La Formación Profesional y el Sistema Nacional de Cualificaciones: una clave de futuro

La Formación Profesional y el Sistema Nacional de Cualificaciones: una clave de futuro CARMEN PÉREZ ESPARRELLS * E l estudio conjunto de la integración de los tres subsistemas de la forma- ción profesional en España ---for- mación reglada, formación ocupacional y formación continua--- se revela como un as- pecto fundamental, si queremos aproximar- nos a un sistema integrado que renueve la formación profesional. Este artículo 1 tiene como objeto ofrecer una profunda reflexión sobre este tema tan clave en la Formación Profesional de nuestro país, haciéndose especial referencia al reto que supone el establecimiento y gestión del Sistema Nacional de Cualificaciones Profe- sionales. El punto de vista adoptado conside- ra la política formativa como un conjunto integrado de actuaciones dirigidas a incre- mentar el capital humano de los individuos inmersos en el sistema de formación profesio- nal. Ante esta demanda social, económica, la- boral, política y cultural de primer orden, dos grandes hipótesis de partida deben ser acep- tadas a nuestro modo de ver: la integración del reconocimiento que procede del sistema productivo y del sistema educativo y la intro- ducción de transparencia en el sistema de cualificación laboral que rige las relaciones del mercado de trabajo. Precisamente, el eje central que vertebra el II Programa Nacional de Formación Profe- sional es la creación de dicho Sistema Nacio- nal de Cualificaciones Profesionales, que promueve la formación a lo largo de la vida a través de la integración de los tres subsiste- mas de formación profesional. El artículo se divide en cuatro apartados. En primer lugar, se realiza un repaso de la normativa que, desde 1955, ha regulado el sistema de formación profesional en España, destacando las actuaciones realizadas en los últimos años para establecer las bases de un sistema integrado de formación profesional. En segundo lugar, se analizan sucintamente las características de los tres actuales subsis- temas. En tercer lugar, se estudian las cifras de gasto en esta política realizadas por las distintas Administraciones Públicas y los di- ferentes agentes sociales implicados, hacien- do diferenciación entre los tres subsistemas y se plantea un posible esquema de financiación que sería necesario para atender los objetivos del II Programa Nacional de Formación Pro- fesional. Finalmente, se valora la articula- 91 * Profesora de la Universidad Autónoma de Ma- drid. Departamento de Economía y Hacienda Pública. 1 Quiero agradecer expresamente la colaboración de los técnicos del Instituto Nacional de Cualificaciones (INCUAL). La versión definitiva de este artículo se ha mejorado gracias a sus comentarios y sugerencias. Natu- ralmente, toda opinión es de mi entera responsabilidad. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 ción de un Sistema Nacional de Cualificacio- nes Profesionales. 1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SISTEMA ESPAÑOL DE FORMACIÓN PROFESIONAL 2 Aunque se podría hablar de algunas ini- ciativas dirigidas a crear un sistema normali- zado de enseñanzas profesionales en España (cuadro 1), el sistema como tal fue creado por ley en 1955 con la Ley de Formación Profesio- nal Industrial ---primera etapa---, cuyo fin fue impulsar las enseñanzas profesionales como parte del Sistema Educativo general. Como consecuencia, se crean las primeras Escuelas de Aprendizaje y Maestría Indus- trial, que pasarán a ser posteriormente los Centros Nacionales de Formación Profesio- nal e Institutos Politécnicos. En 1957, se crea la Oficina Sindical de Formación Profesional Acelerada, que esta- blece una serie de Centros, dependientes del Ministerio de Trabajo, en los cuales se forma- ba a los trabajadores para especializaciones muy concretas mediante cursos breves e in- tensivos. En 1959, el Ministerio de Trabajo en colaboración con la Mutualidades Labora- les promueve la creación de las «Universida- des Laborales», donde se impartieron enseñanzas de formación profesional, ade- más de los bachilleratos técnicos y, más tar- de, en 1964, las Ingenierías Técnicas. En 1964, el Ministerio de Trabajo puso en marcha el Plan Nacional de Promoción Profe- sional Obrera (PPO) con una serie de cursos de carácter ocupacional impartidos mediante centros móviles. En 1970, se aprobó la Ley General de Edu- cación, que extiende la Educación General Básica (EGB) a toda la población en edades comprendidas entre los 6 y los 14 años. Ade- más, durante esta década se crearon diversos organismos como el Servicio de Acción For- mativa (SAF) en 1973, que recibía las funcio- nes del PPO, y que posteriormente, al incorporar las competencias en materia de empleo, se convirtió en el Servicio de Empleo y Acción Formativa (SEAF) en 1975. Estos servicios fueron el antecedente del Instituto Nacional de Empleo (INEM), creado en 1978 y, por tanto, de la política de formación profe- sional ocupacional española. La consolidación de la democracia, junto a la profundización de la crisis económica, llevó a un replanteamiento del sistema de forma- ción profesional ---segunda etapa---. El Acuerdo Económico y Social (AES) suscrito en 1984 por los interlocutores sociales más representativos puso de manifiesto la «necesidad de adaptar las enseñanzas profesionales a los nuevos re- querimientos del mercado de trabajo». En el plano normativo, se promulgaron dos leyes claves: la Ley de Reforma Universitaria (LRU) en 1983 y la Ley Orgánica del Derecho a la Educación en 1984 (LODE). Puede afirmarse que el sistema español moderno de formación profesional nace con el Plan Nacional de Inserción y Forma- ción Profesional (Plan FIP, 1985) y la creación del Consejo General de la Formación Profe- sional 3 , el cual integra a representantes de la Administración, organizaciones empresa- riales (CEOE y CEPYME) y organizaciones sindicales (UGT, CCOO, ELA-STV), a los que se añadieron en 1997 los de las Comunidades Autónomas. De este modo, se hizo operativa la colaboración activa de las autoridades la- 92 2 La primera parte de esta breve evolución histórica se basa fundamentalmente en la Monografía: «El sistema de Formación Profesional en España», CEDEFOP (1999). INFORMES Y ESTUDIOS 3 El Consejo General de la Formación Profesional ejerce, entre otras, las funciones de: elaborar y proponer al Gobierno, para su aprobación, el Programa Nacional de Formación Profesional; informar sobre títulos y/o cer- tificados profesionales y planes de estudio, proponiendo niveles de equivalencia y, en su caso, homologación en- tre ellos; y evaluar y hacer el seguimiento de las accio- nes que se desarrollen en materia de Formación Profesional. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 borales y educativas de las Administraciones Autonómicas 4 . Todas estas iniciativas llevaron a una pro- funda reflexión en el seno de la comunidad educativa y en el conjunto de la sociedad. Del debate surgieron tres documentos preparato- rios para la LOGSE: «Proyecto para la Refor- ma de la Enseñanza. Propuesta para debate» (1987), la «Reforma de la Enseñanza Técnico Profesional. Propuesta para debate» (1988) y, tras dos años de encuentros entre Administra- ciones Públicas, organizaciones sindicales y pa- tronales, colectivos y entidades profesionales, centros educativos, expertos reconocidos, perso- nalidades con experiencia, fuerzas políticas e instituciones religiosas, el «Libro Blanco para la Reforma del Sistema Educativo» (1989). La reforma más importante fue la de la Ley Orgánica de Ordenación del Sistema Edu- cativo (LOGSE, 1990) ---tercera etapa---, que da forma jurídica a gran parte de las propues- tas contenidas en los anteriores documentos. En ella, se regula el nuevo subsistema de for- mación profesional reglada 5 . En 1992 y, más tarde, en 1996, se estable- ce un nuevo Marco Normativo 6 que regula la formación profesional continua. Los I y II Acuerdos Nacionales de Formación Continua (1993-1996 y 1997-2001) y el I y II Acuerdos Tripartitos sobre Formación Continua (1993 y 1996) pusieron de relieve la importancia de la educación permanente para hacer frente a los cambios del mercado de trabajo. En 1993, el Consejo General de Formación Profesional elaboró el I Programa Nacional de Formación Profesional aprobado por el Consejo de Ministros, el cual supone el pri- mer planteamiento global de la formación pro- fesional en España al intentar articular en un todo coherente los dos subsistemas ---ocupacio- nal y reglada---. Durante su aplicación se lle- vó a cabo la elaboración del Catálogo de Títulos Profesionales del Ministerio de Edu- cación, Cultura y Deporte (MECD) y del Re- pertorio de Certificados de Profesionalidad del INEM y se creó la Unidad Interministe- rial para las Cualificaciones Profesionales 7 . También en 1993, se aprueba el Real Decre- to 631/1993, de 3 de mayo, por el que se regula el Plan Nacional de Formación e Inserción Pro- fesional (Plan FIP), el cual pretendía introdu- cir mayor calidad en el sistema de gestión de la Formación Ocupacional. El Acuerdo de Bases sobre políticas de Formación Profesional (1996) recoge los prin- cipios básicos y las líneas generales del Nue- vo Programa, y es el marco de referencia de la política de Formación Profesional hasta la entrada en vigor, a principios de 1998, del II Programa Nacional de Formación Profesio- nal, en el que se establecen medidas globales que marcarán la nueva etapa del sistema de formación profesional ---cuarta etapa--- y los retos del futuro. Además, arranca con una importante novedad como era el hecho de que en su elaboración participaron las Comunida- des Autónomas, incluidas desde 1997 en Con- sejo General de la Formación Profesional. En 1999, se creó el Instituto Nacional de las Cualificaciones (INCUAL) como instrumento técnico, dotado de capacidad e independencia de criterios, para apoyar al Consejo General de Formación Profesional en una serie de objetivos relacionados con la creación e implantación del Sistema Nacional de Cualificaciones Profesio- nales y el seguimiento y evaluación del Pro- grama Nacional de Formación Profesional. 