Fiscalidad de la vejez, discapacidad y dependencia
| Autor | Ana María Delgado García - Rafael Oliver Cuello - Ignasi Beltran de Heredia Ruiz |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Financiero y Tributario, Universitat Oberta de Catalunya - Profesor de Derecho Financiero y Tributario, Universitat Pompeu Fabra - Profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universitat Oberta de Catalunya |
| Páginas | 117-222 |
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Una forma especial de proteger a los colectivos de personas mayores, discapacitadas y dependientes (a sus familias y a las instituciones encargadas de su integración y atención) es, sin duda alguna, el uso de la política fiscal, desde la perspectiva del gasto y de los ingresos públicos. Así, el ordenamiento jurídico prevé beneficios fiscales o bien contempla de forma particularizada todas estas situaciones que, por otro lado, pueden posibilitar la integración de estos colectivos y una mejor conciliación de la vida familiar y laboral. Y, al mismo tiempo, se recurre a la vía del gasto público, especialmente, a través del régimen de ayudas directas o subvenciones a estos colectivos y a sus familias. En este trabajo nos vamos a centrar en el análisis de los beneficios fiscales establecidos en nuestro ordenamiento para dar protección a las personas mayores, a las discapacitadas y a las dependientes.
En consecuencia, se observa una diversidad de instrumentos fiscales para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales contenidos en los arts. 49 y 50 CE y dar una adecuada protección a todos estos colectivos. Ahora bien, como acertadamente señalan González-CUÉLLAR, MARÍN-BARNUEVO y ZORNOZA, "la unidad esencial de la actividad financiera pública exige que las medidas adoptadas, sea en la vertiente del ingreso o en la del gasto, atiendan a los mismos criterios de justicia, valorando de forma unitaria las situaciones de hecho a que se refieren. Porque de este modo se evitará que una misma situación de discapacidad pueda merecer un reconocimiento diferenciado en el ámbito de las políticas sociales y en el ámbito tributario, y conseguir que cuando se produzcan valoraciones diferentes sean lógicamente consecuentes y conformes a la igualdad".277
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La fiscalidad de las personas mayores, con discapacidad y las dependientes presenta perfiles propios y es de carácter más amplio que la fiscalidad de la familia, a la que tradicionalmente se ha prestado atención en la normativa tributaria y desde la que, en ocasiones, se ha hecho un planteamiento conjunto respecto del envejecimiento o la discapacidad. En efecto, en palabras de CARBAJO VASCO, dicho tratamiento conjunto "resulta plenamente conforme con las nuevas prácticas de la Política Social, centradas en el tratamiento horizontal de los problemas del núcleo familiar y en una coordinación de Políticas Sociales y Sectoriales, ya que el discapacitado no vive, generalmente aislado sino en contornos familiares y, además, las familias en las que conviven o de las cuales dependen personas con diferentes grados de minusvalía, soportan cargas superior s que debe ser compensadas, de alguna forma, por la sociedad, pues de no ser así, perdería todo significado el término "Estado social" que nuestra Carta Magna propugna para España, artículo 1.1 CE".278En cuanto al fundamento de de las medidas tributarias para la protección de las personas mayores, discapacitadas y dependientes, puede residir en el principio de capacidad económica (art. 31.1 CE) o bien en otros fines protegidos constitucionalmente.
Por lo que respecta al principio de capacidad económica, debe señalarse que las situaciones de estos colectivos no exigen por sí mismas un tratamiento diferenciado o un régimen fiscal especial conforme al principio de capacidad económica. No obstante, es cierto que tales situaciones son relevantes en ciertos impuestos a los efectos de configurar la prestación tributaria exigible a estos colectivos, como, por ejemplo, a la hora de tener en cuenta ciertos gastos que son necesarios para obtener determinados ingresos, puesto que afectan a su capacidad económica, en el sentido de minorarla. Es lo que sucede, por ejemplo, en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), como se analizará, a la hora de regular el mínimo personal.
Por otro lado, conviene destacar que, para dar cumplimiento al mandato constitucional de los arts. 49 y 50 CE, el legislador tributario podrá tener en cuenta las situaciones de las personas mayores, discapacitadas y dependientes, porque, como ya se ha comentado, la política fiscal constituye una de las formas de dar protección a estos colectivos, utilizando los tributos con fines extrafiscales.
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Estos fines extrafiscales no se hallan expresamente reconocidos en la CE, pero pueden derivarse de los preceptos constitucionales en los que se establecen los principios rectores de política social y económica, tal como reconocen las STC 37/1987, de 26 de marzo, y STC 186/1993, de 7 de junio, entre otras.279En este sentido, el art. 2.1, in fine, de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT), admite dichos fines al señalar que "los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución".
Sin embargo, debe puntualizarse, como acertadamente hacen GONZÁLEZCUÉLLAR, MARÍN-BARNUEVO y ZORNOZA, que "el empleo de instrumentos tributarios al servicio de las políticas de atención a las discapacidades es una decisión discrecional del legislador que, en consecuencia, no se encuentra constitucionalmente obligado a establecer tratamientos tributarios particularmente beneficiosos para las situaciones de discapacidad, salvo que ello constituya una exigencia derivada de los principios de justifica tributaria y, singularmente, del principio de capacidad económica. Dicho con otras palabras, el mayor o menor grado de protección a las situaciones de discapacidad que se desee proporcionar mediante el empleo de instrumentos tributarios constituye una decisión que el legislador debe libremente adoptar, en ejercicio de su discrecionalidad política, sopesando adecuadamente la eficacia, eficiencia y justicia de tales medidas en relación al empleo de instrumentos alternativos, fundamentalmente de subvenciones que impliquen un gasto directo, con cargo a los presupuestos públicos". Por lo tanto, hay que tener presente que estas medidas, al no ser exigibles desde el tenor de la CE, "no existe un derecho a su mantenimiento y pueden ser objeto de revisión de acuerdo con las preferencias del legislador y con la orientación que desee dar a las políticas que debe desarrollar para la prevención, tratamiento, rehabilitación e integración" de estos colectivos.280En consecuencia, teniendo en cuenta el mandato contenido en el art. 49 CE, está justificado el establecimiento de beneficios fiscales (que pueden revestir la forma de exenciones, reducciones o deducciones) para tener en cuenta la correspondiente re-
Las situaciones de discapacidad en el ordenamiento tributario, cit., pág. 37.
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ducción de capacidad económica de las personas con discapacidad o dependencia, de acuerdo con lo dispuesto en el mencionado art. 2.1, in fine, LGT. En este sentido, en buena parte de las figuras tributarias se ha introducido alguna medida destinada a dar cumplimiento a los arts. 49 y 50 CE, en tanto que principios rectores de política social, respetando los principios de justicia tributaria del art. 31.1 CE.
Por otro lado, conviene poner de relieve que el régimen fiscal de las situaciones de envejecimiento, la discapacidad y, en menor medida, la dependencia, ha sido abordado por nuestro el legislador de forma fraccionada (y, en ocasiones, de forma incoherente, como sucede, por ejemplo, en relación con el concepto de discapacidad a efectos de un impuesto o la exigencia de un grado mínimo de discapacidad), estando centrado especialmente en la imposición sobre la renta de las personas físicas.
Además, se constata que este tipo de medidas tributarias, en los últimos años, han ido en aumento, al tiempo que han ido ampliándose del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas a otros impuestos subjetivos, así como a algunos impuestos objetivos, si bien con un alcance bien distinto en unos y otros casos.
Además, estos aspectos han sido objeto...
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