Les finances de la Generalitat

AutorMercè Barceló/Joan Vintró
Páginas305-331

    Lliçó elaborada per Pere Sol.


Page 305

1. Els principis constitucionals sobre el finançament autonòmic

La Constitució estableix els principis fonamentals del model de finançament de les comunitats autònomes. L'article 156.1 CE determina que les comunitats autònomes gaudiran d'autonomia financera per acomplir i exercir les seves competències d'acord amb els principis de coordinació amb la Hisenda estatal i de solidaritat entre tots els espanyols. El contingut de l'article és la traducció, en termes de finançament de les comunitats autònomes, del que estableix l'article 2 CE. En efecte, hi són presents els tres elements: l'autonomia, delimitada per les competències assumides per la mateixa comunitat, malgrat que la previsió constitucional en aquest aspecte és redundant ja que tota l'activitat de les comunitats autònomes es delimita competen-cialment; la unitat, expressada en termes de coordinació amb la Hisenda estatal, i la solidaritat, entesa, per l'article 156, com a solidaritat entre els ciutadans -la "solidaritat entre tots els espanyols".

Page 306

L'autonomia financera s'ha de definir com l'existència real de la possibilitat per a la comunitat autònoma d'adoptar decisions sobre l'obtenció de recursos econòmics i, evidentment, sobre la despesa pròpia. Aquesta possibilitat no existeix quan la capacitat per intervenir en la determinació dels ingressos no és significativa amb relació al volum total de recursos de què disposa la comunitat mateixa, ni tampoc quan el marge de lliure disposició de la despesa tampoc no és significatiu amb relació al volum total d'aquesta. Aquest concepte d'autonomia financera implica que els recursos financers de la comunitat han de ser suficients per cobrir les necessitats de despesa associades a les competències assumides per la comunitat autònoma en qüestió, de manera que el principi de suficiència és consubstancial amb el principi d'autonomia.

1.1. L'ordenació dels recursos financers d'acord amb els principis constitucionals

La Constitució estructura un model de finançament de les comunitats autònomes força obert, però que, a partir de la relació dels recursos financers d'aquestes continguda en l'article 157.1 CE, ha de permetre garantir-ne la suficiència, l'autonomia i la solidaritat. Aquest llistat de recursos pot ordenar-se d'acord amb la funció principal que els correspon en el model en relació amb aquests tres principis, sense que això impliqui la determinació de compartiments estancs, ja que la funció efectiva que correspon a cada recurs financer es determina en el desplegament del model fet a cada estatut i en la llei orgànica prevista en l'article 157.3 CE.

1.1.1. Els recursos destinats a garantiria suficiència

El conjunt dels recursos financers destinats a garantir principalment la suficiència constitueix l'instrument bàsic del sistema, atès que el seu objectiu és garantir la cobertura dels serveis transferits per l'Estat com a conseqüència de l'assumpció de competències per les comunitats autònomes, que representen el volum més gran de despesa d'aquestes.

A partir del fet que, en l'origen del procés autonòmic, l'Estat tenia totes les competències que després assumiran les comunitats autònomes, cal entendre que en el mateix origen aquestes competències es finançaven amb el conjunt d'ingressos tributaris estatals, de manera que el traspàs de les competències assumides per les comunitats autònomes havia d'anar acompanyat d'una part d'aquells recursos tributaris, suficient per afrontar-les.

Amb destinació principal a garantir la suficiència financera, s'hi han d'incloure, doncs, els impostos cedits totalment o parcialment i la participació de les comunitats autònomes en els ingressos tributaris de l'Estat (art. 157.l.a CE), la qual cosa s'ha dePage 307 posar en connexió amb el precepte de l'article 158.1 CE, que determina que en els pressupostos generals de l'Estat es pot establir una assignació a les comunitats autònomes en funció del volum dels serveis i de les activitats estatals que hagin assumit i de la garantia d'un nivell mínim en la prestació dels serveis públics fonamentals en tot el territori espanyol.

