Ayudas financiadas con fondos comunitarios. Adaptación de procedimientos comunitarios de ayudas a la norma estatal de subvenciones

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Organismo autónomo programas educativos europeos. Ayudas financiadas con fondos comunitarios. Adaptación de procedimientos comunitarios de ayudas a la norma estatal de subvenciones, en especial en materia de reclamaciones, publicidad y notificaciones 1

Se ha recibido en esta Abogacía del Estado petición de informe por parte de la Directora del Organismo Autónomo Programas Educativos Europeos (OAPEE) relativo a la interpretación a dar a las recomendaciones formuladas en el Informe de Control Financiero Permanente realizado a dicho Organismo Autónomo por la Intervención, ejercicio 2009.

Examinada la documentación remitida –escrito de consulta (en el que se incluyen referencias a lo señalado por la Inspección de Servicios), informe de la IGAE (Intervención en el entonces Ministerio de Ciencia e Innovación) y nota de la unidad de recursos de la Secretaría General Técnica– se tiene el honor de emitir el presente informe de conformidad con las siguientes

Consideraciones jurídicas

I. El escrito de consulta realiza los pertinentes planteamientos sobre tres cuestiones de interés para los procedimientos que lleva el Organismo Autónomo, asuntos que coinciden con las conclusiones del informe de la IGAE plasmadas en sus puntos IV.1.1, apartados 1, 4 y 5, y con las recomendaciones de sus puntos V.1.1, mismos apartados.

Tales recomendaciones son las siguientes:
a) Todas las etapas relevantes del proceso deben ser públicas.

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b) Establecimiento de un procedimiento de reclamación.
c) Notificaciones de los hechos relevantes del procedimiento de forma que quede constancia conforme a derecho.

La consulta realiza su planteamiento en relación con la normativa, comunitaria y estatal, que al Organismo Autónomo es aplicable, para concluir que –a la vista de los informes de la IGAE, lo señalado por la Inspección, y lo expuesto en una nota (no oficial) de la Secretaría General Técnica– se encuentra en una situación de incertidumbre por la información contradictoria en su poder respecto de los tres puntos indicados.

Expone el escrito de consulta el parecer de la IGAE, su contraste –no oficial, se insiste– por determinada unidad de la Secretaría General Técnica, y solicita se clarifique el procedimiento a seguir en cada una de tales observaciones, significándose por el Organismo Autónomo que, caso de atenderse a algunas de las recomendaciones, podría incurrirse en graves demoras en los plazos establecidos por la Comisión Europea.
II. Lo primero que debe clarificarse al momento de evacuar la consulta planteada es que el presente informe se emite en derecho y con desconocimiento de la práctica del Organismo Autónomo en profundidad –fuera de lo que se cita expresamente en la consulta, y de lo que se ha conocido en conversaciones puntuales– motivo por el que lo que aquí se apunta lo es con carácter jurídico, sin pretender entrar en una auditoría de procedimientos ni en el examen de dicha práctica, y en cualquier caso se emite con carácter facultativo (a petición directa de la Dirección del Organismo Autónomo, ex artículos 7.2 y 21.2 del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio) y no vinculante.

No es objeto del mismo, por tanto, ni dirimir posturas ni cuestionar recomendaciones, sino informar en derecho y con el carácter indicado sobre las cuestiones que se plantean.

Señalado lo anterior, el informe se centrará en cada una de las cuestiones separadamente, previo estudio de la normativa general y particular a tener en consideración, como a continuación se desarrolla.
III. Antes de entrar en cada punto de la consulta conviene sentar cuál es el sistema que gestiona el OAPEE, así como el encaje en el derecho administrativo español de las normas comunitarias que lo rigen e inspiran.

El OAPEE reviste la forma de Organismo Autónomo en la legislación española, y a los efectos de la comunitaria se conceptúa como Agencia Nacional (AN, o NA en los textos en inglés que luego se transcriben), con la que la Comisión Europea suscribe un «contrato» que rige sus relaciones con la misma, así como sus pautas de actuación, estableciéndose su super-visión por una Autoridad Nacional (la Subsecretaría del Ministerio de Educación).

Su cometido, resumidamente, es la gestión de las acciones descentralizadas del Programa de Aprendizaje Permanente en el ámbito español, en

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los múltiples programas previstos en el mismo (Comenius, Erasmus, Leonardo, Grundtvig y otros), que en suma se traducen en la gestión de la concesión de ayudas, que se formalizan contractualmente con diversas categorías de beneficiarios. Existen múltiples procedimientos y en ellos los destinatarios (beneficiarios últimos) pueden revestir diversas formas jurídicas, que van desde la personalidad pública (en particular, Comunidades Autónomas, Entes locales y Universidades) pasando por la privada en forma societaria (empresas), fundacional o asociativa (asociaciones, incluidas ONG), hasta personas físicas.

En definitiva, otorga lo que en derecho nacional puede subsumirse en la categoría general de subvenciones (y así vienen a reconocerlo sus Estatutos, como la consulta resalta), si bien con muy diversos matices que resultan de la aplicación en su gestión de normas de derecho comunitario, pues no debe olvidarse que se trata de ayudas que se nutren con fondos de tal carácter, procedentes de la Comisión.

Esta explicación permite ya acudir al marco normativo en el que debemos centrarnos, el de subvenciones, constituido por la Ley 38/2006, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), y su reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio (RGS).

Particular importancia reviste el contenido del artícu lo 6 de la LGS (que en similares términos expresa igualmente el artícu lo 7 del RGS), que a continuación transcribimos:

1. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas.

2. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta Ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea.

En consecuencia, prima sobre el derecho nacional lo que el comunitario establece, y tal derecho, para el supuesto sometido a consulta, está constituido por las normas que cita el anexo I del propio informe de la IGAE remitido, de las que en particular debe resaltarse la Decisión 1720/2006/CE, de 15 de noviembre (DOUE del 24), de Parlamento y Consejo (en adelante, la DPC), y la Decisión de la Comisión de 26 de abril de 2007 (no publicada, ref. C [2007] 1807 final), sobre responsabilidades respectivas de Estados miembros, Comisión y Agencias Nacionales en relación con la aplicación del PAP para el período 2007-2013 (en adelante, la DC), cuyos destinatarios son los Estados miembros (art. 14).

Debe tenerse presente, para reforzar el carácter de normas de derecho comunitario directamente aplicables de dichas decisiones, que el artículo 288 del Tratado sobre Funcionamiento de la Unión Europea (consolidado según Lisboa, de 13-12-2007) establece que «La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo

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será obligatoria para éstos». La DPC no los designa, luego es obligatoria para todo sujeto de derecho comunitario, mientras que la DC lo es para sus destinatarios (sin perjuicio de que ello implique, como veremos, consecuencias para quienes no lo son).

En lo que se refiere a la mecánica y procedimientos del OAPEE, la DPC, en su artícu
lo 9.1 c), señala que la Comisión es la competente para adoptar «las orientaciones generales para la aplicación de los subprogramas (incluidas las decisiones relativas a las características de las acciones, su duración y su nivel de financiación), los criterios y procedimientos de selección», entre otros aspectos. Cabe destacar también que su Anexo A esboza las líneas generales de tres tipos de procedimientos, que si no se han malinterpretado (en conexión con lo que las Guías PAP establecen, en particular la de 2011, apartado 3 A) son el Procedimiento de Agencia Nacional 1 (en el que la AN gestiona y decide), Procedimiento de Agencia Nacional 2 (en el que la AN gestiona y la Comisión decide) y Procedimiento de la Comisión (en que ésta gestiona y decide a través de una Agencia Ejecutiva propia). Obviamente, lo que en este informe se refiere trata sobre el Procedimiento de Agencia Nacional 1, pues en los otros dos el acto decisor corresponde a la Comisión, y será comunicado e impugnable conforme lo que dicten sus propios procedimientos, ajenos al objeto de este informe.

Por su parte, particular importancia reviste la DC, que aunque sólo sea obligatoria para los Estados miembros, obliga a que sus procedimientos se adapten a lo en ella dispuesto. Concretamente, su artícu
lo 4, punto 3, señala que «La AN llevará a cabo sus tareas de conformidad con la «Guía para las agencias nacionales», […]. Dicha Guía formará parte integrante de las obligaciones contractuales de la AN con la Comisión y la autoridad nacional», añadiendo el 4 que «La Comisión publicará la Guía para las agencias nacionales. Consultará a estas cuando proceda».

Además de la Guía para las Agencias Nacionales (en adelante, GAN), se publican igualmente las Guías PAP para cada convocatoria, que desde una perspectiva más didáctica que normativa (aunque se encuentren ciertamente impregnadas de este último carácter), se dirigen a explicar a los interesados el PAP, sus características, procedimientos y modalidades.

Ello confiere rango normativo a dichas guías (sobre todo a la de Agencias Nacionales), que por lo expresado por el OAPEE se publican anualmente con cada convocatoria que realiza la Comisión. El presente informe hará referencia a la GAN emitida en diciembre de 2009 para los programas de 2010, última publicada. Las...

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