Fraccionando el dominio: las tenencias intermedias para facilitar el acceso a la vivienda
| Autor | Dr. Sergio Nasarre Aznar/Dr. Héctor Simón Moreno |
| Cargo | Catedrático de Derecho Civil. Universidad Rovira i virgili/Investigador Postdoctoral. Universidad Rovira i virgili |
| Páginas | 3063-3122 |
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Art. Artículo.
CC Código Civil español de 1889.
LAU Ley de Arrendamientos Urbanos.
LH Ley Hipotecaria de 1946.
LTV Loan to value.
LPH Ley de Propiedad Horizontal.
RH Reglamento Hipotecario de 1947.
SOCIMI Sociedades Anónimas Cotizadas de Inversión en el Mercado Inmobiliario.
STC Sentencia del Tribunal Constitucional.
STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. STJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Euro-peas.
TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
TS Tribunal Supremo.
UE Unión Europea.
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Las cifras macroeconómicas revelan que de 2007 a 2011 se han producido en España 330.000 ejecuciones hipotecarias por impago de préstamos o créditos garantizados con inmuebles2. Que ha habido una disminución de transacciones de viviendas en 2011 del 29,3 por 100 en relación a 20103, lo que evidencia que a pesar de la disminución de los precios de los inmuebles, la vivienda no parece ser aún lo suficientemente asequible, dada la coyuntura económica y financiera actual. Que los índices de pobreza en España son elevados4, lo que queda corroborado por el estudio de la Fundación encuentro5, que indica que a lo largo de 2009 el 13 por 100 de los españoles habían recibido ayuda econó-mica de familiares y un 13,5 por 100 lo había hecho en especie (ropa, comida, atención personal), porcentaje que aumenta entre los jóvenes al 29,7 por 100. Que el 37 por 100 de la población entre 18 y 35 años considera el acceso a la vivienda como uno de los problemas más importantes de la juventud española6, lo que también está en relación con el estudio EUROSTAT7, que revelaba ya en 2007 que la principal causa de que los jóvenes españoles estuvieran viviendo tanto tiempo en el hogar paterno era por culpa de la falta de vivienda asequible.
Si a estos datos añadimos que España tiene una de las tasas de vivienda en alquiler más bajas en Europa (lo que ha conllevado poca oferta, a menudo poca calidad y precios altos)8, lo que ha empujado a las familias, independien-
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temente de su capacidad de repago, a adquirir vivienda en propiedad (lo que les ha reportado un gran esfuerzo económico), podemos concluir que la dicotomía dominio-alquiler, tal y como viene configurada en nuestro sistema jurídico, no está dando una respuesta óptima a las necesidades de vivienda de las familias y, por tanto, está incumpliendo el mandato que prevé el artículo 47 CE destinado a los poderes públicos que deben facilitarles el acceso a una vivienda digna. Tal y como dice el informe EUROSTAT sobre Exclusión Social9 una access to affordable accommodation of an acceptable quality may be considered as a basic human need, lo que contrasta con la opinión del Presidente William
J. Clinton en 1994 de que «más americanos deberían tener sus propias casas, por razones que son económicas y tangibles, y razones que son emocionales e intangibles, pero que van al corazón de lo que significa albergar, alimentar, expandir el Sueño Americano»10; ello llevó a políticas que comportaban necesariamente la generalización de las hipotecas subprime en Estados Unidos y el inicio de la actual crisis mundial11.
Atendiendo a las cifras expresadas, una de las consecuencias inmediatas de dicha crisis es que muchas familias que compraron una vivienda en el periodo 1994-2007 se encuentran en una situación de sobreendeudamiento, por lo que peligra su tenencia. A ello coadyuva que aquellas que están de alquiler han venido tradicionalmente asumiendo hasta el doble de costes que aquellas que tenían una vivienda en propiedad, lo que parece contradictorio12, además de la tradicional falta de estabilidad para el inquilino más allá de los primeros cinco años de alquiler (arts. 9 y 18 Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos13), de la idea de que está viviendo en casa ajena (arts. 2.2, 8, 23 y 27.2 LAU) y de la desconfianza y la incertidumbre de los propietarios14.
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No parece tampoco que las políticas públicas de fomento del alquiler (fracaso de los Fondos de Inversión Inmobiliaria, de las SOCIMI, de la Sociedad Pública de Alquiler, etc.15) hayan contribuido a su generalización efectiva ni a la vertebración y profesionalización de un adecuado mercado de vivienda en alquiler.
