Análisis comparativo en el sistema italiano y español del uso de contribuciones especiales para financiar la ejecución de obras hidráulicas medioabientales
| Autor | Pablo Chico de la Cámara |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Financiero (UCM) |
| Páginas | 225-241 |
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"Por primera vez en la historia de nuestra especie, la posibilidad de destrucción de la biosfera, -esta capa «extremadamente fina» que envuelve la tierra- amenaza con acabar con el relato de la «vida del hombre». No se trata esta vez de profecías milenarias, sino de serios anuncios procedentes del mundo científico. ¿Por qué ahora? ¿Por qué en nuestro siglo? El hecho es que afínales de este siglo el hombre puede presumir no sólo de ser «el primer habitante de la biosfera que es mas potente que la misma biosfera», sino también de ser incapaz de controlar su potencia. En este siglo, el aumento del poder tecnológico y del desarrollo demográfico anunciado desde hace cerca de dos siglos se ha rebelado contra nosotros en una curva decadente alcanzando el umbral crítico por la preservación del equilibrio ecológico. La vuelta atrás en razón de la experiencia pasada no ha ayudado, pues la situación de la condición humana es hoy en día completamente nueva".
Toynbee
La República de Italia es hoy en día una de las cinco primeras potencias industriales del mundo. En veinte años, su producto interior bruto ha aumentado en un 72 por 100. El resultado de este importante desarrollo económico ha arrastrado consigo un proceso de desorden y destrucción de los recursos y valores ambientales, agudizando la creciente producción de residuos y emisiones de contaminación de la atmósfera y del subsuelo.1
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Recientemente, estudios científicos han querido tranquilizar a aquellos ciudadanos preocupados por la defensa y conservación del medioambiente subrayando la regeneración periódica del «ciclo ecológico natural»,2 sin embargo, todos continuamos padeciendo los efectos de los desastres ecológicos (grandes sequías, lluvias acidas, terremotos, etc.).
Por otra parte, al igual que ocurre en nuestro país, Italia se caracteriza por el gran número de precipitaciones que se producen en su zona norte, pero por desgracia, las lluvias no se distribuyen uniformemente por todo el territorio. Esta disfunción ha intentado suplirse mediante la construcción de trasvases hidrológicos («acquedotti»)3 para el abastecimiento del agua a todas las regiones de la nación.4 La reciente promulgación de la Ley «Galli» de 5 de junio de 1994 viene justamente a regular de una forma más eficiente el uso de los recursos hídricos en el país transalpino. En España, el Plan Hidrológico Nacional -aún todavía sin aprobar- también prevé la construcción de trasvases hidrológicos que partiendo fundamentalmente de la zona norte del país (del Ebro y del Duero) transporte agua a la zona este y sur de la península.
La Ley n° 319 de 10 de mayo de 1976 (conocida más comúnmente como «Ley Merli») representa la prístina norma por imperativo comunitario para la defensa del patrimonio hidrológico transalpino.5 Si bien es cierto -como ha venido aPage 227 reconocer la literatura doctrinal- dicha ley nace con un vicio de fondo, pues viene a incidir en cuanto a su objeto de protección más en una tutela de las aguas desde un punto de vista «sanitario» que «ambiental».6 No obstante, son rasgos relevantes de la citada normativa la protección de los vertidos de residuos de cualquier tipo,7 la formulación de criterios para la utilización del agua, la organización de los servicios hídricos y un programa general para el saneamiento del agua.8 Sin embargo, la verdadera importancia de dicha norma reside en la articulación de un sistema de autorización de vertidos basado sobre límites de aceptabilidad de la calidad de las aguas, poniéndose en marcha el régimen sancionador estatal en caso de incumplimiento. El ente gestor a su vez percibirá un canon o derecho por el uso del servicio de alcantarillado y depuración del agua.9 La Ley Merli no pone obstáculos para la imposición adicional de contribuciones especiales con el fin de combatir el deterioro medioambiental de las aguas.