93 CARMEN PÉREZ ESPARRELLS 4 Esta modificación de la Ley 1/1986, reguladora del Consejo General de Formación Profesional, vino a cubrir una carencia importante del I Programa Nacional de Formación Profesional. 5 El curso 2002-2003 será la fecha en la que queda- rá implantado definitivamente el nuevo modelo, convi- viendo en la actualidad el antiguo y el nuevo sistema. 6 Con el I Acuerdo Nacional de Formación Conti- nua se separan la formación ocupacional y la continua en dos subsistemas. 7 Dicha Unidad estuvo en funcionamiento hasta 1996 y puede ser considerada como el antecedente del ac- tual Instituto Nacional de las Cualificaciones (INCUAL). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 94 INFORMES Y ESTUDIOS CUADRO 1. EVOLUCIÓN NORMATIVA DEL SISTEMA DE FORMACIÓN PROFESIONAL EN ESPAÑA Año Etapas 1924 y 1928 1932 1941 1949 Orígenes de la Formación Profesional Estatutos de Enseñanza Industrial y de Formación Profesional Creación de la Dirección General de Enseñanza Profesional y Técnica Creación del Instituto Nacional de Industria (INI) Ley de Enseñanza Media y Profesional (Ley de 16 de julio de 1949) 1955 1957 1959 1964 1970 1973 1975 1974 y 1976 Primera etapa: Desde 1955 hasta 1977 Ley de Formación Profesional Industrial (20 de julio de 1955) Creación Oficina Sindical de F. Profesional Acelerada Creación de la red de «Universidades Laborales» (Ley 40/1959) Primer Plan de Desarrollo Económico y Social Plan Nacional de Promoción Profesional Obrera (PPO) Ley General de Educación Creación Servicio de Acción Formativa (SAF, Decreto 21 de diciembre de 1973) Creación Servicio de Empleo y Acción Formativa (SEAF) Decretos de marzo de 1974 y 1976 de Ordenación de la Formación Profesional 1978 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 Segunda etapa: Desde 1978 hasta 1989 Constitución Española (BOE 27 de diciembre de 1978) Creación Instituto Nacional de Empleo Ley de Reforma Universitaria (LRU) Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE) Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional (Plan FIP, Orden Ministerial 31-7-85) Creación Consejo General de la Formación Profesional (Ley 1/1986, de 7 de enero) (BOE, 10 de enero de 1986) Proyecto para la Reforma de la Enseñanza Reforma de la Enseñanza Técnico Profesional «Libro Blanco para la Reforma del Sistema Educativo» 1990 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Tercera etapa: Desde 1990 hasta 1997 Ley Orgánica de Ordenación del Sistema Educativo (LOGSE) (Ley 1/1990, de 3 de octubre) (BOE, 4 de octubre de 1990) I Acuerdo Nacional sobre Formación Continua (16 de diciembre de 1992) I Acuerdo Tripartito en materia de Formación Continua de los Trabajadores 16 de diciembre de 1992) I Programa Nacional de Formación Profesional (1993-1996) (Real Decreto 631/1993 de 3 de mayo) (Acuerdo Consejo de Ministros de 5 de marzo de 1993) Creación de la FORCEM Directrices sobre los títulos y las correspondientes enseñanzas mínimas de la FP Reglada (Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo) (BOE, 22 de mayo de 1993) Creación de la Unidad Interministerial para las Cualificaciones Profesionales (Acuerdo de Consejo de Ministros de 18 de febrero de 1994) Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los centros (LOPEG) Directrices sobre los Certificados de Profesionalidad y contenidos mínimos de la FP Ocupacional (Real Decreto 797/1995, de 19 de mayo) (BOE, 10 de junio de 1995) II Acuerdo Nacional de Formación Continua (19 de diciembre de 1996) Acuerdo de Bases sobre la Política de Formación Profesional (19 de diciembre de 1996) II Acuerdo Tripartito en materia de Formación Continua de los Trabajadores (19 de diciembre de 1996; BOE 1 de febrero de 1997) Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas (23 de diciembre de 1996; BOE de 19-2-97) Modificación de la composición Consejo General de Formación Profesional (Ley 19/1997, de 9 de junio) (BOE, 10 de junio de 1997) Creación de HOBETUZ. Fundación para la Formación Continua Vasca REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 La Formación Continua se articula actual- mente sobre la nueva base del III Acuerdo de Formación Continua, de carácter bipartito. En él destaca el interés que la Formación Continua desarrollada en nuestro país ha suscitado en el ámbito de las políticas activas de empleo a esca- la comunitaria. Asimismo, en el III Acuerdo Tripartito de Formación Continua se consolida el protagonismo de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en el desa- rrollo del sistema, lo que se adecua plenamente a la Estrategia Europea 8 . 2. DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA DE FORMACIÓN PROFESIONAL EN ESPAÑA Según señala el I Programa Nacional de Formación Profesional (1993-1996), ésta «debe concebirse como única, como un todo, que persigue en cualquier supuesto la prepa- ración adecuada para el ejercicio profesional y, por tanto, la adquisición de competencias con valor y significado en el empleo que faci- lite la inserción y/o la promoción profesional». El II Programa Nacional considera a la Formación Profesional (1998-2002) «como in- versión en capital humano». Además, en él se reconoce a la Formación Profesional como parte esencial de las políticas activas para «así contribuir al empleo estable, a la promo- ción profesional y social de los docentes y de los destinatarios de la formación y al desarro- llo de los recursos humanos en las empresas». Este nuevo Programa se ha constituido en el instrumento fundamental para propiciar una oferta formativa realmente cualificante. Su contenido se estructura alrededor de seis objetivos básicos ---referidos al conjunto del Sistema Nacional de Formación Profesio- nal---, sin perjuicio del mantenimiento de unos objetivos específicos de los subsistemas de formación reglada/inicial, continua para trabajadores ocupados y ocupacional para de- sempleados. Sus objetivos básicos son: . Objetivo primero: Creación del Sistema Nacional de Cualificaciones con participa- ción de las Comunidades Autónomas. . Objetivo segundo: Profesionalizar para la inserción a través de las empresas. . Objetivo tercero: Desarrollar un sistema integrado de formación e inserción profe- sional. . Objetivo cuarto: Garantizar la calidad de la formación profesional, su evaluación y seguimiento. . Objetivo quinto: Marco y Dimensión Euro- pea de la formación profesional. . Objetivo sexto: Programar la oferta a gru- pos con necesidades específicas. 95 CUADRO 1. (Cont.) Año Etapas 1998 1999 2000 Cuarta Etapa: Desde 1998 hasta la actualidad II Programa Nacional de Formación Profesional (1998-2002) (Acuerdo de Consejo de Ministros de 13 de marzo de 1998) Creación del INCUAL ---Instituto Nacional de las Cualificaciones Profesionales--- (Real Decreto 375/1999, de 5 de marzo) (BOE 16 de marzo de 1999) III Acuerdo Nacional de Formación Continua (19 de diciembre de 2000) III Acuerdo Tripartito de Formación Continua (19 de diciembre de 2000) Fuente: Elaboración propia. 