Al final del camino: reordenación del sector público en clave de recursos humanos
| Autor | Alfredo Rodríguez Gurtubay |
| Páginas | 231-251 |
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Resulta una obviedad señalar que los procesos de modernización del sector público han generado, directa o indirectamente, importantes efectos sobre el ámbito de los RR. HH. Las repercusiones que recaerán sobre este colectivo de aquí en adelante se vislumbran por sí mismas a raíz de todas las medidas que apuntamos a lo largo del presente estudio.
Si bien todo proceso de reforma y modernización se define por su carácter de continuidad y permanencia, pues en esencia consiste en adaptar estructuras y procesos a los cambios que se producen en el entorno332, la verdad es que en los últimos tiempos, bien las necesidades institucionales internas bien las obligaciones y compromisos financieros europeos e internacionales, han generado un contexto en el que la reordenación del sector público ha entrado por derecho propio a formar parte de la agenda político-institucional al objeto de adelgazar y de mejorar las ratios de eficiencia y productividad de las AA. PP.
Pero no olvidemos que los procesos de modernización y reforma tienen en el Estado su propio bagaje de tiempo atrás. Así, la creación e institucionalización del Estado de las Autonomías se va conformando a nivel organizativo y administrativo mediante transferencias y estructuras de nuevo cuño que en buena medida tienden a mimetizar el sistema departamental de la administración del estado y la diversidad de su administración instrumental, sin realmente ajustarse a las necesidades reales de las competencias y servicios ni a la capacidad económico-financiera territorial de cada autogobierno.
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En la década de los 80 y a partir de los 90 primaban la legitimación y el afianzamiento del sistema autonómico por encima de los principios de racionalidad, economía y sostenibilidad.
Acto seguido comienza a ser patente la preocupación por intentar resolver los primeros déficits y problemas organizativos y administrativos observados a nivel del Estado, de las Autonomías y en menor medida del nivel local.
Surgen así programas de reforma para la mejora organizativa333, la simplificación burocrática, la informatización y la orientación al ciudadano, cuya incidencia sobre el ámbito de personal en aquella época redunda mayormente en un interés por su mejor cualificación y redistribución. Aún con todo, son aún épocas de un crecimiento significativo del empleo público y de la participación del sector público en el PIB del Estado.
Culminada esta primera fase, ya entrados los 90, prosigue una segunda etapa de consolidación y expansión del sector público, no sin continuar observándose importantes disfunciones y el agravamiento de buena parte de los problemas arriba esgrimidos, ahora sí, en un contexto contradictorio. A la mayor exigencia ciudadana respecto a la cantidad y la calidad de los servicios públicos surge la necesidad de contener y optimizar el gasto público al objeto de cumplir con los requisitos impuestos por el Tratado de Maastricht de cara a la puesta en marcha de la moneda única.
Se conforma así un caldo de cultivo para la formación de nuevos Planes de Reformas de las AA. PP. en el conjunto del Estado334, que, esta vez sí, requieren de una mayor participación e implicación por parte del personal público.
A las ya consabidas medidas de reordenación de estructuras administrativas y de mejora en la calidad de los servicios públicos, se le añaden objetivos y
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acciones que inciden directamente en el quehacer de los RR. HH. Tal es el caso del empleo de habilidades directivas y técnicas gerenciales335, la planificación estratégica, la dirección por objetivos, la evaluación por programas o la incorporación al trabajo de nuevas tecnologías, entre otros.
Llegamos de esta forma a finales de los 90 y buena parte de la década pasada, periodo caracterizado por un crecimiento económico que permitió el aumento constante del gasto público sin desequilibrios significativos de las cuentas públicas (ejercicios presupuestarios de superávit incluidos). Es una época igualmente expansiva en el ámbito del empleo público, que crece al calor de la ejecución de las políticas de dependencia, nuevas prestaciones socio-sanitarias, gestión pública del ocio y la cultura, etc.
Sin embargo, a partir del bienio 2007-2008 se produce una brusca ralentización de la actividad económica como consecuencia de la consabida crisis financiera336.
Los efectos sobre el sector público son palpables: caída generalizada de los ingresos públicos, déficit público desbocado por falta de agilidad para reequilibrar los gastos conforme demandaba esta situación tan excepcional, incremento alarmante de la deuda pública contraída y demás consecuencias que aún padecemos en clave de supresión de servicios, impagos de compromisos contractuales con empresas y particulares, suspensiones de convenios colectivos públicos y así una inagotable sucesión de medidas de ajuste.
A partir de ese preciso instante, se acumulan las voces políticas, empresariales, mediáticas, académicas y sociales que difunden en nuestro campo el discurso, más o menos ajustado, de insostenibilidad financiera del sector público en sus actuales términos. Denuncian insuficiencias estructurales hasta ahora pendientes, caso de duplicidades en servicios públicos, solapamientos competenciales, rigidez del marco laboral público, redimensionamiento del empleo público, remodelación del Catálogo de Servicios, reordenación racional de la organización del sector público y así un largo etcétera.
Por si la alarma y el desconcierto surgido no fuera menor, las llamadas a la acción drástica de influyentes poderes fácticos europeos y de los no menos exigentes mercados financieros internacionales ponen así broche al desconcierto que en estos momentos se difunde tan espesamente como la bruma en las AA. PP. y en sus gobiernos.
Llegados a este punto, la lógica de nuestro análisis requiere resituarnos y conformar un sucinto estudio de impacto sobre el estado actual de la reestruc-
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turación del sector público a nivel de organización y, evidentemente, sobre todo, a nivel de cómo todo ello incide sobre el ámbito de los RR. HH. públicos.
Tal y como decíamos anteriormente, la puesta en marcha de soluciones a duplicidades y solapamientos entre distintos niveles de gobierno, el replanteamiento de la Cartera de Servicios, la paulatina inserción de TIC en la labor pública y la racionalización organizativa del sector público evidencian, incluso cada una de ellas por sí misma, la necesidad de reajustar las políticas de personal en cuanto a dimensión, distribución y binomio rendimiento/productividad.
Pero debemos advertir de antemano que tal empresa no es sencilla. Ni siquiera el diagnóstico de situación de las plantillas de personal de las AA. PP. del Estado como punto de partida es pacífico ni consensuado. Solo se cuenta de inicio con el acuerdo generalizado de que urge reordenar el sector público y el empleo público para alinearlo a los servicios y la capacidad presupuestaria actual.
Por ello, a continuación vamos a proceder a analizar una serie de variables fundamentales del empleo político y de la política de personal contrastando a su vez interpretaciones y argumentos dispares337elaborados por académicos de prestigio, caso de F. Longo o V. Navarro.
Para comenzar situando el análisis en sus justos términos, diremos que el tamaño del empleo público a nivel general del Estado se encuentra en una posición intermedia en comparación con el resto de países europeos338, y todo ello en un contexto de bajo requerimiento al sector privado para la provisión de bienes y servicios339.
Más concretamente, según estudios de F. Longo basados en datos del Minis-terio de Presidencia, el Estado contaba en 2010 con una media de 6,53 empleados públicos por cada 100 habitantes340.
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Sin embargo, tal y como apunta F. Longo, fundamentalmente preocupa que, aun a pesar de la crisis, España ha mantenido una importante tendencia al alza (hasta 2011) en sus contrataciones341, mientras que la política de otros países ha sido la de reducir plantillas prudencialmente o cuando menos moderar significativamente el incremento.
Ahora bien, con los mismos o similares datos en la franja temporal 2000-2008, V. Navarro y M. Tur explican que el crecimiento del número de personas trabajando en el sector público no ha sido acelerado. Argumentan que los números absolutos distorsionan el valor y que, por tanto, el crecimiento del tamaño del sector público debe medirse en términos relativos, es decir, realizar el cálculo poniéndolo en relación la población potencialmente activa (en definitiva, interrelacionándolo con las variaciones con las que también cuenta el empleo privado en cada momento).
Pues bien, analizando los datos de esta forma en el periodo 2000-2008, el crecimiento del tamaño del sector público en el Estado fue del 0,53%342(para Alemania el resultado fue de -1,35%)343.
En cuanto a la variable de salarios y costes del empleo público, F. Longo muestra con datos de ESADE que el empleo público representa más del 12% del PIB a fecha del 2009 y que más del 25% del gasto público total se destina a financiar el empleo público.
La progresión de ambas cifras, destaca Longo con preocupación, es ascendente, al punto de que el componente salarial se ha incrementado incluso a mayor velocidad que el aumento de plantillas.
V. Navarro y M. Tur, por su parte, estiman que en el periodo 2000-2008 tampoco fue acelerado el aumento del gasto público dedicado a los salarios de los trabajadores del sector público.
Subrayan que el gasto público en compensaciones salariales de los trabajadores de sector público sobre el total del gasto del Estado en 2008 se mantiene en los mismos guarismos que en el 2000, esto es, un 26,3%344.
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Por otro lado, argumentan que dicho gasto público en salarios de...
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