Actualmente la citada Ley ha adquirido un valor general y residual de la diversa normativa especial promulgada hasta ahora.10
Recientemente, se ha producido una nueva reforma de la legislación que tutela los recursos hidrológicos a través de la Ley n° 36 de 5 de enero de 1994 conocida comúnmente como Ley «Galli». Dicho cuerpo normativo se caracteri-Page 228za por la definición de los ámbitos territoriales óptimos para la gestión del servicio hidrológico, la adopción de una política racional del servicio hidráulico, lo que trae como consecuencia la mejora y actualización de un único sistema tarifario (a través de criterios económicos y de eficiencia de los servicios públicos prestados) conforme al cual el pago del canon cubre el respectivo servicio hídri-co, y la determinación de un único sujeto para la gestión óptima de dichos recursos -la autoridad de cuenca hidrográfica-. Por último, también recoge una prioridad para el uso del agua previendo en primer lugar su utilización para el consumo humano y, en segundo lugar, para el uso agrícola.11 Dicha legislación no establece tampoco ninguna limitación para la imposición de prestaciones tributarias -contribuciones especiales- para la defensa y la mejora de los recursos hídricos. En este sentido, la Ley Galli establece el derecho de los usuarios y de los ciudadanos en general a informarse de las diversas iniciativas del órgano gestor de dichos recursos. Las Administraciones estatales y regionales deben asegurar la publicidad de los proyectos concernientes a obras públicas que comporten o presupongan grandes o pequeñas aportaciones de los particulares -mediante contribuciones especiales-, presas, obras de canalización, o de perforación de pozos. Este derecho de información no sólo debe derivarse de su posición de usuario o contribuyente, sino también de su posible participación en dicha obra como accionista (o de sujeto ligado a una relación de tipo económica en caso de obligaciones no convertidas), lo que puede llevar a incitar a un control más incisivo y continuo.12
La Ley 29/1985, de Aguas de 2 de agosto, así como la Ley 22/1988, de Costas, de 28 de julio, utilizan bajo la denominación ambigua de «canon» toda una amal-Page 229gama de exacciones de naturaleza tributaria, patrimonial e incluso parafiscal13 que pese a carecer de sustantividad propia en la legislación tributaria están arraigados en el lenguaje de los usuarios y consumidores del agua.14 Desde esta concepción, el «canon» vendría a catalogar la concesión de autorizaciones privativas para ciertos aprovechamientos del demanio público,15 es decir, el precio por la creación de titularidades específicas y adecuadas para el uso privativo o común especial del recurso natural, en este caso, el agua.16 En nuestra opinión, esta terminología debería desaparecer de nuestro sistema tributario adoptando alguna de las denominaciones jurídicamente existentes y establecidas en la LGT (art. 26) y en la LGP (art. 22). El legislador en estos casos es "libre para configurar el supuesto de hecho de ese canon como un hecho imponible de un impuesto, o bien como el de una contribución especial, o el de una tasa, o incluso como un precio público. Pero, una vez haya optado por cualquiera de esas figuras, ha de configurarla jurídicamente en consonancia con la naturaleza y las exigencias jurídicas del recurso que se pretende exigir".17
Una vez definido el carácter ambivalente de la citada prestación nos queda por determinar cuál de las distintas exacciones reguladas en la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985 pueden disfrutar de la naturaleza de contribuciones especiales que tutelen el medioambiente.18 Nótese que para estar en presencia de unaPage 230 contribución especial se requiere que con ocasión de la ejecución de una obra se produzca una ventaja particular frente a los demás residentes de la localidad.19 De producirse beneficios de carácter general éstos deberían venir sufragados por la vía de impuestos.20
A nuestro juicio, el canon de regulación y las tarifas de utilización del agua (art. 106 de la Ley de Aguas) son las únicas figuras que recogen elementos propios de las contribuciones especiales.
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El canon de regulación grava por un lado, la realización total o parcial a cargo del Estado de obras de regulación de aguas superficiales o subterráneas que beneficien al sujeto pasivo; y por otro, los gastos de explotación y conservación del citado servicio (art. 106 de la Ley de Aguas).21 Conforme al presupuesto de hecho de esta prestación podemos distinguir dos exacciones en función del período de amortización del gasto de inversión:22 En una primera...
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