8 Cumbre Europea sobre el Empleo, Luxemburgo, 12 y 13 de diciembre de 1997. CARMEN PÉREZ ESPARRELLS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 Todo ello a través del Sistema Nacional de las Cualificaciones Profesionales, como el principal instrumento para «conseguir el tra- tamiento global, coordinado, coherente y óp- timo de los problemas de cualificación y formación profesional de los diversos colecti- vos de personas, de las organizaciones y de las empresas». Nuestro sistema de formación profesional actual se configura, a partir de la LOGSE, como un solo sistema 9 con tres niveles: for- mación reglada/inicial, formación ocupacio- nal y formación continua. La formación reglada es competencia de la Administración educativa estatal y autonómica y se ocupa de la formación inicial 10 . La formación ocupa- cional para los trabajadores desempleados es competencia de la Administración laboral es- tatal y autonómica. La formación continua para los trabajadores se adscribe a la admi- nistración laboral y una parte sustancial de ella se gestiona por la FORCEM. De la formación profesional reglada seña- la el artículo 30.1 de la LOGSE que «com- prenderá el conjunto de enseñanzas que, dentro del sistema educativo y reguladas por esta ley, capaciten para el desempeño cualifi- cado de las distintas profesiones». Antes de esta Ley, la formación profesional en el ámbi- to educativo adolecía de falta de adecuación a los requerimientos del sistema productivo, de una compartimentalización de los diversos sistemas de FP, de falta de reconocimiento la- boral y de cierto desprestigio social. La LOG- SE inicia, sin duda, la gran reforma del sistema que llega hasta nuestros días. El II Programa Nacional de Formación Profesional marca los cinco objetivos siguien- tes que se pretenden alcanzar en la forma- ción reglada: 1) Desarrollar una formación de calidad que favorezca su dimensión profesio- nalizada. 2) Promover experiencias de innovación para su aplicación generalizada. 3) Incentivar la cualificación de los re- cursos humanos como factor prioritario de transformación y mejora de la forma- ción profesional. 4) Dotar de recursos materiales adecua- dos a los objetivos del programa. 5) Potenciar los programas de garantía social e incrementar su oferta relacio- nándolos con las políticas de forma- ción y empleo. La formación profesional ocupacional se ha desarrollado a través de los dos Planes Nacionales de Formación e Inserción Profe- sional (1985 11 y 1993) y está regulada legal- mente por la Ley 51/1980 Básica de Empleo. «En relación con los programas de Promoción de Empleo, el INEM establecerá un progra- ma anual de formación profesional ocupacio- nal que, con carácter gratuito, asegure la adecuada formación profesional de los que quieran incorporarse al mundo laboral, o en- contrándose en él, pretendan reconvertirse o alcanzar una mayor especialización profesio- nal».(Art. 14.1 LBE). Según señala el art. 1.1 del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional de 96 INFORMES Y ESTUDIOS 9 «La formación profesional comprenderá el con- junto de enseñanzas que, dentro del sistema educativo y reguladas por esta Ley, capaciten para el desempeño cualificado de las distintas profesiones. Incluirá también aquellas otras acciones que, dirigidas a la formación conti- nua en las empresas y a la inserción y reinserción laboral de los trabajadores, se desarrollen en la formación profe- sional ocupacional que se regulará por su normativa espe- cífica. Las Administraciones públicas garantizarán la coordinación de ambas ofertas de formación profesio- nal». (Art. 30 LOGSE). 10 Comprende tanto la formación profesional de base, que se imparte dentro de la Enseñanza Secundaria Obligatoria y el Bachillerato, como la formación profe- sional específica de grado medio y grado superior. Ade- más, de los programas de garantía social. 11 El primer Plan FIP se puso en marcha en 1985 a partir de lo acordado en el AES. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 1993, su principal finalidad es proporcionar «a los trabajadores desempleados las cualifi- caciones requeridas por el sistema productivo e insertarles laboralmente, cuando los mis- mos carezcan de formación profesional espe- cífica o su cualificación resulte insuficiente o inadecuada». El II Programa Nacional de Formación Profesional establece los cinco objetivos si- guientes para la formación ocupacional: 1) Potenciar las políticas de formación y empleo desarrollando su interrelación mediante la orientación y cualifica- ción de los desempleados para facili- tar su inserción o reinserción laboral. 2) Promover mecanismos de mutua inte- gración y acreditación entre la forma- ción profesional ocupacional y los otros dos subsistemas de formación profe- sional adecuando, en su caso, los con- tenidos. 3) Dirigir la formación ocupacional a los colectivos que lo precisen atendiendo al principio de igualdad de trato y de opor- tunidades ante el mercado laboral. 4) Desarrollar anualmente las directri- ces para 1998 del Consejo Europeo extraordinario sobre el empleo de Lu- xemburgo para mejorar la capacidad de inserción profesional, combatir el de- sempleo juvenil y prevenir el desem- pleo de larga duración. 5) Potenciar las acciones formativas que favorezcan la innovación tecnológica, la calidad, el empleo autónomo, la eco- nomía social y los nuevos yacimientos de empleo. Por último, la formación profesional conti- nua 12 está sancionada también por la Ley 51/1980 Básica de Empleo. En ella, se enun- cia como uno de los objetivos de la política de empleo el «lograr el mayor grado de transpa- rencia del mercado de trabajo mediante una adecuada gestión de colocación y de la adop- ción de medidas que posibiliten la informa- ción, orientación, formación y promoción profesionales». (Art. 2.d LBE). Asimismo, el Estatuto de los Trabajadores de 1980 señala en el artículo 4.2.b. que los trabajadores tie- nen derecho «a la promoción y formación de profesionales en el trabajo» 13 . En los Acuerdos Nacionales de Formación Continua se entiende por formación profesio- nal continua «el conjunto de acciones formati- vas que se desarrollan por las empresas, los trabajadores o sus respectivas organizacio- nes, a través de las modalidades previstas en los mismos, dirigidas tanto a la mejora de com- petencias y cualificaciones como a la recualifi- cación de los trabajadores ocupados, que permita compatibilizar la mayor competitivi- dad de las empresas con la formación indivi- dual del trabajador». (Art. 1 del II Acuerdo). Entre los fines de la formación continua de la población ocupada están, los que siguen: la preparación profesional inicial, la formación permanente (o actualización de conocimien- tos) y la formación dirigida a un cambio de ac- tividad o profesión. El II Programa Nacional marca los cuatro objetivos siguientes para la formación conti- nua: 1) Desarrollar la formación continua para una mayor profesionalización e integración con el resto de los subsis- temas. 2) Establecer la certificación de acciones de formación continua, en relación al Sistema Nacional de Cualificaciones, 97 13 En el artículo 23 de dicho Estatuto se desarrolla el enunciado anterior. 12 En 1993, con el I Acuerdo Nacional de Forma- ción Continua se transfiere por parte del INEM esta com- petencia. CARMEN PÉREZ ESPARRELLS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 mediante su integración en el sistema de certificados profesionales. 3) Fomentar la formación de la población ocupada como instrumento esencial de una mayor competitividad de las em- presas y del tejido empresarial, mayor estabilidad en el empleo y como factor de integración y cohesión social. 4) Perfeccionar los procedimientos de se- guimiento y evaluación de la forma- ción continua. A continuación, en el cuadro 2, se recogen de forma resumida las características compa- rativas de los tres actuales subsistemas aten- diendo tanto a su nivel de institucionalización como a los procesos y estructuras de investiga- ción, programación, metodología, organización de la oferta educativa, etc. Sin duda, algunos de los elementos de unión entre los tres subsiste- mas influirán de un modo decisivo tanto en su distribución futura como en el grado de «apro- vechamiento» del capital humano que incor- pora la formación profesional en cada uno de los distintos niveles. 98 INFORMES Y ESTUDIOS CUADRO 2. RESUMEN DE LAS CARACTERÍSTICAS DE LOS TRES SUBSISTEMAS DE FORMACIÓN PROFESIONAL EN ESPAÑA Formación Profesional Reglada de los estudiantes Formación Prof. Ocupacional de los trabajadores desempleados Formación Profesional Continua de los trabajadores ocupados Nivel de institucionalización . Subsistema del actual Sistema Edu- cativo Español (LOGSE 1990) . Corresponde a cada una de las CC.AA. su planificación, programa- ción y gestión . Corresponde al MECD la ordena- ción y control de sus enseñanzas . Instrumento de política de empleo (L.Básica Empleo, 1980) . Corresponde a las CC.AA. con esta competencia su gestión (excepto País Vasco) . Corresponde al Ministerio de Traba- jo y Asuntos Sociales a través del INEM la planificación, programa- ción, ordenación, control y ejecución de sus contenidos . Instrumento de política de empleo (L. Básica Empleo, 1980) . Participan las centrales sindicales (UGT, CC.OO. y CIG) y las Organi- zaciones Empresariales (CEOE y CEPYME) 9 Su entidad gestora es la FORCEM, (excepto País Vasco, HOBETUZ) Organización de la oferta educativa . Formación Profesional Específica de Grado Medio . Formación Profesional Específica Grado Superior . Programas Específicos de Garantía Social . Formación Profesional de Base (du- rante ESO y Bachillerato) . Formación Profesional Universitaria (durante la Universidad) . Plan FIP . Escuelas Taller y Casas de Oficios . Unidades de Promoción y Desarrollo . Centros de Iniciativa Empresarial . Programa de Talleres de Empleo . Planes de Formación de empresas . Planes de Formación agrupados . Planes de Formación intersectoriales . Acciones Complementarias y de acom- pañamiento a la Formación Continua . Permisos individuales de Formación . Planes de Formación Específicos de la Economía Social Duración . C.F. Grado Medio y Grado Superior: cada ciclo 1 curso más 1 trimestre de FCT o 2 cursos académicos con FCT . Programas de Garantía Social: 1 o 2 cursos académicos dependiendo de la modalidad y posibilidad de realizar prácticas en empresas . La duración total del itinerario for- mativo y de cada uno de los módulos que lo integran se expresa en horas (depende de los cursos) . La duración total depende de los cursos REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 3. LA FINANCIACIÓN Y EL GASTO PÚBLICO EN FORMACIÓN PROFESIONAL Antes de acometer el tema de la financia- ción y el gasto social en formación profesional es preciso destacar la peculiaridad de esta po- lítica pública dado el entramado de agentes responsables ---Administración Central y CC.AA., y organizaciones sindicales y organi- zaciones empresariales---. El enorme número de instituciones y organismos públicos impli- cados se resumen en el cuadro 3 que repre- senta una sobresimplificación de los tres subsistemas 14 . 