deslinde y estudio. Al mismo tiempo, una detenida consideración de esta parcela constitucional permite apreciar en ella unos acusados rasgos jurídico-políticos, que la dotan de una especial fisonomía. Tal es el caso de la presencia de los Reglamentos parlamentarios, norma de peculiarísima naturaleza y de difícil parangón en otros sectores del Derecho público, o el protagonismo de la costumbre como fuente jurídica, o la atípica actuación de la sanción en el caso de incum-
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plimiento de algunas normas. También es peculiar su marcada dimensión política, difícil de encontrar en otros sectores jurídicos, y sus principios organizativos, por los que se reconoce el derecho de las mayorías a hacer efectiva su voluntad de gobierno en la misma forma que se protegen los derechos de las minorías en la oposición.
Es esta última perspectiva la que posibilita el empleo de la expresión Derecho parlamentario. Su justificación viene determinada por razones técnicas, pues parece fuera de duda que la delimitación precisa de las distintas áreas de un mismo sector jurídico ayuda a la mayor comprensión de cada una de ellas. Hablar de Derecho parlamentario no significa ignorar su entronque en el Derecho constitucional, sino sólo permitir el trazado de las fronteras de una zona de este último, dotada, eso sí, de notas y elementos específicos, a efectos de lograr su mejor esclarecimiento.
En cualquier caso, debe retenerse la matriz constitucional del Derecho parlamentario. Y no sólo por el abultado conjunto de normas de rango constitucional que forman parte de él, sino también porque la vida parlamentaria es continua y directa aplicación de las disposiciones y principios constitucionales. Por ello, no puede extrañar que la mayor parte de los manuales y tratados al uso de Derecho constitucional incluyan como una de sus partes más típicas el estudio de la organización y funcionamiento de las Cámaras parlamentarias. Por la misma razón, el estudioso del Derecho parlamentario deberá ser consciente de que opera dentro de un área del Derecho constitucional, por lo que sus métodos y sus investigaciones no podrán prescindir de los principios y, en general, del conjunto del Derecho constitucional.
Es más, el Derecho parlamentario no puede darse más que dentro de un sistema constitucional, entendido este último en su sentido ideológico y material, esto es, como régimen político basado en las ideas de Estado de Derecho, en la garantía efectiva de las libertades públicas —individuales y sociales—, y en el reconocimiento del sufragio universal y de la libre y plural concurrencia como medios de provisión de los órganos de Gobierno2. No hay verdadero Parlamento, y, por consiguiente, no hay verdadero Derecho parlamentario, allí donde no se enfrentan distintas —y libremente organizadas— fuerzas políticas. Es casi consustancial al genuino parlamentarismo la existencia de una mayoría que gobierna y de una minoría, u oposición, que fisca-
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liza, critica y se prepara a su vez para gobernar. Esta diferenciación, auténtico eje sobre el que gravita la vida parlamentaria, no puede darse más que en aquellos países que disponen de un verdadero sistema constitucional. Al igual que no basta tener una Constitución formal para la vigencia de un sistema constitucional, entendido en el sentido material antes advertido, tampoco es suficiente disponer de un órgano, bautizado como Parlamento, para que pueda admitirse con propiedad la concurrencia efectiva de esta institución. Por consiguiente, sólo hay Derecho parlamentario allí donde puede hablarse con rigor de Derecho constitucional. Baste, pues, este excursus para mostrar hasta qué punto es deudor el primero del segundo.
Dentro de esta tesitura es perfectamente legítimo afirmar la existencia del Derecho parlamentario como rama jurídica dotada de principios y caracteres específicos. De la misma forma que el Derecho procesal es aquella parte que se refiere a la organización y funcionamiento de uno de los poderes del Estado, el judicial, y que el Derecho administrativo es el relativo al poder ejecutivo, no parece existir reparo en mantener la existencia de un sector propio del poder legislativo, sector jurídico en el que es posible sistematizar, conforme a sus principios peculiares, el bloque de normas y actos que le afectan. La cortedad del Derecho parlamentario, sobre todo entre nosotros, en comparación con las otras ramas mencionadas, no desmerece su autonomía, ya que ello es sólo exponente de una diferencia cuantitativa.
Materialmente es posible hablar ya de un Derecho parlamentario, pues aunque no tiene el reconocimiento de las llamadas asignaturas troncales en los planes de estudio universitario, su consagración científica y didáctica se ha hecho posible con el desarrollo de un corpus normativo y jurisprudencial (de jurisprudencia parlamentaria, evidentemente) y el paralelo estudio científico, particularmente intenso en los últimos años.
Lo que cualifica al Derecho parlamentario frente al resto del Derecho constitucional es la peculiaridad de su objeto, que, a su vez, se transmite al conjunto de normas que forman su contenido. El Derecho parlamentario gira en torno al órgano investido de la representación popular y, de esta forma, dotado de la supremacía jurídico-política en el Estado, si bien esta última consideración ha quedado matizada, como en su momento se verá, con la implantación de los tribunales constitucionales. Como órgano de representación del pueblo, el Parlamento está situado en el escalón más alto de la organización estatal. Sus decisiones son leyes y vinculan a todos los órganos del Estado y a los ciudadanos. Él, en cambio, sólo tiene como límites ineludibles los dispuestos en la Constitución, pues, aunque es cierto que el Derecho parlamentario se integra por una pluralidad de fuentes normativas, todas ellas observa-
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bles, no lo es menos que el Parlamento goza de un poder de disposición sobre ellas, al estar legitimado para crear, modificar y derogar todo el ordenamiento inferior a la Constitución. Sólo ésta se le presenta como una barrera absoluta e infranqueable.
Así las cosas, cabe definir el Derecho parlamentario como el conjunto de normas que regulan la organización y funcionamiento de las Cámaras parlamentarias, entendidas como órganos que asumen la representación popular en un Estado constitucional y democrático de Derecho y el ejercicio de sus funciones supremas3.
Todas estas normas siempre han de tener como punto de referencia al Parlamento, órgano constitucional investido por elección popular. De la misma forma que el Derecho administrativo es el conjunto de normas que rigen el comportamiento de unos concretos sujetos, las Administraciones públicas, el Derecho parlamentario gira en torno a una determinada institución. Pero no basta que la misma se intitule Parlamento, siendo su denominación puramente accesoria. Lo decisivo es que esta institución encarne libre y democráticamente la voluntad popular. Ya hemos dicho que no hay verdadero parlamentarismo más que cuando concurren fuerzas políticas diferentes y enfrentadas en libre competencia por el poder, para lo que se hace necesaria la vigencia de los elementos tipificadores de los sistemas políticos democráticos y de libertades públicas.
Pero, además, estas normas del Derecho parlamentario se relacionan con el ejercicio de las funciones supremas del Estado (legislativa, presupuestaria y control del poder ejecutivo), y por ello no comprenden —o las comprenden de modo accesorio— las funciones que en su dimensión administrativa también afectan a las Cámaras (funcionarios, contratos, etcétera).
Este sector del ordenamiento es derecho, en el sentido de que contiene disposiciones que resultan obligatorias para sus destinatarios. Sus proposiciones tienen una voluntad de obligar como cualquier otra norma jurídica. Sin embargo, y como ya se adelantó, la sanción en caso de incumplimiento opera con un alcance muy diferente al que le es propio con...
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