Dicho esto, no estamos de acuerdo con que la preferencia de la vivienda en propiedad de los españoles sea una cuestión consustancial a estos, algo característico nuestro, histórico (es sólo, de hecho, un fenómeno relativamente reciente) e inmutable (propietarismo estructural), a lo que, por lo tanto, debe dársele satisfacción mediante políticas de vivienda encaminadas al fomento de la propiedad privada. Estamos, en cambio, más en la línea de Kemeny16, el cual señala que las «preferencias» o «actitudes» de las personas hacia una forma de tenencia de la vivienda son irrelevantes cuando se contextualizan en un conjunto de valores e ideologías imperantes en una sociedad17. Así, la importancia de las casas adosadas, la acumulación de viviendas y de otros bienes, o la importancia del coche o coches privados son propias de sociedades con vivienda en propiedad; en cambio, dice, son propias de sociedades de vivienda en alquiler la generalización de los pisos en alquiler, los estilos de vida centrados en la ciudad y el transporte público, la infraestructura urbana desarrollada y un cierto desarrollo del estado social (por ejemplo, Alemania). Por lo tanto, sigue el autor, las preferencias de tenencia actuales son el resultado y no la causa de los sistemas de tenencia.
Así, tal y como ha sucedido en España en los doce años de boom inmobiliario recientes (1995-2007), en una sociedad en que los propietarios, gracias a las políticas públicas de vivienda, han venido obteniendo sustanciosos beneficios (fiscales, plusvalías, en los Planes de Vivienda, etc.), mientras que el acceso a la vivienda en alquiler quedaba marginado de éstas en la práctica, causando su estigmatización (no subsidiado, poco estructurado ni profesionalizado, poco rentable18) y restricción (poca oferta, cara y de escasa calidad) estaba claro que
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debía existir una gran preferencia de las familias por la vivienda en propiedad, como así ha sucedido. Coincidimos, además, con los estudios en Gran Bretaña en que incluso el reciente ligero incremento detectado en España de viviendas en alquiler es más por motivos económicos —una ligera mayor asequibilidad— que por libre opción19. Por todo ello, consideraba Kemeny ya en 1981 necesario plantear formas alternativas de tenencia (possibility of tenure choice, variety and free competition) que pudiesen competir con la vivienda en propiedad; se trata de desarrollar políticas públicas neutrales en cuanto a la forma de tenencia en un contexto de incremento del bienestar social en general.
Las soluciones que en nuestro país se están planteando hasta el momento a la cuestión de la vivienda son parciales y la mayoría de ellas de carácter paliativo y no estructurales. Así, los debates planteados en torno a la dación en pago20 o a la potenciación de la mediación hipotecaria como sistema de resolución de conflictos pretenden, en cierta medida, ayudar a resolver la coyuntura actual, pero no son mecanismos pro futuro, estructurales, en el sentido de que sean soluciones que perduren en el sistema y prevengan futuros excesos en el ámbito inmobiliario. Así, por ejemplo, el primero ya se ha revelado inviable como solución estándar para resolver impagos de préstamos hipotecarios allí donde está presente21 y, el segundo, se trata de un proceso por definición voluntario (también por parte de la entidad de crédito) y de eficacia, por tanto, limitada, y tiene carácter reactivo, es decir, cuando ya ha producido el impago22.
Otras medidas, las menos, deberían no pensar tanto en resolver o paliar (el pacta sunt servanda es un principio bien establecido en nuestro derecho, así
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como la libertad de contratación y la inconstitucionalidad que supone detraer a alguien un bien o un derecho por ley —expropiar— sin la correspondiente compensación23) la problemática coyuntural sino en evitar que la situación presente no se vuelva a repetir o, al menos, que sea más difícil de que se vuelva a repetir (soluciones estructurales). Entre éstas se tienen que contar las tenencias intermedias cuya función, estructura, conveniencia y constitucionalidad analizamos en el presente trabajo.
Desde nuestro punto de vista, atendiendo a los datos hasta ahora desgranados, los retos principales en política de vivienda deberían ser la reducción del stock de vivienda (tanto privado como público), los problemas de liquidez de las entidades de crédito que repercute en la insuficiencia de la financiación de las familias, evitar un nuevo sobreendeudamiento familiar, crear un contexto favorable al endeudamiento responsable...
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