99 CUADRO 2. (Cont.) Formación Profesional Reglada de los estudiantes Formación Prof. Ocupacional de los trabajadores desempleados Formación Profesional Continua de los trabajadores ocupados Centros . C.F. Grado Medio y Grado Superior: Institutos de Educación Secundaria y centros privados y concertados . Centros de empresas donde se realiza el módulo de formación en centros de trabajo obligatorio . Centros colaboradores . Centros responsables de formación ocupacional . Proveedores de formación (centros específicos pertenecientes a empresas, organizaciones sindicales, privados,...) . Domicilio, por correspondencia Destinatarios . Se dirige a la población joven pero está abierto a la población adulta que desea obtener los correspondientes títulos académicos Antiguo sistema (Ley 1970): FP-1: 14-15 y 15-16 años FP-2: 16-17 y 18-19 años Nuevo sistema (Ley 1990): CF-Grado Medio: 17 y 18 años CF-Grado Superior: 19 y 20 años Programas de Garantía Social: 16 y 21 años . Se dirige a trabajadores parados, ma- yores de 16 años y adultos que for- man parte o se quieran incorporar a la población activa (hasta la edad má- xima de jubilación) . Demandantes de primer empleo cuan- do las empresas se comprometan a contratar, como mínimo, el 60% de los formados . Desempleados con especiales dificul- tades (mujeres que quieran reinte- grarse, minusválidos y migrantes) . Se dirige a trabajadores ocupados (asalariados, RE Agrario, RE Autó- nomos) . Trabajadores de las Admones. Públi- cas . Trabajadores a tiempo parcial . Trabajadores que accedan a situación de desempleo cuando se encuentren en p. formativo . Trabajadores acogidos a regulación de empleo . Otros trabajadores con relación labo- ral de carácter especial Titulaciones . FP Específica: C.F.G.M. Técnico (61 títulos) y C.F.G.S. Técnico Superior (75 títulos) . Conducente a títulos oficiales, expe- didos por el MECD, con validez en todo el territorio del Estado . Programas de G.S.: certificado ---ho- ras cursadas y calificaciones---. No es un título ni tiene efectos académicos ni profesionales . Certificados de profesionalidad con carácter oficial y validez en todo el te- rritorio nacional (en fase de implan- tación) . Hasta la fecha, se trata de un certifi- cado de asistencia a los cursos, en el que no se detallan el nivel de conteni- dos ni pruebas de evaluación que permitan su equiparación al formato crédito y su posterior homologación Fuente: Elaboración propia. 14 Los agentes sociales participan activamente en el sistema a través de la concepción y planificación de los programas de formación profesional, diseño de los títu- los, selección de expertos, validación de propuestas de perfiles profesionales y enseñanzas mínimas. CARMEN PÉREZ ESPARRELLS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 A lo largo de la década de los años noven- ta, se inicia en el campo de la formación profe- sional el proceso de transferencia y traspaso de competencias a las CC.AA. (cuadro 4), pro- ceso que impulsa el Gobierno sobre todo a partir de 1996. En relación con la formación reglada, re- cientemente se ha conseguido una homoge- neización en materia de transferencias de competencias desde la Administración Cen- tral al resto de Administraciones Territo- riales. En concreto, a partir de 2000 se ha completado el proceso de transferencia de competencias en materia de enseñanza no universitaria a todas las Comunidades 15 y, por ende, de la formación profesional regla- da/inicial. A partir de esta transferencia a la Administración educativa autonómica la po- lítica educativa corresponde a las Consejerías o Departamentos de Educación de las respec- tivas CC.AA. No obstante, aunque la planifi- 100 INFORMES Y ESTUDIOS CUADRO 3. AGENTES IMPLICADOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA ESPAÑOL DE FORMACIÓN PROFESIONAL. Subsistemas Agentes públicos Agentes sociales y otros actores F. reglada/inicial Ministerio de Educación, Cultura y Deporte Consejerías/Departamentos de Educación de las CC.AA. Otras Consejerías de las CC.AA. Ayuntamientos (P.G.S.) Cámaras de Comercio e Industria, ONGs (P.G.S.) F. ocupacional Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Instituto Nacional de Empleo Consejerías de Trabajo, Empleo y/o conomía y Hacienda de las CC.AA. Consejerías/Departamentos de Educación de las CC.AA. Centros colaboradores También vinculado a agentes sociales (por ejemplo, FOREM, IFES) F. continua Ministerio de Administraciones Públicas a través del INAP Diputaciones, Consejos y Cabildos Ayuntamientos FORCEM Centrales sindicales . Unión General de Trabajadores (UGT) . Confederación Sindical de Comisio- nes Obreras (CC.OO.) . Confederación Intersindical Galega (CIG) Organizaciones Empresariales . Confederación Española de Organi- zaciones Empresariales (CEOE) . Confederación Española de la Peque- ña y Mediana Empresa (CEPYME) . Organismos privados en el desarrollo de acciones formativas . HOBETUZ, CONFEBASK (sólo para País Vasco) Fuente: Elaboración propia. 15 Hasta que esto ha sucedido era necesario dife- renciar entre aquellas CC.AA. con plenos poderes en materia de educación (las Forales y las que accedieron a la autonomía por el art. 151) y las que estaban bajo la tu- tela del MECD (las diez Comunidades del art. 143) en las que la educación dependía de las Direcciones Provincia- les del MECD. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 cación y programación está descentralizada, la ordenación y control de sus enseñanzas si- gue correspondiendo al MECD 16 . En cuanto a la formación ocupacional, des- de 1991 hasta la fecha, todas las CC.AA. (con excepción del País Vasco 17 , Ceuta y Melilla 18 ) tienen plenos poderes para ges- tionar la formación profesional ocupacional a través básicamente de las Consejerías de Trabajo, Empleo y/o Economía y Hacienda. Ahora bien, sigue correspondiendo al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a través del INEM, la planificación, programación, orde- nación, control y ejecución de sus contenidos. Por último, en relación con la formación continua, el proceso de traspaso de competen- cias en esta materia está muy poco avanzado y se encuentra centralizado en la FORCEM ---gestión compartida por los agentes socia- les---. Sólo el País Vasco, a través de un acuerdo entre su Gobierno y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales tiene transferida la competencia en formación continua desde 1997 ---gestión realizada por HOBETUZ---. 3.1. El gasto público en el conjunto de la formación profesional El gasto público en Formación Profesional en los años 1997 y 1998 que se refleja en los cuadros 5, 6, 7 y 8 incluye los totales de todos los capítulos de gasto, siempre referidos a los créditos presupuestarios inicialmente apro- bados. La fuente utilizada ha sido el Consejo General de Formación Profesional 19 . A pesar de las limitaciones de esta información, ya que no se puede conocer la evolución actual de este gasto, debido a la reciente transfe- rencia y traspaso de la formación profesio- nal a las Comunidades Autónomas, se pueden derivar algunas conclusiones signifi- cativas. 101 16 Según el art. 149 de la Constitución será compe- tencia del Estado la «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales y normas básicas para el de- sarrollo del art. 27 de la Constitución». 17 El País Vasco reclama transferencias conjuntas de formación ocupacional, prestaciones por desempleo y gestión de la Seguridad Social. 18 Las ciudades autónomas mantienen una Acuer- do propio en materia de enseñanza no universitaria y formación ocupacional. CUADRO 4. DESCENTRALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL Subsistema Política de FP Nivel de descentralización F. reglada/inicial FP con desarrollo descentralizado en las políticas autonómicas Transferencia de competencia con base central pero política de desarrollo autonómico F. ocupacional FP descentralizada en la gestión Traspaso en la gestión con política central F. continua Estado con política de FP continua centralizada Transferencia sólo en País Vasco Fuente: Elaboración propia a partir de cuadro p.19 en «Los Consejos y programas de formación profesional en la España de las Autonomías», INCUAL (2001). Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. 19 En concreto, la publicación «Datos y cifras más significativos 1997-1998» del Consejo General de For- mación Profesional (1998) se basa en la información su- ministrada por las diferentes Administraciones educativas y Laborales estatales y autonómicas implicadas en el gas- to asi como los agentes sociales. CARMEN PÉREZ ESPARRELLS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 El gasto público en formación profesional reglada depende, en gran parte, del número de alumnos insertos en este nivel educativo. En concreto, en 1998 se invirtieron 236.295 millones de pts. entre el MECD y las CC.AA. que tenían transferidas las competencias. El porcentaje que representa el gasto en forma- ción reglada efectuado por estas CC.AA. en estos dos años (cerca del 65%) apenas ha va- riado, como se observa en el cuadro 5. La pau- latina desaparición del antiguo sistema (Ley de 1970) y la progresiva implantación del nuevo sistema (Ley de 1990) hace que el gas- to en FP del antiguo sistema disminuya, si bien el descenso es mucho más agudo en el MECD (-24%) que en las CC.AA. que tenían las competencias transferidas (-8,6%). Como consecuencia de ello, los recursos financieros dedicados al sistema FP-LGE son menores que la inversión realizada en el sistema FP- 102 INFORMES Y ESTUDIOS CUADRO 5. GASTOS/INVERSIÓN EN FORMACIÓN PROFESIONAL REGLADA (En millones de pts.) Acciones 1997 1998 Crec. (%) Mº Educación y Cultura . F. Prof. (LGE, 1970) . F. Prof. (LOGSE, 1990) -- C.F. Grado Medio -- C.F. Grado Superior -- Garantía Social 77.939 (35,5%) 44.616 (57,2%) 33.323 (42,8%) 12.284 15.848 5.191 83.752 (35,4%) 33.916 (40,5%) 49.836 (59,5%) 18.505 23.862 7.469 7,5 -24,0 49,6 50,6 50,6 43,9 Comunidades Autónomas . F. Prof. (LGE, 1970) . F. Prof. (LOGSE, 1990) -- C.F. Grado Medio -- C.F. Grado Superior -- Garantía Social -- Sin desglosar por algunas CC.AA. 141.655 (64,5%) 90.138 (63,6%) 51.517 (36,4%) 15.516 8.109 1.973 25.919 152.543 (64,6%) 82.355 (54,0%) 70.188 (46,0%) 23.379 17.018 3.598 26.193 7,7 -8,6 36,2 50,7 110,0 82,4 1.1 Total 219.594 (100%) 236.295 (100%) 7,6 Fuente: Consejo General de Formación Profesional (1998). CUADRO 6. GASTOS/INVERSIÓN EN FORMACIÓN PROFESIONAL OCUPACIONAL (En millones de pts.) Acciones 1997 1998 Crec. (%) Instituto Nacional de Empleo -- Plan FIP -- Escuelas Taller y Casas Oficio -- Otras 134.805 86.845 47.441 519 145.274 95.812 48.629 833 7,8 10,3 2,5 60,5 Comunidades Autónomas -- Acciones propios y/o programas operativos de la propia CC.AA. -- Otras 52.084 45.385 6.699 54.164 47.511 6.653 4,0 4,7 -0,7 Total 186.889 199.438 6,7 Fuente: Consejo General de Formación Profesional (1998). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 LOGSE (un 40% frente a un 60%, respectiva- mente), mientras que en las CC.AA. con la competencia transferida el gasto en FP-LGE sigue siendo superior al de FP-LOGSE (un 54% frente a un 46%, respectivamente). Consecuentemente, los programas relati- vos a los ciclos formativos de grado medio y superior son los que experimentan un ma- yor crecimiento, del 50,6% entre 1997 y 1998, excepto el de ciclos formativos de gra- do superior en CC.AA. con un incremento del 110%. En 1998, se asignaron 199.438 millones de pts. al INEM ---resultante de la aplicación del Plan FIP, las Escuelas Taller y Casas de Oficio y otras como Unidades de Promoción y Desarrollo y Centros de Iniciativa Empresa- rial--- y a la formación ocupacional de las CC.AA. que tenían el traspaso en esta mate- ria ---nueve CC.AA.: Cataluña, Galicia, Co- munidad Valenciana, Canarias, Andalucía, Navarra, Asturias, Extremadura y Aragón, éstas tres últimas desde 1 de enero de 1998---. No obstante, como se ha señalado, la forma- ción ocupacional se encuentra bajo tutela del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de ahí que el porcentaje que representa el gasto centralizado por el INEM (72%) no haya va- riado entre estos dos años. Las acciones de formación continua tienen varias fuentes de financiación: la financia- ción privada de las empresas 20 y las familias; la de FORCEM, que es la primera en impor- tancia (94.611 mill. de pts. en 1998); la que proviene de los Presupuestos Generales del Estado (83.189 mill. de pts.); y la de los Pre- supuestos de las CC.AA. (11.535 mill. de pts.). El gasto total en formación continua es, sin duda, el que de los tres subsistemas ha experimentado comparativamente un mayor incremento entre estos años (25,9%), provo- cado, como se observa en el cuadro 7, por el vertiginoso incremento de la asignación que gestiona FORCEM. En nuestra opinión, la intensidad de este crecimiento continuará, maxime atendiendo a los aspectos de finan- ciación contenidos en el III Acuerdo Triparti- to de Formación Continua: mantenimiento del 0,35% de la cuota de FP de la SS y se agregan a esta cantidad 5.000 millones de pts. del presupuesto del INEM, como dota- ción presupuestaria específica. Por último, tras el análisis de estos cua- dros, resumido en el cuadro 8, se pueden des- 103 20 Los recursos destinados a la formación continua están infravalorados y se podrían casi duplicar, según «el libro 2000 de la Formación» de las Cámaras de Comer- cio, si se tuviera en cuenta que mucha de la formación realizada en empresas no se encuentra contabilizada por ningún organismo público. Se trata de empresas que por evitar costes de gestión o por ocultar sus políticas de for- mación, no gestionan su formación vía FORCEM. CUADRO 7. GASTOS/INVERSIÓN EN FORMACIÓN PROFESIONAL CONTINUA (En millones de pts.) Acciones 1997 1998 Crec. (%) . Subsistema de Formación Continua . Otras acciones de Formación Continua con cargo a los PGE . Acciones de Formación Continua con cargo a los Presupuestos CC.AA. 61.532 79.446 9.387 94.611 83.189 11.535 53,8 4,7 22,9 Total 150.365 189.335 25,9 Fuente: Consejo General de Formación Profesional (1998) CARMEN PÉREZ ESPARRELLS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 tacar las siguientes conclusiones. La evolu- ción del gasto público en formación profesio- nal de los tres subsistemas en el período 1993-1996 queda reflejada en la situación «latente» en 1997: un predominio de los re- cursos empleados en la formación profesional del sistema educativo (aproximadamente un 40% del gasto total en Formación Profesio- nal) y, dentro de la formación profesional de la Administración Laboral, un mayor peso del gasto en formación ocupacional 33,6% frente al 27% en formación continua, derivado del progresivo reparto de las cuo- tas de FP de la Seguridad Social durante este período. La situación de 1998 evidencia dos gran- des tendencias: por una parte, un reparto igualitario de los fondos entre los tres subsiste- mas, especialmente la formación ocupacional y continua (31,9% y 30,3%, respectivamente) y, por otra, un crecimiento acelerado de los fondos públicos gestionados por FORCEM (25.9%). No obstante, según «el libro 2000 de la Formación» de las Cámaras de Comercio, se estima que los recursos destinados a la for- mación ocupacional van a tener un creci- miento superior al 60%. Si se relacionan las cifras de gasto público en los distintos subsistemas con las de bene- ficiarios de los mismos es preciso calcular el ratio promedio-hora, ya que existen grandes diferencias en horas lectivas por curso entre los tres niveles. A partir de la información contenida en el cuadro 9 se pone de manifies- to que existen aún actualmente amplias dife- rencias de coste por alumno/hora entre los 104 INFORMES Y ESTUDIOS CUADRO 8. GASTOS/INVERSIÓN EN FORMACIÓN PROFESIONAL (En millones de pts. y en porcentaje) Subsistemas 1997 1998 1997 (%) 1998 (%) Crec. (%) F. Reglada 219.594 236.295 39,4 37,8 7,6 F. Ocupacional 186.889 199.438 33,6 31,9 6,7 F. Continua 150.365 189.335 27,0 30,3 25,9 Total sistema 556.848 625.068 100 100 7,6 Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría General del Consejo General de Formación Profesional (1998). CUADRO 9. PARTICIPANTES EN ACCIONES FORMATIVAS (Nº de participantes) Subsistemas Alumnos Promedio horas Ppto. ejec. 1998 F. reglada/inicial 444.827 1.800 236.295 F. ocupacional 519.929 40 124.761 F. continua (*) 2.180.860 40 105.809 . FORCEM 1.503.050 90.000 Total 3.145.616 466.865 Fuente: Elaboración propia a partir del Plan de Acción para el Empleo del Reino de España (PNAE-1999). Nota: (*) Cifra aproximada teniendo en cuenta tanto los alumnos como el gasto realizado por HOBETUZ y por el INAP. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 subsistemas. En el caso de la formación pro- fesional reglada, el gasto medio 21 en 1998 es de alrededor de 295 pts. alumno por hora. En el caso de la formación profesional ocu- pacional, el mayor gasto alumno/hora en tér- minos comparativos del gasto público en el anterior subsistema viene explicado, en par- te, por el mayor coste de las enseñanzas prác- ticas que se imparten a través de los centros colaboradores, las organizaciones empresa- riales o sindicales y las Entidades públicas o privadas de formación o las empresas que ha- yan suscrito convenios de colaboración. El gasto medio por beneficiario hora de la for- mación ocupacional asciende aproximada- mente a 600 pts. en 1998. A pesar del crecimiento que ha experimen- tado el gasto en formación profesional conti- nua, el importante aumento del número de participantes en los cursos promovidos por FORCEM, HOBETUZ e INAP ha hecho que se siga manteniendo el gasto medio en este tipo de formación como el más alto de los tres subsistemas: 1.212,9 pts. por participan- te/hora en 1998. 3.2. La financiación de la forma- ción profesional en el sistema educativo La asignación de competencias en educa- ción no universitaria a todas las Comunida- des Autónomas, recientemente completada, hace variar el panorama de la financiación de este nivel educativo. Con anterioridad a las transferencias, la Administración Central fi- nanciaba el gasto ---que aparecía en los PGE--- y el responsable de las transferencias era el Estado o algunos de sus Organismos Autónomos Administrativos, como la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar. Además, el sistema de becas estaba totalmente centralizado. En la actualidad, la mayor parte del gasto público en esta competencia se realiza por las Administraciones Autonómicas. La educa- ción, al igual que el resto de competencias transferidas ---con excepción de la sanidad--- se financian con cargo a la Participación en los Ingresos del Estado y son los propios Go- biernos autonómicos los que deciden las transferencias corrientes y de capital de sus presupuestos hacia los programas de forma- ción profesional de su respectiva Comunidad Autónoma. 3.3. La financiación de la forma- ción profesional en la Administra- ción Laboral La financiación de la Formación Profesio- nal de los desempleados y de los ocupados se realiza en una parte importante a través de la cuota de formación profesional que se ob- tiene del sistema de Seguridad Social de los trabajadores en general 22 . El porcentaje de la cuota de formación profesional se sitúa en el 0,70% sobre la base reguladora de acciden- tes de trabajo y enfermedades profesionales ---0,60% aportado por las empresas y 0,10% aportado por los trabajadores---. Con la firma en 1993 de los Acuerdos so- bre Formación Continua y la creación de la FORCEM, se acordó que un porcentaje de esta cuota de FP ---que anteriormente era ín- tegramente para la formación profesional ocupacional--- se destinará a la financiación del Acuerdo Nacional (cuadro 10). Dicho por- 105 21 Se ha tenido en cuenta en el denominador el to- tal de alumnos participantes en cualquiera de los progra- mas de formación profesional de base que se imparte en la ESO y en el Bachillerato y la formación profesional es- pecífica (ciclos formativos de grado medio y superior) y los programas de garantía social. 22 El INEM transfiere anualmente la parte corres- pondiente a la Comisión Mixta Estatal de Formación Continua. CARMEN PÉREZ ESPARRELLS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 centaje se fijó en el 0,10% en 1993, para in- crementarse de forma paulatina durante los años de vigencia del Acuerdo: 0,20% en 1994, 0,25% en 1995 y 0,30% en 1996. También se estableció que si se aumentaba la cotización, su importe se destinaría de forma integra a la formación continua. Desde 1997 y hasta la actualidad, tras el III Acuerdo Tripartito so- bre Formación Continua, el porcentaje sigue siendo el mismo para la formación continua y la ocupacional, el 35% de la cuota en ambos casos. Tradicionalmente, se pueden considerar dos fuentes de ingresos en la formación ocu- pacional: la cuota de FP, (que en 1996 repre- sentaba aproximadamente el 70% del gasto en este subsistema, según datos del CEDE- FOP), y la ayuda del Fondo Social Europeo 23 , (que suponía el otro 30% restante del gasto). Esta financiación se encargan de gestionarla el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a través del INEM y las CC.AA. a través de sus respectivas Consejerías de Trabajo, Empleo y/o Economía y Hacienda. Dicha financiación se recoge anualmente en los Presupuestos Generales del Estado, apareciendo en el presupuesto de gastos con destino a este programa finalista. Las Comu- nidades Autónomas que tienen traspasada la gestión del Plan Nacional de Formación e In- serción Profesional, reciben una transferen- cia de fondos del capítulo IV de gastos, cuyo importe viene determinado anualmente, por la medición de una serie de indicadores obje- tivos de distribución territorial acordados por la Conferencia Sectorial de Asuntos Labora- les y formalizada por el Consejo de Ministros, en cumplimiento de la Ley General Presu- puestaria (art. 153). La formación continua se financia a través de las siguientes fuentes públicas y privadas de financiación: la cuota de FP 24 , (que en 1996 representaba aproximadamente el 69% del gasto en este subsistema, según datos del CEDEFOP), la ayuda del Fondo Social Euro- peo, (cofinanciación con fondos estruturales, que suponía el otro 26%) y otra financiación pri- vada 25 , (que cubre el 5% restante del gasto). En los años de vigencia del I Acuerdo Na- cional de Formación Continua, el INEM, que 106 INFORMES Y ESTUDIOS 23 En cumplimiento del compromiso establecido en el desarrollo de los ejes fijados en el objetivo 3 del Programa Operativo Plurianual del Fondo Social Euro- peo, que cofinancia las acciones de formación. CUADRO 10. REPARTO DE LA CUOTA DE FORMACIÓN PROFESIONAL (0.70%) Año Formación Continua Formación Ocupacional Cuotas de reparto FC FO 1993 0.10% 0.60% 14,3 85.7 1994 0.20% 0.50% 28.6 71.4 1995 0.25% 0.45% 35.7 64.3 1996 0.30% 0.40% 42.9 57.1 1997-2001 0.35% 0.35% 50.0 50.0 Fuente: Elaboración propia. 24 En los Acuerdos se señala «la unidad de caja de la cuota de FP, sin perjuicio de que puedan existir otras fuentes de financiación de la FP de trabajadores ocupa- dos». 25 En España, según un informe del CEDEFOP (1998), las empresas están muy lejos de las de gran parte de los países de la UE en lo que a inversiones en forma- ción de los trabajadores se refiere. El gasto en formación continua está en relación directa con el tamaño de las empresas, concentrándose, de forma casi exclusiva, en las empresas de mayor tamaño. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 recibe en su presupuesto de ingresos la re- caudación de la cuota de FP y los fondos proce- dentes del Fondo Social Europeo, transfería a la Fundación para la Formación Continua los ingresos netos de la cuota y la financiación comunitaria, siendo la Fundación la respon- sable del uso de los fondos, pudiendo detraer de estos recursos disponibles los que aplicase a su propia gestión, con el límite legal del 10% sobre los citados recursos. A partir de 1997, con los II Acuerdos, tanto la titularidad de los fondos que se asignan a cada subvención como la propia adjudicación individualizada de las ayudas corresponde a la Administración, a través del INEM. Por otra parte, a partir de 1997 se consti- tuye la Fundación para la Formación Conti- nua Vasca (HOBETUZ), que gestiona de forma independiente la formación de ocupa- dos en dicha Comunidad Autónoma, para lo cual le han sido transferidos 1.300 mill. pts. en 1997, 1.500 mill. pts. en 1998 y 1.550 mill. pts. en los años 1999 y 2000. En resumen, la financiación pública del gasto en formación profesional siempre ha discurrido por dos caminos bien delimitados. Por un lado, la financiación de la formación profesional en el sistema educativo que, tra- dicionalmente, ha estado ligada a los ingre- sos del Estado, como una de las grandes políticas financiadas con cargo a los PGE. Por otro, la financiación de la formación profesio- nal en la Administración laboral que ha re- caido principalmente sobre las cotizaciones sociales. Siempre se ha entendido que la for- mación profesional ligada al sistema produc- tivo era una prestación social contributiva, y como tal se debía financiar con cargo a las cotizaciones sociales. Algunos autores han propuesto destinar todos los recursos proce- dentes de las cuotas de formación profesional a la financiación de la formación continua --- sólo de los trabajadores---. Sin embargo, el que, históricamente, se haya financiado la formación ocupacional con estos recursos se apoya en el criterio de solidaridad entre los que tienen trabajo y los que no lo tienen. Se dice en el informe del IRDAC (1994) so- bre «Calidad e Innovación» que, si bien siem- pre ha parecido normal que el Estado subvencione la formación reglada y la forma- ción ocupacional, no ha ocurrido lo mismo con la formación continua. No obstante, según se- ñala el propio informe, no está tan claro que el Sector Público no deba contribuir a sub- vencionar la formación continua. El