1.1.2. Els recursos financers destinats a garantir la solidaritat

Una qüestió diferent de la garantia de cobertura dels costos derivats de l'assumpció de competències és el problema del desequilibri territorial i la disparitat de dotacions de capital públic de què disposen les diverses comunitats autònomes, la solució del qual no és possible sense tècniques redistributives que, en la mesura que impliquen, per via tributària, una transferència de capital públic de les comunitats més riques amb destinació a les més pobres, s'engloben en el capítol destinat a garantir la solidaritat.

Amb aquesta destinació, l'article 157.1.C CE estableix, entre els recursos financers de les comunitats autònomes, les transferències d'un fons de compensació i altres assignacions a càrrec dels pressupostos generals de l'Estat. L'objectiu del fons de compensació es defineix en l'article 158.2 CE, el qual estableix que, per tal de corregir desequilibris econòmics interterritorials i fer efectiu el principi de solidaritat, s'ha de constituir un fons de compensació destinat a despeses d'inversió, els recursos del qual són distribuïts per les Corts Generals entre les comunitats autònomes i, si escau, les províncies.

L'article 158 CE, per tant, reserva a l'Estat, mitjançant les Corts Generals, la distribució del fons i en condiciona els recursos a la vinculació a les despeses d'inversió, és a dir, les destinades bàsicament a la creació de les infrastructures necessàries per al desenvolupament econòmic.

1.1.3. Els recursos destinats a garantir l'autonomia financera

Ja s'ha indicat més amunt que l'autonomia financera no només implica la possibilitat que la comunitat autònoma pugui adoptar decisions sobre la distribució de la despesa, sinó també sobre la manera d'obtenir recursos econòmics.

En aquest sentit, doncs, formen part dels recursos que garanteixen l'autonomia financera els que impliquen un àmbit autònom de decisió sobre els ingressos, entre els quals cal incloure els tributs propis, les taxes i les contribucions especials (art. 157.1.& CE), els rendiments procedents del patrimoni propi i els ingressos de dret privat (art. 157.1.rf CE) i el producte de les operacions de crèdit (art. 157.1.e CE).

Cal assenyalar, però, que en la mesura que la Constitució no predetermina l'abast que pot tenir la cessió de tributs, que bàsicament sembla destinada a garantir el prin-Page 308cipi de suficiència, aquesta cessió pot incloure un àmbit normatiu que permeti a la comunitat autònoma incidir en el rendiment del tribut en qüestió. En aquest cas, els impostos cedits totalment o parcialment poden constituir un element clau, quantitativament i qualitativament, en la determinació d'una autonomia financera més gran.

L'autonomia financera inclou un cert grau d'autonomia tributària, gue té una doble limitació, establerta per l'article 157.2 de la Constitució. En primer lloc, es prohibeix que les comunitats autònomes adoptin mesures tributàries sobre béns situats fora del seu territori, en concordança amb el caràcter territorial de la mateixa autonomia política, i, en segon lloc, s'estableix la prohibició que aquestes mesures constitueixin un obstacle a la lliure circulació de mercaderies o serveis, és a dir que en cap cas no poden atemptar contra la unitat del mercat.

1.2. La coordinació amb la Hisenda estatal

Tal com s'ha assenyalat anteriorment, l'article 156.1 CE vincula l'autonomia financera a la coordinació amb la Hisenda estatal, exigència que cal relacionar amb un conjunt de competències reservades a l'Estat d'acord amb l'article 149.1 CE, entre les quals cal destacar les relatives a les bases i la coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica (art. 149.1.13.a CE) i la Hisenda general (art. 149.1.14.a CE). A més, però, la Constitució (art. 157.3 CE) permet a l'Estat regular, mitjançant una llei orgànica, l'exercici de les competències financeres de les comunitats autònomes, les normes per resoldre els conflictes que sorgeixin i les possibles fprmes de col·laboració financera entre les comunitats autònomes i l'Estat.

En aquest sentit, doncs, l'Estat pot determinar, en el marc de la Constitució, el contingut real de l'autonomia financera, en la mesura que les competències financeres de les comunitats autònomes que pot regular fan referència a tot el sistema de recursos enumerats en l'article 157.1, i que l'Estat pot fixar no només la norma substantiva que determina l'abast de l'autonomia financera, sinó també les normes de conflicte.

El precepte de l'article 157.3 fou desplegat mitjançant...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR