Fortalecimiento de la posición del ciudadano
| Autor | Elena Córdoba, Amador |
| Páginas | 131-144 |
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Las relaciones entre los ciudadanos y la Administración Pública en nuestro país se han caracterizado, históricamente, por la persistencia de una arraigada percepción social negativa de la actividad administrativa en general, que se manifiesta en múltiples muestras de la literatura jurídica, sociológica y política, e incluso en la expresión literaria y en la tradición costumbrista, desde el siglo XIX hasta nuestros días. Esa percepción social, con independencia de su carácter «mítico», revela la existencia de una relación conflictiva (el «problema» de la Administración).
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Esta percepción negativa continúa distorsionando una relación que constituye el pilar fundamental de la propia existencia de la organización pública según sus definiciones jurídico-constitucionales y académicas.
En este sentido, y ciñéndonos a la actualidad, pueden señalarse cuatro grupos de factores causales:
Primero, la tradición burocrática y oscurantista, que resulta contradictoria con los principios de transparencia y de participación. La evolución social y política ha transformado, sin duda, muchas de las rutinas burocráticas, logrando evidentes avances en estos aspectos (el progreso democrático y realidades como las innovaciones tecnológicas -Internet- imposibilitan la persistencia de una Administración impenetrable), pero aún perviven algunos modos y actitudes burocráticos que se manifiestan en procesos de «retroalimentación» de la gestión y de la propia organización administrativa.
Segundo, la disminución del peso de la Administración en muchas de las facultades y poderes de intervención social adquiridos en la construcción del Estado del Bienestar ha tenido como consecuencia el que las relaciones «activas» (entendiendo por tales las que implican una individualización) entre ciudadanos y Administración tengan un carácter cada vez más puntual y centrado en aspectos impositivos (la declaración anual de la renta, como acto central de las relaciones ciudadano-Administración), sancionadores (recepción de multas de tráfico) y limitativos (prohibiciones). Por el contrario, los aspectos positivos de la acción administrativa (infraestructuras, ayudas, protección del patrimonio cultural...) quedan diluidos y no llegan de manera neta a la consciencia individual del ciudadano, o bien (educación, sanidad, medio ambiente...) se constituyen en «terreno de batalla» entre la Administración actuante y la ciudadanía, que reclama mayor transparencia y participación en la formulación de políticas y en la asignación de recursos públicos.
Tercero, los ciudadanos perciben a las organizaciones administrativas como generadoras de coste, entendiendo éste no tanto como coste presupuestario, lo que en los años ochenta y principios de los noventa fue el gran problema de la Administración, sino como coste social, esto es, la concienciación de que la acción administrativa provoca costes a ciudadanos y empresas al tener que superar las barreras y cargas que aquélla les impone, afectando por tanto al desarrollo económico y social tanto individual como colectivo.
Cuarto, el debate político ha producido el vaciamiento de los grandes conceptos. No puede dejar de señalarse, en efecto, como factor
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causal de la percepción ciudadana negativa la presencia constante de la Administración como problema en los programas de los partidos políticos. La constante sucesión cíclica de grandes proyectos frustrados que tienen como objeto la transformación de la Administración (modernización, reforma...) ha acabado por vaciar de contenido esos términos y por asentar una conciencia social de la Administración como problema irresoluble.
El ciudadano percibe que el control que puede ejercer tanto sobre la acción política como sobre la acción administrativa está circunscrito al momento de las elecciones, ya que después de ese momento la gestión administrativa se ejerce por una Administración que asume de manera casi exclusiva la titularidad del interés público.
Hablando en términos generales, las Administraciones Públicas españolas identifican, sin duda con las mejores intenciones, cuáles son las demandas ciudadanas y deciden la mejor manera de satisfacerlas, pero esto se lleva a cabo sin los adecuados instrumentos de estudio de la demanda y de participación en los servicios públicos.
Con independencia de reconocer que hoy en día no es sencillo identificar lo que constituye el interés público, sí deberíamos estar de acuerdo en que la Administración no debe ser el único y exclusivo agente en la identificación de tales demandas, sino que se debe compartir esta tarea a través de la participación ciudadana.
Las Administraciones Públicas son, para el ciudadano medio, grandes desconocidas. Este desconocimiento -que afecta a sus fines, a su organización, a su personal y a su propia actividad- no puede sólo reputarse, como asevera la opinión burocrática tradicional, al desinterés ciudadano. Por el contrario, cabe detectar, también, una insuficiente actitud didáctica por parte del poder público.
Como causas de este fenómeno cabe enunciar, una vez más, el deseo de la organización pública de mantener en lo posible el monopolio de sus conocimientos específicos; la falta de distinción entre el nivel político y el administrativo, y la exagerada preponderancia de un aparato administrativo excesivamente enfocado a cumplir las normas y a un mundo normativo que, aunque mejorado, sigue adoleciendo de un cierto carácter «defensivo» frente al ciudadano. Las consecuencias de esta rea-
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lidad son evidentes. La Administración sigue apareciendo ante nuestros ciudadanos como una gran «caja oscura» cuyo interior les resulta opaco e inaccesible. Ese desconocimiento genera desconfianza y animadversión; alimentadas por la «experiencia» de que, además, tales decisiones suelen ser, por lo general, inmutables y de nada sirve intentar luchar contra ellas o resulta en exceso costoso, en términos económicos y de esfuerzo.
De forma paralela, la Administración también desconoce, en buena medida, a los destinatarios de su actividad y de sus decisiones. Todos ellos aparecen etiquetados y englobados bajo el concepto de ciudadano, faltando, en muchas ocasiones, el conocimiento profundo de los intereses y problemas de los diversos colectivos. La Administración de hoy día no ha logrado, pese a los notables esfuerzos realizados, tomar conciencia de que la sociedad a la que sirve está constituida por un variado mosaico de...
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