argu- mento se basa en el hecho de que al Sector Público le interesa el constante aumento del PIB por cuanto recauda más impuestos y se gasta menos en prestaciones por desempleo, además de otros efectos colaterales. Sin duda, para incrementar el PIB, la formación continua de los trabajadores es uno de los re- sortes más sensibles. Hasta fechas muy recientes, con la nítida división que existía en nuestro país entre for- mación profesional del sistema educativo y de la Administración laboral tenía sentido la separación de los recursos financieros obteni- dos de las distintas fuentes. En un futuro próximo, con la fuerte vinculación de los tres subsistemas parece razonable que la distri- bución y finalidad del gasto en la política for- mativa pueda condicionar su financiación. El actual esquema de financiación podría llegar a generar una disfunción importante para la integración de los tres niveles, ya que los efectos demográficos sobre la población tra- bajadora ---y que cotiza--- pueden dejarse sentir en los dos subsistemas de formación ocupacional y continua. Con la integración de los tres subsistemas aparecerá un nuevo concepto de política forma- tiva y una posible solución, en nuestra opinión, pasaría por financiar los dos niveles de forma- ción ocupacional y continua de la siguiente for- ma: el cuarenta por ciento a través de aporta- 107 26 Como ocurría con la financiación de las presta- ciones por desempleo según lo dispuesto en la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo. CARMEN PÉREZ ESPARRELLS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 ciones del Estado y el sesenta por ciento res- tante con cargo a cotizaciones sociales 26 . Evi- dentemente, los porcentajes de participación de cada fuente son una decisión política. Lo que se quiere poner de manifiesto en este ar- tículo es la conveniencia de financiar vía aportaciones del Estado una política activa de empleo como es la formación profesional. Otros motivos importantes redundan, a nuestro modo de ver, en el mismo esquema. Con la entrada en vigor del Sistema Nacional de Cualificaciones existirá una fuerte vincu- lación entre los tres subsistemas, con lo cual no va a tener demasiado sentido que sigan manteniéndose diferentes formas de finan- ciación. Como se verá, los «centros integra- dos» van a recibir alumnos procedentes de diferentes subsistemas y, por tanto, podrán recibir financiación procedente de distintas fuentes. Además, es previsible que a partir de 2006 se extingan los fondos para la formación profesional que tienen su origen común en el Fondo Social Europeo. Con independencia de estos cambios en las fuentes de financiación pública, también pa- rece deseable potenciar la financiación priva- da. En efecto, la optimización de la forma de subvencionar los costes de la formación profe- sional no sólo tiene que pasar por un aumen- to de la financiación pública ---subvenciones del Estado--- sino también por un incremento de la financiación de origen privado: por una lado, las empresas, ---que participen no sólo grandes empresas sino también PYMES---, y, por otro lado, los usuarios del servicio ---que participen a través de una tasa que recoja una parte del coste, por ejemplo, de la acredi- tación de los títulos o certificados---. Toda la argumentación anterior se basa en que el gasto público en formación profesional genera, por una parte, unos efectos externos positivos a la sociedad muy importantes, no sólo como herramienta de lucha contra el des- empleo, sino como elemento dinamizador de la competitividad y, por extensión, de la eco- nomía, adaptándose los perfiles profesionales a los cambios tecnológicos y a los nuevos en- tornos socio-políticos y como elemento favore- cedor de la movilidad de los trabajadores en el nuevo escenario laboral europeo. Por otra parte, produce un beneficio individual a los ciudadanos que la reciben, ya que éstos capi- talizan la formación que reciben, con mayores posibilidades de empleo estable y de calidad y con derechos en el mercado de trabajo. 4. HACIA UN SISTEMA INTEGRADO DE FORMACIÓN PROFESIONAL El debate sobre el «valor» de la formación profesional como inversión en capital huma- no está adquiriendo un papel cada vez más relevante en el contexto actual, tanto desde la perspectiva de la política educativa como desde la de la política de empleo. El proceso de dialogo social abierto ha enriquecido enor- memente la formación profesional y lo cierto es que en estos últimos años las Administra- ciones educativas y las Administraciones la- borales, junto con los agentes sociales y otros actores, están trabajando estrechamente en la creación de un sistema integrado y flexible de formación profesional, así como en el esta- blecimiento de un reconocimiento de la compe- tencia adquirida por cualquier vía de formación o por la experiencia laboral. Como pone de manifiesto el II Programa Nacional de Formación Profesional, la necesi- dad de un sistema integrado conducirá inexo- rablemente a mecanismos que introduzcan «transparencia entre las distintas forma- ciones para permitir a la persona movilidad entre ellas y facilitar la cualificación y recua- lificación a lo largo de la vida». Se debe re- marcar la clara intención integradora que tiene la ley 27 con respecto a la formación profesional, y que se pone de relieve en la normativa vigente, así como la propuesta de 108 INFORMES Y ESTUDIOS 27 En la actualidad se está desarrollando a través de la futura Ley de Formación Profesional y las Cualificacio- nes. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 transparencia teniendo como referente la Unión Europea. El primer antecedente del Sistema Nacio- nal de Cualficaciones se pueden encontrar en la LOGSE (1990) que concibe a la FP como un sistema en el que han de integrarse los dife- rentes subsistemas con la coordinación de las ofertas. Además, formula un replanteamiento de la formación reglada/inicial con la finalidad de conectarla con la formación ocupacional/con- tinua y, por ende, con el mercado de trabajo, a través del gran avance que supone la estruc- tura modular y el incremento de los niveles de cualficación con respecto al antiguo siste- ma. El Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales, en nuestra opinión, va a supo- ner una «auténtica revolución» de la forma- ción profesional en España. Se trata, como ya se ha señalado, del eje central del II Progra- ma Nacional de Formación Profesional 28 . En él, se propone la aprobación de una norma básica reguladora del Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales que garantice la participación, desarrollo y ejecución del mismo por parte de la Administración Cen- tral, las Comunidades Autónomas y los agen- tes sociales. Tal y como propone el Nuevo Programa, el Sistema Nacional de Cualificaciones Profe- sionales consiste en «el diseño de un Sistema integrado de cualificación y formación profe- sional», con el que se quiere «instrumentar un sistema capaz de conseguir el tratamiento global, coordinado y óptimo de los problemas de cualificación y formación profesional de los diversos colectivos de personas, de las or- ganizaciones y de las empresas». Un aspecto fundamental a que se refiere el mismo Progra- ma es «la regulación del sistema de corres- pondencias, convalidaciones y equivalencias entre los tres subsistemas incluyendo la ex- periencia laboral». El calificativo de «integrado» responde a una triple dimensión: (i) el desarrollo de la integración de las cualificaciones profesiona- les ---referente común de competencias-; (ii) la integración de las diversas formas de ad- quisición de las competencias profesionales; y (iii) la «coherencia» de la oferta formativa de la formación profesional a través de las nece- sidades de cualificación de los distintos colec- tivos. Esta tercera dimensión se traducirá en dos elementos claves del sistema: (a) un catá- logo integrado modular de formación asocia- do al sistema de cualificaciones; y (b) una red de centros formativos «integrados» 29 que oferten ese catálogo, organizado en paquetes modulares. Merece la pena señalar que en el II Pro- grama Nacional se remarca que la integra- ción de la oferta formativa debe «respetar la pluralidad de tipologías, o modelos de cen- tros». Asimismo, continúa, «la capitalización de la formación adquirida ha de ser compati- ble con la necesaria diversidad de las formas de acreditación que, en razón de su misma es- pecificidad, existan o puedan desarrollarse en los tres subsistemas de formación profe- sional». Sus objetivos principales se pueden resu- mir, en nuestra opinión, en los siguientes: 1) Garantizar la «permeabilización» y la «transparencia» de la formación y su evaluación en el mercado de trabajo. 2) Mejorar la coherencia del sistema a través de la normalización de la com- petencia común ---como referente co- mún y prescriptivo de todas las cualificaciones--- y el establecimiento 109 28 Con esta intención se creó el Instituto Nacional de las Cualificaciones (INCUAL) cuya función principal es realizar estudios y propuestas coherentes para llegar a un consenso sobre las pautas para el establecimiento y gestión del Sistema Nacional de Cualificaciones. 30 A nuestro buen entender, la implantación de «centros integrados» supondrá una reorientación de los centros existentes de educación y formación con una ne- cesidad de adaptación de los mismos. CARMEN PÉREZ ESPARRELLS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 de correspondencias, convalidaciones y equivalencias entre los tres subsis- temas, incluyendo la experiencia labo- ral. 3) Facilitar la movilidad de las personas y la adaptación del trabajador a dife- rentes situaciones de trabajo e implan- tar los conceptos de «especialización» y «formación permanente acumulable y capitalizable». En relación al primero de estos objetivos, el Sistema se traduce en una garantía de va- lidez y fiabilidad y transparencia de las acre- ditaciones profesionales de cara al mercado laboral y a la Unión Europea. Además, se ac- tualizan los contenidos profesionales y se co- nectan con las ofertas de trabajo a través de una red de observatorios profesionales secto- riales, de forma que el Sistema ofrece la sufi- ciente credibilidad y transparencia, para que trabajadores y empresarios encuentren en él solución a sus necesidades respectivas. Con respecto al segundo objetivo, hay que recordar el acercamiento que se produjo entre la formación profesional reglada y la formación profesional ocupacional. Las dos reformas se llevaron a cabo consecutivamente en el inicio, y al mismo tiempo se siguieron desarrollando. En la creación del catálogo de títulos de formación reglada y del repertorio de certificados de pro- fesionalidad, que establecen los referentes de competencia y las respectivas formaciones, se partió de los mismos estudios sectoriales con la intención de aproximarse en la adopción de «unidades de competencia», pero no siempre se ha conseguido. Con el nuevo Sistema se constituirá, por vez primera, una formación profesional basada en la competencia con los respectivos referentes de perfiles profesionales MECD y perfiles profesionales MTAS. En cuanto al tercer objetivo, dadas las ac- tuales necesidades del mercado de trabajo, se concreta en una «formación permanente» de la población escolar y de la población activa, independientemente de su situación circuns- tancial en el mercado de trabajo. De esta for- ma, la formación será continuada, con distin- tas fases a lo largo de la edad laboral. Además, este Sistema eleva la profesionali- zación del cero al cien por cien para la inser- ción en el mercado de trabajo, especialmente para personas de escasa cualificación, al mismo tiempo que impulsa la colaboración Empresa- Escuela, para conseguir una mayor inserción en el mundo laboral. Para ello, se potencia la empleabilidad de las acciones formativas en cualquiera de los subsistemas, teniendo en cuenta las necesidades del mercado de trabajo, los nuevos yacimientos de empleo, y las acti- vidades de economía social y de las organi- zaciones no gubernamentales mediante la cualificación de los trabajadores. La integración total traerá consigo la crea- ción de un sistema fiable entre las partes y la evaluación de los contenidos con métodos análogos. Para ello, será necesario desarro- llar un Catálogo de Cualificaciones Profesio- nales, un Catálogo Integrado Modular y una Red de Centros y un sistema de reconoci- miento, evaluación y certificación de la com- petencia. Las finalidades de este Sistema Nacional y los requisitos establecidos configuran un modelo de sistema basado en la competencia. Bajo este sistema, los estándares de compe- tencia, que se obtendrán a partir del análisis de los procesos productivos, establecerán la vinculación entre las necesidades de la econo- mía y de la producción con la competencia de las personas. Organizados de forma adecua- da, estos estándares permitirán establecer las especificaciones de competencia de la fuerza de trabajo y es, a partir de estas espe- cificaciones, como se diseñarán tanto la for- mación como el proceso de evaluación. La implantación del mismo implicará un aumento de la calidad de la formación profe- sional por la vía de la normalización de la competencia común. Como señalan las Cá- maras de Comercio (2000), el juicio sobre la idoneidad del programa formativo no se basa- 110 INFORMES Y ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 rá en criterios internos del sistema educativo u organización de formación, sino que se fun- damentará en criterios externos extraídos de los requerimientos de la producción, y los programas deberán demostrar su idoneidad para atender estos requerimientos, esto es, para conseguir la competencia de las perso- nas en el trabajo. Además, el Sistema Nacional, tal cual lo señala el II Programa Nacional, se apoya en la idea establecida en la Unión Europea de aprendizaje durante toda la vida. Evidente- mente, las líneas básicas de este marco son convergentes con los grandes planteamientos de la Unión Europea, si bien, como en el resto de los países miembros 30 que han renovado sus enseñanzas profesionales, existen puntos de conexión nacionales que en ningun mo- mento siguen una directiva comunitaria en esta cuestión, ya que cada Estado miembro es soberano. No obstante, la movilidad de los trabajadores en el nuevo escenario laboral europeo conlleva la articulación hacia un sis- tema de cualificaciones convergente al del resto de países de la Unión Europea. Por último, se señala que esta pauta de comportamiento tendrá su reflejo en el gasto en formación profesional, debido al previsible aumento de demanda de este tipo de estudios en el mercado español. Este fuerte aumento vendrá provocado simultáneamente en los tres subsistemas. La Administración Central y las Administraciones Territoriales deberán afrontar este reto, cada una de ellas en su ámbito competencial, para garantizar el flujo de recursos necesario para financiar la im- plantación de esta «auténtica reforma» de la formación profesional. Para ello, será ne- cesario gestionar con eficacia los recursos económicos de los que se dispone, aumentar el nivel de calidad y rendimiento y conseguir una «profesionalización» para la inserción la- boral a través de las empresas ---desarrollo integrado de Cualificación Profesional y For- mación---. CONSIDERACIONES FINALES Parece claro que impulsar la formación profesional es uno de los grandes retos que se están afrontando en esta nueva etapa de re- forma. Todos los sectores de la comunidad educativa y laboral están de acuerdo en que la formación profesional debe ser la pieza clave de unión del sistema educativo y el pro- ductivo y que sólo integrando el reconoci- miento educativo y el reconocimiento productivo se logrará aportar transparencia y eficacia al sistema. En nuestra opinión, a corto plazo, se deben alcanzar tres objetivos prioritarios con la im- plantación del Sistema Nacional de Cualifi- caciones: * Aumentar la calidad, la coherencia y el prestigio del sistema de formación profe- sional. * Fomentar la total incardinación de los tres subsistemas a través de la articu- lación de un Sistema Nacional de Cua- lificaciones integrado en el espacio europeo. * Implantar un sistema de reconocimiento, evaluación y certificación de la compe- tencia adquirida. Para conseguir estos objetivos serán nece- sarios, a nuestro modo de ver, algunos cam- bios significativos en el sistema de formación profesional: * Aprobación de la Ley de Formación Pro- fesional y la Cualificación, cuyas bases fueron presentadas en el pleno del Con- sejo General el 19 de diciembre de 2000. * Profundización en la puesta en marcha de indicadores de resultados tales como: incidencia de la formación en el empleo, 111 30 España se encuentra comparativamente en una situación atípica con una pirámide de población inverti- da entre el nivel universitario y la formación profesional. CARMEN PÉREZ ESPARRELLS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 movilidad de ocupados, coste por alum- nos en todos los subsistemas, etc. * Racionalización de los recursos destina- dos a la formación profesional en todos sus niveles y replanteamiento del siste- ma de financiación de la formación profe- sional ocupacional y continua. BIBLIOGRAFÍA CACHÓN, L., MONTALVO, M.D. et al. 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La nueva Ley de Formación Profesional y la Cualificación que se está desarrollando abre las puertas de esta última etapa de reforma. En segundo lugar, si se concibe al conjunto de la formación profesional como inversión en capital humano y se defiende su integración con la políticas activas de empleo en clave co- munitaria, será necesario, por una parte, gestionar eficientemente los recursos públicos destinados al sistema y, por otra, replantear el esquema de financiación con la introducción de las aportaciones del Estado como una fuente de ingresos adicional en el caso de la for- mación ocupacional y continua. 113 CARMEN PÉREZ ESPARRELLS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31